導(dǎo)語(yǔ)：行政法原則及司法運(yùn)用論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀(guān)點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容摘要文章結(jié)合匯豐實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司訴哈爾濱市規(guī)劃局案，著重論述了行政法上的比例原則及其具體運(yùn)用，闡述了該案所涉及的行政處罰變更、一事不再罰及信賴(lài)保護(hù)等重要理論與實(shí)踐問(wèn)題。同時(shí)還對(duì)如何完善相關(guān)法律制度提出了建設(shè)性建議。

關(guān)鍵詞比例原則信賴(lài)保護(hù)原則行政處罰變更一事不再罰城市規(guī)劃爭(zhēng)議

案情簡(jiǎn)介[1]

1993年4月，哈爾濱市同利實(shí)業(yè)公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)同利公司）向哈爾濱市規(guī)劃土地管理局（1995年10月份機(jī)構(gòu)改革分立為規(guī)劃局和土地管理局）申請(qǐng)翻擴(kuò)建其所有的、位于哈爾濱市道里區(qū)中央大街108號(hào)（原138號(hào)）院內(nèi)的兩層樓房。（院內(nèi)原有兩棟樓房，其中，臨中央大街一棟為地下1層、地上3層；院內(nèi)一棟為地下1層、地上2層。）同年6月17日，同利公司與匯豐實(shí)業(yè)發(fā)展有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)匯豐公司）達(dá)成房屋買(mǎi)賣(mài)協(xié)議，簽定了《房屋產(chǎn)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓協(xié)議書(shū)》，匯豐公司付清了1000萬(wàn)元房款，交納了房屋買(mǎi)賣(mài)有關(guān)契稅費(fèi)用，領(lǐng)取了房屋產(chǎn)權(quán)證。同年12月7日，哈爾濱市規(guī)劃土地管理局頒發(fā)93（地）字246號(hào)建設(shè)用地規(guī)劃許可證，同意同利公司翻建108號(hào)樓，用地面積339.20平方米。1994年1月6日，哈爾濱市規(guī)劃土地管理局以哈規(guī)土（94撥）字第2號(hào)建設(shè)用地許可證批準(zhǔn)建設(shè)用地211.54平方米，建筑面積680平方米的3層建筑。同年5月9日，哈爾濱市規(guī)劃土地管理局核發(fā)給同利公司94（審）1004號(hào)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，批準(zhǔn)建筑面積588平方米。同年6月24日，同利公司與匯豐公司共同向規(guī)劃土地管理局申請(qǐng)擴(kuò)建改造中央大街108號(hào)樓。申請(qǐng)?jiān)鼋?層，面積為1200平方米。在尚未得到哈爾濱市規(guī)劃土地管理局答復(fù)的情況下，匯豐公司依據(jù)同利公司取得的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，于1994年7月末開(kāi)始組織施工。至哈爾濱市規(guī)劃局作出處罰決定前（1996年8月12日），匯豐公司將中央大街108號(hào)院內(nèi)原有2層建筑（建筑面積303.76平方米）拆除，建成地下1層、地面9層（建筑面積3800平方米）的建筑物，將中央大街108號(hào)臨街原有3層建筑（建筑面積1678.21平方米）拆除，建成地下1層、地面臨中央大街為6層、后退2.2米為7、8層、從8層再后退4.4米為9層（建筑面積6164平方米）的建筑物，兩建筑物連為一體。

1996年8月12日，哈爾濱市規(guī)劃局作出的哈規(guī)罰決字（1996）第1號(hào)行政處罰決定中，責(zé)令匯豐公司：1、拆除臨街部分的5至9層，并罰款192000元。2、拆除108號(hào)院內(nèi)地面8至9層，并罰款182400元。匯豐公司不服上述處罰決定，向黑龍江省高級(jí)人民法院提起行政訴訟。

黑龍江省高級(jí)人民法院經(jīng)審理后認(rèn)定，哈爾濱市規(guī)劃局處罰顯失公正，對(duì)市規(guī)劃局的具體行政行為予以變更，減少了拆除面積，變更了罰款數(shù)量。具體判決內(nèi)容為：1、撤銷(xiāo)哈爾濱市規(guī)劃局哈規(guī)罰字（1996）第1號(hào)行政決定中第一部分第1項(xiàng)和第2項(xiàng)的罰款部分；撤銷(xiāo)第二部分第1項(xiàng)和第2項(xiàng)的罰款部分。2、維持哈爾濱市規(guī)劃局哈規(guī)罰字（1996）第1號(hào)行政決定第一部分第2項(xiàng)的保留部分；維持第二部分第2項(xiàng)的保留部分。3、變更哈爾濱市規(guī)劃局哈規(guī)罰字（1996）第1號(hào)行政處罰對(duì)該樓的拆除部分，變更部分為：該樓第七層由中央大街方向向后平行拆至3/2支撐柱；第八層從中央大街方向向后拆至4支撐柱；第七、八、九層電梯間予以保留，電梯間門(mén)前保留一個(gè)柱距面積通行道。對(duì)該違法建筑罰款398480元。

市規(guī)劃局不服一審判決，提起上訴。最高人民法院經(jīng)審理后認(rèn)為，原審判決認(rèn)定事實(shí)基本清楚，適用法律、法規(guī)正確，駁回上訴，維持原判。

對(duì)此，本文所關(guān)注的并非訴訟的結(jié)果，而是法院作出判決的法律推理和理由說(shuō)明。

一、問(wèn)題的提出

從本案所涉及的行政執(zhí)法和司法裁判來(lái)看，行政主體在作出行政處罰等不利決定時(shí)，或司法機(jī)關(guān)進(jìn)行司法審查時(shí)，是否堅(jiān)持依照法律原則、精神和具體法律規(guī)范，公正、合理地解決糾紛，對(duì)于行政主體、行政相對(duì)人和司法機(jī)關(guān)都具有重大意義。同時(shí)，相關(guān)爭(zhēng)議的妥善解決，對(duì)于督促行政機(jī)關(guān)依法行政，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益也具有積極作用。

從本案的具體情況入手進(jìn)行法律分析，不難看出，本案涉及比例原則、處罰變更、一事不再罰、信賴(lài)保護(hù)等行政法領(lǐng)域中的重要問(wèn)題，這些原則在本案所涉的行政處罰決定、法院判決中均有相當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)，并呈現(xiàn)出較為復(fù)雜的情形。筆者認(rèn)為，對(duì)上述行政法領(lǐng)域的重要問(wèn)題進(jìn)行探討，并結(jié)合具體案例進(jìn)行分析，無(wú)論是在理論層面還是實(shí)踐層面均具有重要價(jià)值。下面，本文就將結(jié)合該案，對(duì)相關(guān)問(wèn)題逐一進(jìn)行闡述。

二、何謂行政法上的比例原則

比例原則的涵義究竟是什么？它在行政法領(lǐng)域具有怎樣的地位和作用？最高人民法院在匯豐公司訴哈爾濱市規(guī)劃局行政處罰上訴案的判決書(shū)中，對(duì)其作了簡(jiǎn)短而明晰的闡述。下面，筆者結(jié)合此案例予以論述。

在最高人民法院就匯豐公司不服哈爾濱市規(guī)劃局行政處罰上訴案作出的判決書(shū)中，有著這樣的表述：“……規(guī)劃局所作的處罰決定應(yīng)針對(duì)影響的程度，責(zé)令匯豐公司采取相應(yīng)的改正措施，既要保證行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又要兼顧保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，應(yīng)以達(dá)到行政執(zhí)法目的和目標(biāo)為限，盡可能使相對(duì)人的權(quán)益遭受最小的侵害?！边@實(shí)際上即為比例原則的直接表述，雖然簡(jiǎn)短，卻極具價(jià)值。目前，在我國(guó)的法律條文中，尚未見(jiàn)到有關(guān)比例原則的明確規(guī)定，但最高法院的這一判決是否意味著比例原則在行政法領(lǐng)域的確立？不過(guò)無(wú)論如何，不可否認(rèn)的是，比例原則在行政法領(lǐng)域具有極為重要的地位，尤其在與具體的個(gè)案相結(jié)合時(shí)，其重要性愈加凸顯。

