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【內(nèi)容提要】行政程序法的效率功能對提高行政實效，實現(xiàn)我國行政法治有重大的意義。本文分析了制約效率功能發(fā)揮作用的因素，如立法欠缺、外部支持乏力等，論述了充分實現(xiàn)效率功能的綜合條件，包括外部法律環(huán)境的改善、行政機關各司其職及行政程序法的進一步合理化。

【關鍵詞】行政程序/效率功能/時限

【正文】

長期以來，法律多是從實體內(nèi)容角度著眼于結果來規(guī)范行政行為。然而，由于行政權力不斷膨脹，單單側(cè)重于實體法的作法越來越不適應需要，于是行政程序法開始受到重視。行政程序法通過控制行政行為的過程來實現(xiàn)行政合理性，具體表現(xiàn)在其正義功能和效率功能上。正義和效率不可或缺，而效率是正義的必要條件，不講效率又是我國行政實效低下的癥結所在，因而強調(diào)效率功能對實現(xiàn)我國行政法治有重大的現(xiàn)實意義。

一、提高行政效率是行政程序法的重要功能

行政程序法是重要行政程序的法律化，行政程序指行政主體行使行政權力，實施行政活動及相對人參與行政行為從起始到終結的過程。從空間和時間兩方面來看，行政程序表現(xiàn)為行為的方式、步驟、順序及時限。行政程序具有科學性、正義性、合理性的特質(zhì)，體現(xiàn)在行政程序法的一系列的具體制度上。行政程序法為行政權力的行使設定了嚴格的規(guī)則。如行政公開，調(diào)查取證制度、告知制度、教示制度、回避制度等，使行政權力的行使被限定按法定的程序進行，防止和控制行政權的濫用，保護相對方當事人的合法權益免遭行政權力的威脅和侵害。行政程序法的正義功能是顯而易見的，但它的效率功能卻常被曲解。

行政程序法的效率功能指行政程序法的實施能促進行政效率的提高。這里所說的行政程序法的效率功能不同于有些文章所說的“效率模式”，它不是指以提高行政效率作為行政程序法立法的主要目標，更不是指先犧牲正義來提高效率。它在現(xiàn)有的正義——效率側(cè)重基礎上探求立法和執(zhí)法中效率功能的最大化，舉例來說，強調(diào)效率功能并不是要把原先的二審終審改為一審終審，而是努力從立法上配置使每次審都以最小消耗來完成的制度，并使之實施。對效率功能，英國行政法學家韋德在其著作《行政法》中寫道：“行政官員往往把法律工作者發(fā)明的程序看成是效率的障礙，這是自然而然的。確實，自然正義規(guī)則限制了行政活動的自由，遵循這些規(guī)則須花費一定的時間與金錢。但如果減少了政府機器的摩擦；時間與金錢似乎用得其所。正因為它們主要是維持公正的原則，可消除苦怨，所以可以說自然正義原則促進了效率而不是阻礙效率?！边@段話從行政程序“可以維持公民對行政機關的信任和良好關系，減少行政機關之間的摩擦”，及時實現(xiàn)公正，從而減少相對人利益損失等方面說明了行政程序法具有效率功能。（注：轉(zhuǎn)引自孫笑俠《法律程序設計的若干法理》，《政治與法律》1998年第4期。）

另外，行政程序法本身具備了提高行政效率的特質(zhì)。行政程序來源于漫長的行政實踐歷史過程，是人們在實踐中對“同類或同樣的行為程序不斷選擇、改進”（注：諶中樂、王敏《行政程序法的功能及其制度》，《中外法學》1996年第6期。）的結果。人們針對不同的行政行為設計了不同的行政程序，對同類行政行為根據(jù)其對當事人利益的影響程度設計了繁簡程度不同的程序。例如《中華人民共和國治安管理處罰條例》第三十四條規(guī)定：“對違反治安管理的人處警告或五十元以下罰款的，或者罰款數(shù)額超過五十元，被處罰人沒有異議的，可以由公安人員當場處罰?！倍渌奶幜P則要適用“傳喚、訊問、取證、裁決”的程序。如果前類處罰也適用后面的程序，行政機關和相對人投入的資源和成本將大大增加，行政效率自然就不高了。因此，行政程序法設計了簡易程序和普通程序分離制度意欲使行政資源浪費最小化。

行政程序法具有效率功能還因為它的高度規(guī)范性和權威性。行政程序法作為獨立于行政實體法之外的重要部門法，其本身凝結著正義要素(proceduraljnstice)，這導致程序合理性即行政權力若依嚴格正當程序行使，那么這個結論就被認為是合理的，非經(jīng)法定程度不被否定，即“制度設置原則”(rincipleofinstitutionalsettlement)，這體現(xiàn)在行政行為的先定力上。因而行政程度法能使行政行為具有確定性、合法性和穩(wěn)定性，一般一經(jīng)作出就會產(chǎn)生法律效力，會被服從，這樣就維護了行政權力，提高了行政效率。