比例原則意指行政主體實(shí)施行政行為應(yīng)當(dāng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益，如果行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益造成不利影響，則這種不利影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)，二者應(yīng)當(dāng)處于適當(dāng)?shù)谋壤?。比例原則源于德國(guó)，并且借由聯(lián)邦憲法法院的判決，將此原則概念化與體系化。依照一般通說(shuō)，比例原則至少包含三部分-適當(dāng)性原則（Geeignetheit），必要性原則（Erforderlichkeit），以及狹義比例原則（Verh？ltnism？bigkeitimengerenSinne）：[2]

適當(dāng)性原則是指所采行之措施必須能實(shí)現(xiàn)行政目的或至少有助于目的之達(dá)成，并且為正確之手段。即是說(shuō)，在目的-手段的關(guān)系上必須是適當(dāng)?shù)?。[3]這個(gè)原則是一種“目的導(dǎo)向”的要求，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為，即使只有部分能達(dá)成目的，也算是符合該原則的要求。[4]

必要性原則是指在適當(dāng)性原則已獲肯定之后，在所有能夠達(dá)成立法目的的方式中，必須選擇對(duì)人民之權(quán)利“最少侵害”的方法。本原則因此也可稱(chēng)為“盡可能最小侵害之原則”。[5]本原則是在一目的與數(shù)手段同時(shí)存在的情況下，考慮及評(píng)估：1、這些手段可否同樣程度地達(dá)成目的？2、這些手段中，哪一個(gè)（或幾個(gè)）皆能予人民權(quán)利“最小之侵犯”？此外，該原則亦廣泛使用于行政權(quán)力之拘束方面，如果予人民“負(fù)擔(dān)性行政處分”（例如命餐廳限期改善

衛(wèi)生）而同樣可達(dá)成行政目的時(shí)（如維持飲食衛(wèi)生），則不可處予“撤銷(xiāo)性處分”（如撤銷(xiāo)該餐廳之營(yíng)業(yè)執(zhí)照）。[6]要求采取“最溫和手段”的必要性原則是源于德國(guó)的警察法理論。魏瑪時(shí)代的行政法學(xué)者F.Fleiner就有一句名言“警察不可用大炮打麻雀”。[7]狹義比例原則則是以“利益衡量”的方式，衡量“目的”與人民“權(quán)利損失”兩者有無(wú)“成比例”。在德國(guó)聯(lián)邦憲法法院判決及文獻(xiàn)中最常見(jiàn)的是“手段不得與所追求之目的不成比例”（einMitteldürfennichtauβerVerhaltniszudenangestrebenZweckstehen）。[8]在聯(lián)邦憲法法院判決及文獻(xiàn)中所描述的所謂“手段與目的之追求的比例關(guān)系”必須是“適當(dāng)”（angemessen）、正當(dāng)（recht）或理性（vernüftig）、均衡的。[9]

狹義的比例原則中有三個(gè)重要性因素（Wessentlichkeit）：人性尊嚴(yán)不可侵害（DieWürdedesmenschenistunantastbar）[10]；維護(hù)公益[11]；手段適合（Tauglichkeitsgrad）[12].

針對(duì)比例原則的上述三個(gè)構(gòu)成原則，有學(xué)者提出了“二分法”理論。學(xué)者P.Lerche將廣義的“比例原則”定名為“過(guò)度禁止”原則，其有兩個(gè)構(gòu)成原則-即必要性原則和比例原則。Lerche認(rèn)為“必要性原則”是在諸多“可能”（即“適合”達(dá)成目的手段）中，僅能選擇造成最小的侵害者之原則。因此，Lerche的“必要性原則”在實(shí)際的運(yùn)作中，包含了“適當(dāng)性原則”的功用。[13]但絕大部分的德國(guó)學(xué)界及憲法裁判均采用廣義的“比例原則”，而很少使用“過(guò)度禁止”說(shuō)。[14]

在一些國(guó)家的行政程序法中，對(duì)比例原則作了明確規(guī)定。例如，荷蘭《行政法通則》（1994年）第三章第三條規(guī)定：“1、在某個(gè)法律未做限制性規(guī)定，或者對(duì)該權(quán)力的行使未做限制性規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)制作命令仍然應(yīng)當(dāng)考慮直接相關(guān)的利益。2、某個(gè)命令對(duì)一個(gè)或更多的利害關(guān)系人產(chǎn)生不利后果，這不利后果須與命令的目的相當(dāng)。”[15]葡萄牙《行政程序法典》（1996年）第五條“平等原則及適度原則”第二款規(guī)定：“行政當(dāng)局的決定與私人權(quán)利或受法律保護(hù)的利益有沖突時(shí)，僅可在對(duì)擬達(dá)致的目標(biāo)系屬適當(dāng)及適度的情況下，損害這些權(quán)利或利益?！盵16]

目前，我國(guó)法律并未對(duì)比例原則作出明確規(guī)定，但我國(guó)的行政法學(xué)者近年來(lái)對(duì)于比例原則已有一定的關(guān)注。如在姜明安教授主編的《行政法與行政訴訟法》一書(shū)中，將比例原則列為行政法的基本原則之一，認(rèn)為：比例原則的基本涵義，是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，如果為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成某種不利影響時(shí)，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度，使二者處于適度的比例。[17]并進(jìn)一步指出，比例原則在大陸法系國(guó)家的行政法中有著極其重要的地位。臺(tái)灣學(xué)者陳新民教授認(rèn)為，比例原則是拘束行政權(quán)力違法最有效的原則，其在行政法中的角色如同“誠(chéng)信原則”在民法中的角色一樣，二者均可稱(chēng)為相應(yīng)法律部門(mén)中的“帝王條款”。[18]筆者認(rèn)為，鑒于比例原則在行政法領(lǐng)域的重要地位，有必要對(duì)其作更為全面、深入的研究，尤其在具體運(yùn)作方面，應(yīng)予以較多關(guān)注。

在比例原則的應(yīng)用方面，有教授認(rèn)為，比例原則當(dāng)作司法審查的標(biāo)準(zhǔn)，可表現(xiàn)在其限制“立法權(quán)力”及“行政權(quán)力”兩大范疇。即是說(shuō)，可以以比例原則對(duì)“立法裁量”及“行政裁量”的限制，來(lái)分別進(jìn)行討論。比例原則對(duì)立法裁量的限制，主要包括對(duì)立法目的性及必要性的審查、對(duì)立法“比例性”的審查，要求立法者在個(gè)人權(quán)利和公共利益之間應(yīng)當(dāng)作一個(gè)“利益衡量”，使人民不致遭到“過(guò)度”的侵犯。而比例原則對(duì)行政裁量的限制，主要包括依據(jù)比例原則對(duì)行政權(quán)力作“目的上”及“手段上”的審查，例如，達(dá)成同樣目的的手段是否仍有“較溫和”之手段？考量各種客觀(guān)因素，行政權(quán)力之侵犯是否“過(guò)度”？[19]也有專(zhuān)家認(rèn)為，比例原則應(yīng)當(dāng)確定為行政強(qiáng)制執(zhí)行的基本原則之一，具體內(nèi)容包括：“目的實(shí)現(xiàn)原則，即行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制執(zhí)行過(guò)程中目的一旦實(shí)現(xiàn)，則應(yīng)停止一切強(qiáng)制行為。最小侵害原則，即凡是有其他可供選擇的行政手段，先用最輕的行政強(qiáng)制執(zhí)行措施，避免給相對(duì)人造成損失。實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)以必要為限，由輕到重依次進(jìn)行，優(yōu)先選用較輕的強(qiáng)制措施和間接強(qiáng)制措施。個(gè)人利益與公眾利益均衡原則，行政機(jī)關(guān)在選擇何種手段達(dá)到什么目的時(shí)，應(yīng)考慮兼顧社會(huì)公眾利益及個(gè)人利益?！盵20]還有學(xué)者則認(rèn)為，行政程序法的基本原則包括程序性原則和實(shí)體與程序兼具原則，前者包括行政公開(kāi)原則、參與原則、作出決定原則、程序及時(shí)原則，后者則包括依法行政原則、平等原則、比例原則、誠(chéng)實(shí)信用原則和自由裁量權(quán)正當(dāng)行使原則。[21]