二、以時限規(guī)定為例分析制約效率功能發(fā)揮的因素

行政程序法的效率功能由其具體制度來實現(xiàn)，其中時限制度最集中體現(xiàn)了行政程序法的效率功能。行政程序是行政機關完成行政行為及相對人參與該行為的連續(xù)過程。這就必然涉及到行政行為完成的必要的時間限制。以行政許可程序為例，許可行為的各個階段都涉及時限規(guī)定。首先，相對人的申請應當在一定期限內(nèi)提出。我國《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》規(guī)定，設立合作企業(yè)的申請批準后，應當自接到批準證書之日起30天內(nèi)向工商行政管理機關申請登記領取營業(yè)執(zhí)照。其次，行政許可機關應當及時受理許可申請。第三，對行政許可的審查應當抓緊進行。我國《外資企業(yè)法》規(guī)定對于設立外資企業(yè)的申請，國務院對外經(jīng)貿(mào)主管部門或國務院授權機關應自接到申請之日起90天內(nèi)決定是否批準。最后，許可結果必須及時告知當事人，不得拖延或不予答復。

時限制度直接結合了行政效率和相對人的利益，各國行政程序法一般都在原則規(guī)定之外設專門規(guī)定?！栋拈T行政程序法》“在非官僚原則及效率原則”指導下規(guī)定了行政機關有“快捷之義務”。該法第57條規(guī)定“行政機關應采取措施，使程序能迅速及時進行，因而，應拒絕作出及避免出現(xiàn)一切無關或拖延程序進行之情事，以及應命令與促成一切對程序之繼續(xù)進行及作出公正與適時之決定屬必需之情節(jié)?！蓖瑫r在第四章專門規(guī)定了“期間與延期”。

我國現(xiàn)行行政程序法律法規(guī)中對時限規(guī)定也有所體現(xiàn)，但在立法上還是存在許多問題，限制了效率功能的發(fā)揮。如行政處罰程序的期限僅存在于《治安管理處罰條例》等極少數(shù)行政法律規(guī)范中，而在《土地違法案件處理暫行辦法》等法律規(guī)范中沒有時限規(guī)定。有時雖有規(guī)定但各個規(guī)定之間相互沖突，造成實踐中難以執(zhí)行的情況?！缎姓幜P法》頒布之前，對行政處罰沒有統(tǒng)一的規(guī)定，法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件對行政處罰行為各個階段作了相當多但又不盡一致的規(guī)定。根據(jù)國務院《關于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》的規(guī)定，各法規(guī)、規(guī)章中和《行政處罰法》規(guī)定不一致的，應當修改的內(nèi)容僅限于行政處罰權的設定，相互沖突的時效規(guī)定仍各自有效。除此之外，不少行政程序法律文件盡管有時限規(guī)定，但立法者經(jīng)常回避違反此規(guī)定的法律責任或只是籠統(tǒng)地提及應“承擔責任”而不規(guī)定依據(jù)什么承擔何種責任。如《治安管理處罰條例》中規(guī)定“公安機關違反6個月的規(guī)定應承擔責任”。至于責任形式等沒有具體規(guī)定，這種規(guī)定形同虛設。

公認地，立法完善至少應符合四條標準：一是出臺及時，包括及時出臺新法律法規(guī)和及時檢查和修訂原有法律法規(guī)。二是內(nèi)容齊全。三是精神一致，實體法與程序法、同等級與不同等級法律法規(guī)和諧統(tǒng)一。四是有達到法律規(guī)定的預期目的具體制度，最主要的是責任制度，因為權利的實現(xiàn)比權利的宣告更重要。根據(jù)這些標準，目前有關時限的規(guī)定無疑是不完善的，形成這種情況的原因有很多。行政行為本身具有的復雜性，立法中缺乏預見性、超前性及法律條文簡約、內(nèi)容籠統(tǒng)、適應性不強是產(chǎn)生時限規(guī)定空白點及相互沖突的主要原因。而不規(guī)定違反時限制度的法律責任的決定因素是偏向行政主體的立法思想，這樣，必然導致對相對人合法權益的損害及行政資源的浪費。所以，立法上的欠缺是制約行政程序法效率功能充分發(fā)揮的因素之一。

三、充分實現(xiàn)行政程序法效率功能的條件

行政程序法效率功能只有通過實現(xiàn)才具有實際意義，而要充分實現(xiàn)效率功能需要完備的外部條件及行政程序法自身在技術上不斷合理化。

（一）外部支持

提高效率的理論基礎如前所述是行政權膨脹，社會事務繁多而行政資源有限?！拌b于機關的財力總是有限，且通常不足以完成所有的法定職責，考慮行政程序的效率必不可免。”（注：蓋爾霍恩、利文《行政法與行政程序概要》（中譯本），中國社會出版社1996年版第4頁。）行政資源作為社會資源的一部分又決定了行政程序法效率功能的實現(xiàn)有賴于其他法及其他機關對行政效率的支持。我國現(xiàn)行憲法第27條規(guī)定：“一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任制，實行工作人員的培養(yǎng)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率反對官僚主義。”這一規(guī)定是行政程序法效率原則的憲法依據(jù)及對實現(xiàn)行政程序法效率功能的最大支持。