筆者認(rèn)為，比例原則是貫穿立法、執(zhí)法等活動(dòng)中的一項(xiàng)重要原則，也是司法機(jī)關(guān)判斷行政機(jī)關(guān)是否公正、合理行使自由裁量權(quán)的重要原則。它要求行政行為在目的及手段上，應(yīng)充分考慮行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和行政相對(duì)人權(quán)益的保障，采取適當(dāng)?shù)氖侄?，使?duì)行政相對(duì)人權(quán)益的侵害得以避免或降到最低限度。雖然目前我國(guó)法律中對(duì)比例原則尚無(wú)明文規(guī)定，[22]但我國(guó)的一些相關(guān)法律的立法還是在一定程度上反映和體現(xiàn)了比例原則的精神。如我國(guó)《行政訴訟法》第一條規(guī)定：“為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法?！薄缎姓幜P法》第一條規(guī)定：“為了規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法?！钡谒臈l規(guī)定：“行政處罰遵循公正、公開(kāi)的原則。設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。……”?！缎姓?fù)議法》第一條規(guī)定：“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！弊罱鼑?guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》第三條第二款規(guī)定：“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，分別以當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民年人均純收入為計(jì)征的參考基本標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)事人的實(shí)際收入水平和不符合法律、法規(guī)生育子女的情節(jié)，確定征收數(shù)額?！钡鹊?。由此可見(jiàn)，法律的宗旨在于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，一方面，對(duì)其合法行為加以維護(hù)，確保行政目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)；另一方面，對(duì)其違法行為加以糾正，為公民、法人和其他組織提供必要的法律救濟(jì)，使其合法權(quán)益得到有力的保障。而比例原則在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益方面發(fā)揮著不容忽視的、積極有效的作用。因此，比例原則既符合前述諸部法律的立法目的和精神，也是實(shí)現(xiàn)立法目的的有力保障，我們可以更進(jìn)一步說(shuō)，比例原則使相關(guān)的立法目的得以在行政行為的具體運(yùn)作中實(shí)現(xiàn)，它使得法院、其他有權(quán)機(jī)關(guān)及整個(gè)社會(huì)對(duì)行政行為的監(jiān)督更為具體、細(xì)致和富有針對(duì)性。

三、法律原則與司法實(shí)踐-比例原則在本案中的具體體現(xiàn)

在本案中，最高人民法院的判決書(shū)中有著這樣的論述：“……訴訟中，上訴人提出匯豐公司建筑物遮擋中央大街保護(hù)建筑新華書(shū)店（原外文書(shū)店）頂部，影響了中央大街的整體景觀(guān)，按國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的”哈爾濱市總體規(guī)劃“中關(guān)于中央大街規(guī)劃的原則規(guī)定和中央大街建筑風(fēng)貌的實(shí)際情況，本案可以是否遮擋新華書(shū)店頂部為影響中央大街景觀(guān)的參照標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)劃局所作的處罰決定應(yīng)針對(duì)影響的程度，責(zé)令匯豐公司采取相應(yīng)的改正措施，既要保證行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又要兼顧保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，應(yīng)以達(dá)到行政執(zhí)法目的和目標(biāo)為限，盡可能使相對(duì)人的權(quán)益遭受最小的侵害。而上訴人所作的處罰決定中，拆除的面積明顯大于遮擋的面積，不必要地增加了被上訴人的損失，給被上訴人造成了過(guò)度的不利影響。原審判決認(rèn)定該處罰決定顯示公正是正確的。原審判決將上訴人所作的處罰決定予以變更，雖然減少了拆除的面積和變更了罰款數(shù)額，但同樣達(dá)到了不遮擋新華書(shū)店頂部和制裁匯豐公司違法建設(shè)行為的目的，使匯豐公司所建商業(yè)服務(wù)樓符合哈爾濱市總體規(guī)劃中對(duì)中央大街的規(guī)劃要求，達(dá)到了執(zhí)法的目的，原審所作變更處罰并無(wú)不當(dāng)。原審判決認(rèn)定事實(shí)基本清楚，適用法律、法規(guī)正確。上訴人的上訴理由不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第（四）項(xiàng)、第六十一條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：駁回上述，維持原判。……”[23]

我們可以看出，在這份判決書(shū)中，雖然并未明確提出“比例原則”，但事實(shí)上最高法院法官顯然結(jié)合具體案情對(duì)“比例原則”進(jìn)行了闡述，并明確指出，處罰決定“應(yīng)以達(dá)到行政執(zhí)法目的和目標(biāo)為限，盡可能使相對(duì)人的權(quán)益遭受最小的侵害”，這實(shí)際已明確表述了比例原則的核心涵義。在本案中，最高人民法院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的處罰決定顯失公正，因?yàn)樗安槐匾卦黾恿吮簧显V人的損失，給被上訴人造成了過(guò)度的不利影響”，即是說(shuō)，它違背了“盡可能使相對(duì)人的權(quán)益遭受最小侵害”的原則。就本案而言，主要是指行政處罰決定中要求行政相對(duì)人拆除的面積明顯大于遮擋的面積。在這里，我們需要再審視一下被最高人民法院所維持的一審判決書(shū)。

在一審判決書(shū)中，黑龍江省高級(jí)人民法院最后認(rèn)定：“……被告確定了中央大街保護(hù)建筑”外文書(shū)店“為影響中央大街景觀(guān)的參照標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)以匯豐公司建筑物遮擋該書(shū)店多少，就決定拆除多少是正確的。經(jīng)勘驗(yàn)，被告所做的處罰拆除面積超過(guò)遮擋面積，故對(duì)匯豐公司的違建行為處罰顯失公正?！桓嬉?guī)劃局在1994年11月28日下達(dá)哈規(guī)土罰字（1994）第002號(hào)行政處罰決定時(shí)，匯豐公司建樓已達(dá)7層半。1996年3月5日下達(dá)停工通知書(shū)時(shí)，該建筑已主體完工并開(kāi)始裝修。規(guī)劃局沒(méi)有依法履行職責(zé)，造成既成事實(shí)，給處理增加了難度。鑒于該案原告匯豐公司建樓系違法建筑，被告處罰顯失公正，對(duì)規(guī)劃局具體行政行為應(yīng)予變更。依照《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第三十二條、第四十條，《黑龍江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法〉辦法》第四十一條第1款、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第（四）項(xiàng)規(guī)定，判決如下：……”[24]其判決內(nèi)容主要是對(duì)哈爾濱市規(guī)劃局哈規(guī)罰決字（1996）第1號(hào)行政處罰決定作了部分維持、部分撤銷(xiāo)，并作出相應(yīng)的變更，減少了拆除面積，變更了罰款數(shù)額。[25]

從上述一審、二審判決書(shū)我們可以看出，本案中，無(wú)論是一審法院還是二審法院，其判決書(shū)中都不同程度地對(duì)比例原則作了表述，并依照該原則對(duì)本案作出了合乎情理的判決。只是在最高人民法院的判決書(shū)中，更明確地提出了行政機(jī)關(guān)所作的處罰決定“應(yīng)針對(duì)影響的程度，責(zé)令行政相對(duì)人采取相應(yīng)的改正措施，既要保證行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又要兼顧保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，應(yīng)以達(dá)到行政執(zhí)法目的和目標(biāo)為限，盡可能使相對(duì)人的權(quán)益遭受最小的侵害?！睉?yīng)當(dāng)說(shuō)，最高人民法院在判決書(shū)中作出這樣的闡述，對(duì)于比例原則在行政法領(lǐng)域的確立具有重大的意義，同時(shí)，對(duì)于督促行政機(jī)關(guān)合法、適當(dāng)?shù)匦惺孤殭?quán)，對(duì)于切實(shí)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益也具有十分積極而有效的作用。我們甚至可以將該判決看作是比例原則在我國(guó)行政法領(lǐng)域得以確立的一個(gè)重要開(kāi)端。雖然比例原則的最終正式確立還需要在法律中（如行政程序法）作出明確規(guī)定，但最高人民法院的上述判決無(wú)疑對(duì)比例原則的最終確立將起巨大的推動(dòng)和促進(jìn)作用。

在這里需要指出的是：比例原則的運(yùn)用并不局限于行政處罰方面，它在行政立法、行政強(qiáng)制執(zhí)行乃至司法審查等方面都應(yīng)當(dāng)?shù)玫胶芎玫呢瀼睾瓦\(yùn)用。比例原則能夠有效督促行政立法者依法制定相關(guān)法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件，選擇出既能確保行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又對(duì)相關(guān)公民、法人和其他組織的權(quán)益侵害最小的最優(yōu)立法方案；比例原則能有力制約行政主體的行政處罰行為和行政強(qiáng)制行為，促使其采取適當(dāng)?shù)奶幜P方法或執(zhí)行手段，使行政相對(duì)人權(quán)益所受的侵害降到最低限度。比例原則同樣也有助于司法機(jī)關(guān)能夠作出合理判斷，對(duì)于行政機(jī)關(guān)濫用裁量權(quán)行為或顯失公正的不當(dāng)行為予以嚴(yán)格監(jiān)督，以更好地保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，促使行政行為不僅合法，而且合理、適當(dāng)。

四、比例原則與行政處罰中的“過(guò)罰相當(dāng)原則”

過(guò)罰相當(dāng)是我國(guó)行政處罰法中的一項(xiàng)重要原則，[26]那么，它與我們這里所說(shuō)的比例原則究竟有何聯(lián)系與區(qū)別呢？過(guò)罰相當(dāng)原則是指行政主體對(duì)違法行為適用行政處罰，所科罰種和處罰幅度要與違法行為人的違法過(guò)錯(cuò)程度相適應(yīng)，既不輕過(guò)重罰，也不重過(guò)輕罰，避免畸輕畸重的不合理、不公正的情況。[27]要做到過(guò)罰相當(dāng)，應(yīng)當(dāng)全面了解、掌握有關(guān)違法行為人的基本情況及相關(guān)的材料、證據(jù)；正確認(rèn)定違法行為人相應(yīng)違法行為的性質(zhì)；正確選擇適用法律、法規(guī)、規(guī)章；正確行使自由裁量權(quán)。過(guò)罰相當(dāng)原則不僅是行政處罰適用或?qū)嵤r(shí)所應(yīng)遵循的原則，也是行政處罰設(shè)定時(shí)所應(yīng)當(dāng)遵循的原則。[28]

可見(jiàn)，過(guò)罰相當(dāng)原則主要適用于行政處罰領(lǐng)域，而如前所述，比例原則則是行政法領(lǐng)域的一項(xiàng)基本原則，貫穿于行政立法、行政執(zhí)法、行政司法和行政審判等各個(gè)領(lǐng)域。德國(guó)學(xué)者毛雷爾就指出，比例原則主要適用于負(fù)擔(dān)行政行為（以行政行為對(duì)有關(guān)公民的法律效果為標(biāo)準(zhǔn)，將行政行為分為授益行政行為和負(fù)擔(dān)行政行為。負(fù)擔(dān)行政行為的作用對(duì)關(guān)系人不利，可能是對(duì)其權(quán)利的侵害，也可能是對(duì)其優(yōu)待申請(qǐng)的拒絕），除此以外也適用于所有的行政領(lǐng)域。廣義的比例原則產(chǎn)生于法治國(guó)家原則，它不僅約束行政，而且約束立法。另外，該原則可用于一般性確定基本權(quán)利的界限，即作為個(gè)人自由請(qǐng)求權(quán)和限制自由的公共利益之間的權(quán)衡要求適用。[29]

比例原則要求行政主體在行使行政職權(quán)時(shí)不僅要考慮行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也要考慮行政相對(duì)人的權(quán)益，盡量減少對(duì)其造成的侵害，這也就意味著行政主體在行使處罰權(quán)時(shí)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況選擇采取相應(yīng)的處罰方式和處罰幅度，充分考量行政相對(duì)人的權(quán)益。即是說(shuō)，過(guò)罰相當(dāng)原則是比例原則在行政處罰領(lǐng)域的必然要求和具體體現(xiàn)，而比例原則的運(yùn)用一方面不限于行政處罰領(lǐng)域，另一方面，它在行政處罰領(lǐng)域中的體現(xiàn)不僅包括過(guò)罰相當(dāng)原則，還包括對(duì)處罰種類(lèi)和幅度、對(duì)與相對(duì)人違法行為相關(guān)的各種主、客觀(guān)因素、以及對(duì)相對(duì)人權(quán)益的全面衡量，以求采取最為適當(dāng)?shù)奶幜P方式和處罰幅度。而過(guò)罰相當(dāng)原則主要還是側(cè)重于對(duì)違法行為本身和相應(yīng)的處罰種類(lèi)與幅度兩方面的考慮。

筆者認(rèn)為，比例原則的確立必然要求在行政處罰中貫徹過(guò)罰相當(dāng)原則，但比例原則的涵義更為廣泛。就本案而言，法院在認(rèn)定匯豐公司所建商業(yè)服務(wù)樓系違法建筑，應(yīng)給予相應(yīng)行政處罰的前提下，充分考慮了相對(duì)人的權(quán)益，對(duì)哈爾濱市規(guī)劃局的行政處罰決定作了相應(yīng)的變更，包括減少了拆除面積、變更了罰款數(shù)額，盡量減少了對(duì)相對(duì)人權(quán)益的侵害，這既體現(xiàn)了過(guò)罰相當(dāng)原則，更是直接運(yùn)用了比例原則所確立的核心內(nèi)容。

總之，比例原則在制約行政主體合法行使職權(quán)和保障行政相對(duì)人合法權(quán)益方面具有重要作用，而最高人民法院在匯豐實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司訴哈爾濱市規(guī)劃局行政處罰上訴案所作判決必將引起法律工作者和法學(xué)研究者們的深切關(guān)注，這份行政判決書(shū)恰如一部鮮活的素材，為中國(guó)學(xué)者對(duì)于比例原則的深入研究和探討將起到重要的推動(dòng)與促進(jìn)作用。

五、行政處罰變更、一事不再罰與信賴(lài)保護(hù)

在本案中，另一個(gè)引人注目之處就是哈爾濱市規(guī)劃局先后作出的多份行政處罰決定書(shū)（在下文的列表中將有詳細(xì)介紹），那么這些處罰決定之間到底是什么關(guān)系？它們是否同行政處罰中的一事不再罰原則相抵觸？進(jìn)一步講，行政主體的此種做法是否違背了信賴(lài)保護(hù)原則？這些都涉及行政處罰中重要而基本的問(wèn)題。下面，筆者就將結(jié)合本案案情，圍繞行政處罰變更、一事不再罰及信賴(lài)保護(hù)原則進(jìn)行闡述。

眾所周知，行政行為成立便對(duì)相對(duì)人和行政主體等產(chǎn)生法律上的效力。一般而言，行政行為具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。[30]所謂公定力是指行政主體作出的行政行為，不論合法還是違法，都推定為合法有效，相關(guān)的當(dāng)事人都應(yīng)加以遵守或服從。所謂確定力是指有效成立的行政行為具有不可變更力，即非依法不得隨意變更或撤銷(xiāo)和不可爭(zhēng)辯力。即對(duì)于行政主體來(lái)說(shuō)，非依法定理由和程序，不得隨意改變其行為內(nèi)容，或就同一事項(xiàng)重新作出行為；對(duì)于行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，不得否認(rèn)行政行為的內(nèi)容或隨意改變行為內(nèi)容，非依法也不得請(qǐng)求改變行政行為。所謂拘束力是指行政行為成立后，其內(nèi)容對(duì)有關(guān)人員或組織所產(chǎn)生的法律上的約束效力，有關(guān)人員和組織必須遵守、服從。所謂執(zhí)行力是指行政行為生效后，行政主體依法有權(quán)采取一定手段，使行政行為的內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)的效力。[31]