提高行政效率的直接障礙是國家機關重復設置，職能重疊，利益競爭，責任推諉。實現(xiàn)行政程序法效率功能的基本條件就是各機關分工，統(tǒng)一高效協(xié)調(diào)運作，避免職能重疊，盡量減少管轄權沖突，從而保證行政權的行使暢通無阻。另外，行政人員素質(zhì)和能力的提高也有助于提高行政效率。

充分發(fā)揮行政程序法的效率功能還要求相對人對行政程序法的利益認同和文化認同。行為是人們基于一定的心理觀念作出選擇的外在表現(xiàn)。心理觀念不同，就會有千差萬別的行為方式，效率功能實現(xiàn)的程度也就有差異。提高相對人對法的認同程度，需要長期的法制宣傳教育。認同程度的提高，法實施所取得的社會實際效果會更大。

（二）行政程序法的合理化

行政程序法本身的合理性直接影響到效率功能的實現(xiàn)，完善行政程序法是發(fā)揮其效率功能的內(nèi)部條件，也是前提條件。在理想的情況下，具備如下特征的制度能以較小的人力、財力較快地實現(xiàn)管理目的：1、主體目標明確；2、行政過程步驟緊湊，簡化易行；3、相應制度合理相互配合。體現(xiàn)行政程序法效率功能的主要制度有：時限、、簡易程序，緊急處置，行政終局、復審不停止執(zhí)行等等。

我國行政程序法確立“以公正為主，兼顧效率”的模式固然重要，但進行具體制度的構思和設計仍是迫在眉睫的任務。以上主要制度我國行政程序法律文件或多或少都有規(guī)定，問題是如何使它們更加合理。第三部分分析了時限制度的不足，針對時限制度立法上的種種欠缺，當務之急是及時建立詳盡的一致的時限制度。第二，明確違反時效的法律后果。合理的作法是：可以取得權利的，超過合理時間，相對人自然取得權利；可以導致義務消失的，超過合理期限，相對人義務自然消失。同時對取得的權利及消失的義務，行政機關和司法機關保留審查權。對行政主體方面，違么了時限規(guī)定的行政行為是缺乏行政程序合法性要件的，屬于步驟違法的情形之一，應當被變更、被撤銷或重新履行。

體現(xiàn)效率功能的制度也亟待完善。制度指行政程序法律關系主體不履行或無法履行法定義務時，依法由他人代而為之，而該務及行政相對人權利。有關行政相對人的規(guī)定見于《中華人民共和國國家賠償法》中賠償請求人轉(zhuǎn)移及《行政復議條例》中復議申請人轉(zhuǎn)移等等，最明確寫明的是《行政處罰法》第四十二條：當事人可以親自參加聽證，也可以委托一至二人，對行政主體的見于《行政處罰法》第十八條的委托規(guī)定及《國家賠償法》第十四條“受委托的組織和個人承擔部分或全部賠償責任?！卑l(fā)生的前提是事務的主體具有可替代性，而使順利進行的決定因素是人具有從事所職務的行為能力。

制度可以確保行政職權實施的連續(xù)性，適當分散行政主體的管理事務，減少行政失職，提高行政效率，制度還能使不具備豐富法律知識的行政相對人及時有效地維護自己的合法權益。然而制度尤其是行政主體的在我國行政程序立法和實踐中都不發(fā)達，究其原因，大致如下：一是行政水平總體很低，行政事務只能由專門的行政人員來管理，具有從事所職務的行為能力的機關或個人不多。另外行政機關冗員，某一行政人員因故缺席一般不會導致某一職務行為中斷，許多行政人員也認為自己所行使的職權是特權，拖延幾天也是無可厚非的。二、對相對人來說，因為法律工作者的作用非常有限，大多數(shù)相對人認為只有躬親才能放心。因此當事人在行政程序中的多是被動產(chǎn)生，如相對人死亡或喪失行為能力時產(chǎn)生。

完善制度應從兩方面著手，一是疏散行政機關冗員，確立首長負責下的行政人員“個人責任制”，使行政人員偶然無法或不能行使職務的行為對其產(chǎn)生不利后果，同時引導法律工作者的業(yè)務從訴訟到非訟擴展。二是行政程序法律法規(guī)必須明確規(guī)定的條件、形式、程序及責任等內(nèi)容。

有待進一步合理化的制度還有不少，如聽證程序，應增加事后聽證的規(guī)定。如果行政處罰針對的事實屬情況緊急需要立即實施而來不及事先聽證，或者行政處罰對當事人不產(chǎn)生無法彌補的損失如罰款時，都可以由行政機關先作出并實施行政處罰，然后利益受不利影響的當事人可以在事后要求舉行正式聽證。

四、結語

提高行政效率是行政程序法的功能之一，也是改變我國行政實效低下、實現(xiàn)行政法治的利器。然而，效率功能受到諸如立法欠缺、行政觀念錯誤及行政能力不足等等因素的制約。為此，應以更積極的姿態(tài)去培育可能的外部支持力量，并不遺余力地完善行政程序法的具體制度。

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