日本學(xué)者鹽野宏認(rèn)為，行政行為的效力具有公定力、執(zhí)行力、不可爭(zhēng)力、不可變更力等。他認(rèn)為，作出處分的行政機(jī)關(guān)即處分廳自己不能變更時(shí)，該行政行為具有不可變更力；行政廳不能作出與此相反的行為時(shí)，該行政行為具有實(shí)質(zhì)性確定力。他進(jìn)一步指出，從廣義上解釋不可變更力時(shí)，包括行政行為的撤銷(xiāo)、撤回權(quán)的限制。即當(dāng)行政行為賦予相對(duì)人利益時(shí)，從保護(hù)相對(duì)人利益的觀(guān)點(diǎn)來(lái)限制行政行為的撤銷(xiāo)、撤回。[32]

從以上的論述我們不難看出，行政處罰行為作為行政行為的一種，必然也同樣具有上述的四種效力，即是說(shuō)，行政主體非依法定理由和程序，不得隨意改變其作出的行政處罰，或就同一事項(xiàng)重新作出處罰。這里還需要注意的是，行政主體如果改變或重新作出行政處罰，也必須要基于法定理由和依照法定程序而為，不得隨意改變。即是說(shuō)，這里又涉及行政行為的撤銷(xiāo)問(wèn)題。

行政行為的撤銷(xiāo)，是在其具備可撤銷(xiāo)的情形下，由有權(quán)機(jī)關(guān)作出撤銷(xiāo)決定后而使之失去法律效力。行政行為撤銷(xiāo)的條件主要有：1、行政行為的合法要件缺損。合法的行政行為必須具備：主體合法、內(nèi)容合法、程序合法。某種行政行為如果缺損其中一個(gè)或一個(gè)以上要件，行政行為就是可被撤銷(xiāo)的行政行為。2、行政行為不適當(dāng)。所謂“不適當(dāng)”，是指相應(yīng)行為具有不合理、不公正、不符合現(xiàn)行政策、不合時(shí)宜、不合乎有關(guān)善良風(fēng)俗習(xí)慣等情形。行政行為撤銷(xiāo)的法律后果有：1、行政行為自撤銷(xiāo)之日起失去法律效力，撤銷(xiāo)的效力可追溯到行政行為作出之日。2、如果行政行為的撤銷(xiāo)是因行政主體的過(guò)錯(cuò)引起，而依社會(huì)公益的需要又必須使行政行為的撤銷(xiāo)效力追溯到行為作出之日起，那么，由此給相對(duì)人造成的一切實(shí)際損失應(yīng)由行政主體予以賠償。3、如果行政行為的撤銷(xiāo)是因行政相對(duì)人的過(guò)錯(cuò)或行政主體與相對(duì)人的共同過(guò)錯(cuò)所引起的，行政行為撤銷(xiāo)的效力通常應(yīng)追溯到行為作出之日。行政主體通過(guò)相應(yīng)行為已給予相對(duì)人的利益、好處均要收回；行政相對(duì)人因行政行為撤銷(xiāo)而遭受到的損失均由其本身負(fù)責(zé)；國(guó)家或社會(huì)公眾因已撤銷(xiāo)的行政行為所受到的損失，應(yīng)由行政相對(duì)人依其過(guò)錯(cuò)程度予以適當(dāng)賠償；行政主體或其工作人員對(duì)導(dǎo)致行政行為撤銷(xiāo)的過(guò)錯(cuò)則應(yīng)承擔(dān)內(nèi)部行政法律責(zé)任。[33]我國(guó)的《行政處罰法》中雖未明確規(guī)定行政處罰行為的公定力、確定力、拘束力，但第55條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰，有下列情形之一的，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門(mén)責(zé)令改正，可以對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分：（一）沒(méi)有法定的行政處罰依據(jù)的；（二）擅自改變行政處罰種類(lèi)、幅度的；（三）違反法定的行政處罰程序的；（四）違反本法第十八條關(guān)于委托處罰的規(guī)定的?！笨梢?jiàn)，法律禁止對(duì)行政處罰行為作任意變更。

下面，我們?cè)賮?lái)看一看本案的情況。下表中將列明本案中涉及的三份行政處罰決定及一份相關(guān)文件。

行政處罰決定書(shū)文號(hào)：哈規(guī)土罰字（1994）第002號(hào)

處罰時(shí)間：1994年11月28日

處罰對(duì)象：匯豐公司

處罰依據(jù)或理由：《城市規(guī)劃法》第40條

處罰主要內(nèi)容：限期補(bǔ)辦手續(xù)；處理好四鄰矛盾，出現(xiàn)問(wèn)題自負(fù)；超建面積罰款處理；罰款額83580元。

行政處罰相關(guān)文件：哈規(guī)土（1995）第36號(hào)文

處罰時(shí)間：1995年4月7日

處罰對(duì)象：匯豐公司

處罰依據(jù)或理由：哈規(guī)土罰字（1994）第002號(hào)中，被處罰單位與建設(shè)單位不符。

處罰主要內(nèi)容：撤銷(xiāo)原處罰決定，并返還罰款。

行政處罰決定書(shū)文號(hào)：哈規(guī)城規(guī)罰決字（1995）第018號(hào)

處罰時(shí)間：1995年7月20日

處罰對(duì)象：同利公司

處罰依據(jù)或理由：《城市規(guī)劃法》第32條，《黑龍江省實(shí)施辦法》第26條。

處罰主要內(nèi)容：將超層部分拆除2層半，保留3層；保留部分予以罰款，重新辦理審批手續(xù)，補(bǔ)交各種稅費(fèi)。（此決定因同利公司向規(guī)劃局申明不是建設(shè)單位，不接受處罰，致使該處罰無(wú)法執(zhí)行。）

行政處罰決定書(shū)文號(hào)：哈規(guī)罰字（1996）第1號(hào)

處罰時(shí)間：1996年8月12日

處罰對(duì)象：匯豐公司

處罰依據(jù)或理由：工程違反了《城市規(guī)劃法》第29條、第32條，和《黑龍江省實(shí)施辦法》第23條。依據(jù)《城市規(guī)劃法》第40條和《黑龍江省實(shí)施辦法》第41條作出決定。

處罰主要內(nèi)容：對(duì)臨中央大街部分所建工程的處理：拆除地面5至9層，其余部分罰款保留，罰款192000元。對(duì)中央大街108號(hào)院內(nèi)所建工程的處理：拆除地面8、9層，其余部分罰款保留，罰款182400元。

可以看出，在該案中，實(shí)際一共有三份行政處罰決定書(shū)，包括：（1994）第002號(hào)、（1995）第018號(hào)、（1996）第1號(hào)。其中，（1994）第002號(hào)行政處罰決定被哈規(guī)土（1995）第36號(hào)文件以其“存在被處罰單位與建設(shè)單位不符”為由而予以撤銷(xiāo)。（1995）第018號(hào)行政處罰決定未能實(shí)際執(zhí)行，因?yàn)椤巴旧昝鞑皇墙ㄔO(shè)單位，不接受處罰”，這不禁讓人覺(jué)得有些不可思議，因?yàn)樾姓幜P行為畢竟是具有執(zhí)行力的行為，倘若處罰決定的內(nèi)容出現(xiàn)錯(cuò)誤，也應(yīng)當(dāng)依法定程序予以糾正。而本案中，在（1995）第018號(hào)行政處罰決定沒(méi)有下文之后，又出現(xiàn)了第三份行政處罰決定，即（1996）第1號(hào)行政處罰決定，則該份行政處罰決定與上一份處罰決定又是什么關(guān)系呢？應(yīng)該說(shuō)，從理論上講，在（1995）第018號(hào)行政處罰決定未被依法撤銷(xiāo)的情況下，規(guī)劃局針對(duì)同一違法事實(shí)，又再次作出行政處罰決定，這在程序上存在著重大的瑕疵。

同時(shí)，筆者注意到，在一審法院的判決書(shū)中，法院認(rèn)定：“……該決定（即（1995）第018號(hào)行政處罰決定）認(rèn)定‘嚴(yán)重影響了中央大街景觀(guān)’法律依據(jù)不足、處罰混亂、不嚴(yán)肅。……”[34]但在法院的最后判決中，并未指出對(duì)該“混亂、不嚴(yán)肅”的行政處罰決定是否應(yīng)予以撤銷(xiāo)，其判決內(nèi)容直接針對(duì)的是（1996）第1號(hào)行政處罰決定。因此，在這里，（1995）第018號(hào)行政處罰決定成了“被遺忘的”決定，而該份行政處罰決定出現(xiàn)“混亂、不嚴(yán)肅”的原因及相關(guān)責(zé)任的承擔(dān)也就易被忽視。

總之，在本案中，就哈爾濱市中央大街108號(hào)改建商業(yè)服務(wù)樓這一事實(shí)，同一行政主體先后作出三份內(nèi)容不同的行政處罰決定，其中的撤銷(xiāo)、變更程序并不清晰。我國(guó)的《行政處罰法》第54條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全對(duì)行政處罰的監(jiān)督制度?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)行政處罰的監(jiān)督檢查。公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰，有權(quán)申訴或者檢舉；行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查，發(fā)現(xiàn)行政處罰有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)改正?！边@一規(guī)定，一方面缺乏行政機(jī)關(guān)對(duì)錯(cuò)誤的行政處罰加以“改正”的具體程序性規(guī)定，包括主體、時(shí)限、以何種形式作出及相關(guān)責(zé)任的承擔(dān)等；另一方面，對(duì)于行政機(jī)關(guān)自行改正錯(cuò)誤的行政處罰的情形沒(méi)有作出具體規(guī)定。因此，筆者建議，對(duì)于行政處罰的撤銷(xiāo)、變更，相關(guān)法律應(yīng)作出更為細(xì)致、全面的規(guī)定。

如前所述，本案中針對(duì)同一違法事實(shí)，先后出現(xiàn)了三份不同的行政處罰決定，這就必然涉及行政處罰中另一個(gè)重要問(wèn)題-“一事不再罰”?！耙皇虏辉倭P”是行政處罰中的一項(xiàng)基本原則，它是指對(duì)相對(duì)人的某一違法行為，不得給予兩次以上同類(lèi)（如罰款）處罰，或者說(shuō)相對(duì)人的一個(gè)行為違反一種行政法規(guī)范時(shí)，只能由一個(gè)行政機(jī)關(guān)作出一次處罰。一事不再罰原則解決的是行政實(shí)踐中多頭處罰與重復(fù)處罰的問(wèn)題。[35]該原則的例外包括：1、行政相對(duì)人的一個(gè)行為違反了多個(gè)行政法律規(guī)范，則由有權(quán)的行政機(jī)關(guān)依據(jù)具體的法律、法規(guī)進(jìn)行處罰，而不受“一事不再罰”原則的限制；2、行政相對(duì)人的一個(gè)行為既違反有關(guān)的行政法律規(guī)范，又違反相應(yīng)的刑事或民事法律，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事、民事責(zé)任，也不受“一事不再罰”原則的限制。國(guó)內(nèi)也有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于持續(xù)行為、屢犯行為的處罰也不應(yīng)受該原則的限制。[36]

在本案中，規(guī)劃局針對(duì)匯豐公司在哈爾濱市中央大街108號(hào)改建商業(yè)服務(wù)樓這一行為，先后作出內(nèi)容不同的三份行政處罰決定，且其中撤銷(xiāo)、變更關(guān)系并不明確，比如“被遺忘了的”（1995）第018號(hào)處罰決定，這也在事實(shí)上有違“一事不再罰”原則。

目前，我國(guó)的《行政處罰法》中雖未明確規(guī)定“一事不再罰”原則，但其第24條規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”筆者建議在行政處罰領(lǐng)域中明確確立“一事不再罰”原則，這一方面利于有效保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，另一方面也將有力地督促行政主體合法行使職權(quán)，制約其在行使職權(quán)過(guò)程中可能出現(xiàn)的違法行為，這也就最終保證了行政目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

最后，我們來(lái)談一談公法上的另一個(gè)重要原則-信賴(lài)保護(hù)原則。德國(guó)聯(lián)邦憲法法院有時(shí)認(rèn)為其直接出自法治國(guó)家原則，有時(shí)認(rèn)為其出自基本權(quán)。[37]該原則同時(shí)拘束立法、司法和行政。依信賴(lài)保護(hù)原則，如國(guó)家行為罔顧人民值得保護(hù)之信賴(lài)，而使其遭受不可預(yù)計(jì)之負(fù)擔(dān)或喪失利益，且非基于保護(hù)或增進(jìn)公共利益之必要或因人民有忍受之義務(wù)，此種行為，不得為之。[38]信賴(lài)保護(hù)原則的適用有三個(gè)要件：信賴(lài)基礎(chǔ)、信賴(lài)表現(xiàn)和信賴(lài)值得保護(hù)。因此構(gòu)成信賴(lài)保護(hù)，首先要有一個(gè)令人民信賴(lài)的國(guó)家行為，即必須有一個(gè)有效表示國(guó)家意思的“法的外貌”（Rechtsschein）。[39]應(yīng)當(dāng)說(shuō)，我們這里所討論的行政處罰即是信賴(lài)基礎(chǔ)之一。而德國(guó)學(xué)說(shuō)及判例認(rèn)為信賴(lài)保護(hù)原則亦適用于法律生活上已無(wú)重大疑義地予以接受之行政慣例。[40]因此，信賴(lài)保護(hù)原則要求行政主體受自身作出的行政行為的約束。

在本案中，規(guī)劃局針對(duì)同一違法行為，一再作出內(nèi)容不同的行政處罰決定，這也是對(duì)信賴(lài)保護(hù)原則的違反。而這里我們?cè)賮?lái)看一看一審法院的判決書(shū)中對(duì)（1995）第018號(hào)行政處罰決定的認(rèn)定：“……該決定認(rèn)定‘嚴(yán)重影響了中央大街景觀(guān)’法律依據(jù)不足，處罰混亂、不嚴(yán)肅。經(jīng)規(guī)劃局批準(zhǔn)在同處中央大街位置上的多處建筑均屬高層，其高度與匯豐公司所建樓房高度超過(guò)12米性質(zhì)相同。另有經(jīng)批準(zhǔn)而超高建筑給予罰款保留處理，還有未經(jīng)批準(zhǔn)而超高的建筑至今未作處理，規(guī)劃局對(duì)在中央大街上的違法建筑存在同責(zé)不同罰的現(xiàn)象。規(guī)劃局確定了中央大街保護(hù)建筑‘外文書(shū)店’為影響中央大街景觀(guān)的參照標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)以匯豐公司建筑物遮擋該書(shū)店多少，就決定拆除多少是正確的。經(jīng)勘驗(yàn)規(guī)劃局所作的處罰拆除面積超過(guò)遮擋面積，故對(duì)匯豐公司的違建行為處罰顯失公正?！盵41]

事實(shí)上，規(guī)劃局這種顯失公正的行為也是嚴(yán)重違反信賴(lài)保護(hù)原則的行為，“顯失公正”更多的是違反該原則的一種結(jié)果和表現(xiàn)。鑒于信賴(lài)保護(hù)原則的重要地位及其在實(shí)踐中起到的積極有效作用，筆者認(rèn)為，今后有必要對(duì)其進(jìn)行更深入的研究和探討，甚至在未來(lái)行政程序法等法律中作出明文規(guī)定，以達(dá)到制約行政違法行為，保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的目的。[42]

[注釋]

作者于1999年底作為本案二審中的被上訴人的人參與了最高人民法院合議庭舉行的開(kāi)庭審理的全過(guò)程。本人提出的行政法上的比例原則應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶袷睾颓袑?shí)運(yùn)用等觀(guān)點(diǎn)被合議庭采納。此案成為我為北大法學(xué)碩士和法律碩士講授的若干中國(guó)典型行政訴訟案例之一。對(duì)此案例作詳細(xì)分析早已從2000年夏天開(kāi)始，后因出國(guó)耽誤了本文寫(xiě)作。今將此案所涉最具價(jià)值的行政法基本原則及其應(yīng)用重新提出，旨在引起學(xué)術(shù)界的關(guān)注，也為判例研究者們提供相應(yīng)的素材。此外，要感謝李鳳英同學(xué)幫助收集、整理相關(guān)資料并與本文作者進(jìn)行了多次討論。

[1]詳見(jiàn)中華人民共和國(guó)最高人民法院行政判決書(shū)（1999）行終字第20號(hào)。同時(shí)可見(jiàn)最高人民法院網(wǎng)站行政裁判文書(shū)。2000年6月最高人民法院首次通過(guò)其網(wǎng)站對(duì)外正式公布其判決的部分案例或其認(rèn)為有一定研究?jī)r(jià)值而由地方法院判決的各類(lèi)典型案件。本案是其通過(guò)網(wǎng)上對(duì)外的第一個(gè)行政訴訟案例。

[2]見(jiàn)（臺(tái)）謝世憲：《論公法上之比例原則》，載于城仲模（主編）：《行政法之一般法律原則》，（臺(tái)）三民書(shū)局，1994年，頁(yè)119—122.

德國(guó)學(xué)者毛雷爾在《行政法學(xué)總論》一書(shū)中指出，比例原則是行政法上的一般原則，長(zhǎng)久以來(lái)得到了承認(rèn)，并以習(xí)慣法的方式被肯定下來(lái)，且該原則在具體法律部門(mén)中也具有普遍適用性。毛雷爾同時(shí)認(rèn)為，比例原則的內(nèi)容主要包括：“目的和手段之間的關(guān)系必須具有客觀(guān)的對(duì)稱(chēng)性；禁止任何國(guó)家機(jī)關(guān)采取過(guò)度的措施；在實(shí)現(xiàn)法定目的的前提下，國(guó)家活動(dòng)對(duì)公民的侵害應(yīng)當(dāng)減少到最低限度?！痹斠?jiàn)（德）哈特穆特。毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社，2000年，頁(yè)66，頁(yè)106.

臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者吳庚在《行政法理論與實(shí)用》一書(shū)中指出，比例原則“應(yīng)用范圍甚為廣泛，在理論上且被視為憲法位階之法律原則，以‘法律保留’作為限制憲法上基本權(quán)利之準(zhǔn)則者，一般皆以比例原則充當(dāng)內(nèi)在界限?！赖聡?guó)通說(shuō)，比例原則又有廣狹兩義之分，廣義之比例原則包括適當(dāng)性、必要性及衡量性三原則，而衡量性原則又稱(chēng)狹義之比例原則。適當(dāng)性指行為應(yīng)適合于目的之達(dá)成；必要性則謂行為不超越實(shí)現(xiàn)目的之必要程度，以及達(dá)成目的需采影響最輕微之手段；至衡量性原則乃指手段應(yīng)按目的加以衡判，質(zhì)言之，任何干涉措施所造成之損害應(yīng)輕于達(dá)成目的所獲致之利益，始具有合法性。上述三分法在概念上有重疊之處，故論者反對(duì)上述通說(shuō)且主張比例原則應(yīng)改稱(chēng)禁止過(guò)度原則。”詳見(jiàn)吳庚：《行政法之理論與實(shí)用。（增訂三版），（臺(tái)）三民書(shū)局，1997年，頁(yè)57.

日本學(xué)者鹽野宏認(rèn)為，比例原則屬于特別適用于公權(quán)力、進(jìn)而適用于進(jìn)行一般行政活動(dòng)的一般原理，其“是從行政法的一個(gè)領(lǐng)域即警察領(lǐng)域出發(fā)而發(fā)展起來(lái)的原則。”詳見(jiàn)（日）鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社，1999年，頁(yè)59—60.

[3]謝世憲前揭文。

[4]見(jiàn)（臺(tái)）陳新民：《憲法基本權(quán)利之基本理論》（上），（臺(tái)）三民書(shū)局，1992年第三版，頁(yè)240.

[5]同上，陳新民前揭書(shū)，頁(yè)241.

[6]同上，頁(yè)241.

[7]DiePolizeisollnichtmitKanonenaufSpatzenschieben，F(xiàn).Fleiner，InstitutionendesDeutschenVerwaltungsrechts，8.Aufl.1928（1963重印），S.404.轉(zhuǎn)引自（臺(tái)）陳新民：《憲法基本權(quán)利之基本理論》（上），（臺(tái)）三民書(shū)局，1992年第三版，頁(yè)242.

[8]BverfGE7，377，（407）。盛子龍：《比例原則作為規(guī)范違憲審查之準(zhǔn)則》，轉(zhuǎn)引自謝世憲：《論公法上之比例原則》，載于城仲模（主編）《行政法之一般法律原則》，（臺(tái)）三民書(shū)局，1994年，頁(yè)124.

[9]同上，頁(yè)126.

[10]BverfGE6.32，（41）。Vgl.Fürst/Günther，Grundgestz3Aufl，S.65.同2，頁(yè)126.

[11]BverfGE36，47，（59），同8，頁(yè)126.

[12]Gentz，a.a.O.S.1604.同2，頁(yè)126.

[13]P.Lerche，aaO.S.19.轉(zhuǎn)引自（臺(tái)）陳新民：《憲法基本權(quán)利之基本理論》（上），參見(jiàn)注4，頁(yè)249.

[14]同4，頁(yè)250.

[15]應(yīng)松年（主編）：《外國(guó)行政程序法匯編》，中國(guó)法制出版社，1999年，頁(yè)457.

[16]同上書(shū)，頁(yè)475.此外，《澳門(mén)行政程序法》（1994年）第五條“平等原則及適度原則”第2款中亦有類(lèi)似規(guī)定。1999年臺(tái)灣《行政程序法》第七條規(guī)定：“行政行為應(yīng)依下列原則為之：一、采取之方法應(yīng)有助于目的之達(dá)成。二、有多種同樣能達(dá)成目的之方法時(shí)，應(yīng)選擇對(duì)人民權(quán)益損害最少者。三、采取之方法所造成之損害不得與欲達(dá)成目的之利益顯失均衡?！?/p>

[17]姜明安（主編）：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，1999年，頁(yè)41.

[18]（臺(tái)）陳新民：《行政法總論》，（臺(tái)）三民書(shū)局1995年版，頁(yè)62.

[19]（臺(tái)）陳新民：《憲法基本權(quán)利之基本理論》（上），（臺(tái)）三民書(shū)局，1992年第三版，頁(yè)266—276.

[20]馬懷德：《行政法制度建構(gòu)與判例研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000年，頁(yè)38.

[21]見(jiàn)王萬(wàn)華：《行政程序法論》，載于《行政法論叢》第3輯，法律出版社，2000年8月。

[22]在全國(guó)人大法工委行政立法研究組（由行政法學(xué)者和有關(guān)立法、執(zhí)法以及司法審判部門(mén)的專(zhuān)家共同組成）自2001年12月提出的《行政程序法》（試擬稿框架）中，主張將比例原則與信賴(lài)保護(hù)原則等例入第一章總則之中。北京大學(xué)公法研究中心于2002年9月16—17日舉行的“行政程序法研討會(huì)”提交討論的《行政程序法》（專(zhuān)家試擬稿）第11條規(guī)定了比例原則。即“行政機(jī)關(guān)或其他行政主體實(shí)施行政行為，應(yīng)進(jìn)行成本—效益分析，在各種可能采取的方案中，選擇效益成本比率最大的方案；在各種可能采取的的方式中，選擇既能實(shí)現(xiàn)行政行為的目的，又能最大限度減少行政相對(duì)人損害的方式?！庇纱丝梢钥闯?，我國(guó)學(xué)術(shù)屆正在作出的努力。特別值得一提的是，在2002年7月對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部針對(duì)香港嘉利來(lái)（國(guó)際）集團(tuán)有限公司不服北京市對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)行政決定案作出的《行政復(fù)議決定書(shū)》（外經(jīng)貿(mào)法函[2002]67號(hào)）中，也明確載明“本機(jī)關(guān)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)每作出一項(xiàng)具體行政行為，都必須有明確的法律授權(quán)并基于充分的證據(jù)與確鑿的事實(shí)，嚴(yán)格依照法定程序行使職權(quán)。為公共利益而實(shí)施的行為，應(yīng)采取對(duì)個(gè)人權(quán)益造成限制或影響最小的措施”。從這些信息中我們不難看出學(xué)術(shù)屆的努力，立法機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法部門(mén)乃至司法部門(mén)在此領(lǐng)域的實(shí)踐與貢獻(xiàn)。

[23]最高人民法院行政判決書(shū)（1999）行終字第20號(hào)。

[24]見(jiàn)黑龍江省高級(jí)人民法院行政判決書(shū)（1996）黑行初字第1號(hào)?！吨腥A人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第32條規(guī)定：“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建和改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線(xiàn)和其他工程設(shè)施，必須持有關(guān)批準(zhǔn)文件向城市規(guī)劃行政主管部門(mén)提出申請(qǐng)，由城市規(guī)劃行政主管部門(mén)根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證件。建設(shè)單位或者個(gè)人在取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件和其他有關(guān)批準(zhǔn)文件后，方可申請(qǐng)辦理開(kāi)工手續(xù)。”第40條規(guī)定：“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證件的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的，由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的，由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)，限期拆除或者沒(méi)收違法建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施；影響城市規(guī)劃，尚可采取改正措施的，由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門(mén)責(zé)令限期改正，并處罰款?！?/p>

《黑龍江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法〉辦法》第41條第1款規(guī)定：“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證、臨時(shí)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，對(duì)城市規(guī)劃有一定影響，尚可采取改正措施的，由縣以上人民政府城市規(guī)劃行政主管部門(mén)責(zé)令限期改正，并處以工程造價(jià)百分之五至百分之七的罰款?！?/p>

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第54條規(guī)定：“人民法院經(jīng)過(guò)審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決：……（四）行政處罰顯失公正的，可以判決變更。”

[25]黑龍江省高級(jí)人民法院對(duì)該案作出了如下判決：“……一、撤銷(xiāo)哈爾濱市規(guī)劃局哈規(guī)罰決字（1996）第1號(hào)行政處罰決定中第一部分第1項(xiàng)和第2項(xiàng)的罰款部分；撤銷(xiāo)第二部分第1項(xiàng)和第2項(xiàng)的罰款部分（即拆除中央大街臨街建筑部分的5、6、7、8、9層，拆除面積2964m，罰款192000.00元；拆除中央大街院內(nèi)建筑部分8、9層，拆除面積760m，罰款182400.00元）。二、維持哈爾濱市規(guī)劃局哈規(guī)罰決字（1996）第1號(hào)行政處罰決定第一部分第2項(xiàng)的保留部分；維持第二部分第2項(xiàng)的保留部分（即中央大街108號(hào)臨街建筑地下1層、地上1、2、3、4層部分予以罰款保留；中央大街108號(hào)院內(nèi)建筑地下一層，地面1、2、3、4、5、6、7層予以罰款保留）；三、變更哈爾濱市規(guī)劃局哈規(guī)罰決字（1996）第1號(hào)行政處罰對(duì)該樓的拆除部分，變更部分為：該樓第七層由中央大街方向向后平行拆至第3/2支撐柱；第八層從中央大街方向向后平行拆至第3支撐柱；第九層從中央大街方向向后拆至第4支撐柱；第七、八、九層電梯間予以保留，電梯間門(mén)前保留一個(gè)柱距面積通行道（上列所提柱距依哈爾濱市紡織建筑設(shè)計(jì)院1999年3月18日現(xiàn)場(chǎng)實(shí)測(cè)匯豐樓七至九曾平面圖紙和規(guī)劃局、匯豐公司現(xiàn)場(chǎng)認(rèn)同立面圖為準(zhǔn)）。對(duì)該違法建筑罰款398480元?！痹斠?jiàn)黑龍江省高級(jí)人民法院行政判決書(shū)（1996）黑行初字第1號(hào)。

[26]見(jiàn)《行政處罰法》第4條第2款。

[27]羅豪才（主編）：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社，1996年，頁(yè)209.

[28]同上。

[29]同注2，（德）哈特穆特。毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社，2000年，頁(yè)208，頁(yè)238—239.

[30]見(jiàn)羅豪才（主編）：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社，1996年，頁(yè)112—114.

姜明安（主編）：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，1999年，頁(yè)154—157.

[31]同上。

[32]（日）鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社，1999年，頁(yè)100，頁(yè)111.

[33]同27.

[34]見(jiàn)黑龍江省高級(jí)人民法院行政判決書(shū)（1996）黑行初字第1號(hào)。

[35]同27.

[36]見(jiàn)王翔：《論行政處罰的“一事不再罰”原則》，載于《法學(xué)與實(shí)踐》，1996年第6期。

[37]（臺(tái)）林國(guó)彬：《論行政自我拘束原則》，載于城仲模主編：《行政法之一般法律原則》，參見(jiàn)注2，頁(yè)253.

[38]（臺(tái)）林錫堯：《行政法要義》1991年初版，頁(yè)42.轉(zhuǎn)引自林國(guó)彬：《論行政自我拘束原則》，參見(jiàn)上注。

[39]同36.

[40]同36.

[41]見(jiàn)黑龍江省高級(jí)人民法院行政判決書(shū)（1996）黑行初字第1號(hào)。

[42]同前注22.在全國(guó)人大法工委行政立法研究組提出的《行政程序法》（試擬稿框架）中，主張將信賴(lài)保護(hù)原則和比例原則等例入第一章總則之中。北京大學(xué)公法研究中心“行政程序法研討會(huì)”提交討論的《行政程序法》（專(zhuān)家試擬稿）第10條明確規(guī)定了“誠(chéng)信與信賴(lài)保護(hù)原則”：行政行為應(yīng)遵守誠(chéng)實(shí)信用的原則。行政行為對(duì)行政相對(duì)人賦予權(quán)益的，非違法對(duì)社會(huì)公益或第三人利益造成重大影響或相對(duì)人有重大過(guò)錯(cuò)，不得撤銷(xiāo)或變更。如因社會(huì)公益或第三人重大利益需要必須撤銷(xiāo)或變更，應(yīng)對(duì)無(wú)過(guò)錯(cuò)的相對(duì)人因此受到的損失予以補(bǔ)償。此外，對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部所作出的《行政復(fù)議決定書(shū)》（外經(jīng)貿(mào)法函[2002]67號(hào)）中，也強(qiáng)調(diào)了行政行為應(yīng)當(dāng)遵守行政法上的信賴(lài)保護(hù)原則。并認(rèn)為被申請(qǐng)人的行為有違行政法上的信賴(lài)保護(hù)原則。參見(jiàn)李鋒：京城CBD黃金地皮引發(fā)股權(quán)糾紛載于/roll/20020930/0121262072.html這些都是有關(guān)學(xué)術(shù)研究、立法動(dòng)態(tài)和行政實(shí)踐方面的信息，值得密切關(guān)注。