導(dǎo)語：農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建立論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

編者按國務(wù)院總理3月5日在十屆全國人大三次會議上作政府工作報(bào)告時(shí)指出，要“加快社會保障體系建設(shè)”。而農(nóng)村社會保障體系是其中的一個(gè)重要組成部分，它包括農(nóng)村養(yǎng)老保障制度、農(nóng)村醫(yī)療保障制度、農(nóng)村最低生活保障制度。我們特約請中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所劉翠霄教授，就這三項(xiàng)制度面臨的問題與對策逐一進(jìn)行探討。今天，劉教授談的是農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。

“積谷防饑，養(yǎng)兒防老”是我國流傳幾千年的傳統(tǒng)觀念。20世紀(jì)50年代初我國進(jìn)行的使農(nóng)戶獲得了土地，從而有了基本的土地保障，也維持了農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老。然而，20世紀(jì)80年代，農(nóng)村進(jìn)行了兩個(gè)方面的重大改革，即計(jì)劃生育政策的實(shí)行和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，使傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。直到今天，農(nóng)村養(yǎng)老保障仍是一個(gè)亟待解決的問題。

農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的建立

自1986年開始，民政部在一些地區(qū)進(jìn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。在試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1992年1月3日，民政部正式出臺《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》，到1994年，先后有26個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）政府下發(fā)了開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的文件。所有這些中央和地方制定的政策法規(guī)，為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的開展提供了可靠的制度保障。由于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度符合廣大農(nóng)民的愿望以及各級政府對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的重視，幾年來農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭，保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大，基金積累初具規(guī)模。到2003年底全國31個(gè)省、市、自治區(qū)的1870個(gè)縣（市、區(qū)）開展了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作。全國參保人數(shù)為5400萬人，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累總額為259.4億元，約198萬參保農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金，當(dāng)年支付保險(xiǎn)金15億元。

農(nóng)民養(yǎng)老保障制度存在的問題

由于在中國農(nóng)村建立農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)是一項(xiàng)全新的工作，在國內(nèi)和國際都沒有成功的經(jīng)驗(yàn)和模式可資借鑒，因此在這一制度建立的過程中，還存在著不少問題。主要是：第一，人們普遍認(rèn)為農(nóng)民應(yīng)該依靠家庭、土地和社區(qū)養(yǎng)老，有條件的農(nóng)民可以搞商業(yè)保險(xiǎn)。第二，國家經(jīng)濟(jì)責(zé)任的缺失以及集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助難以落實(shí)，使得基金籌措遇到困難。第三，基金管理存在著比較棘手的問題：基金由縣級管理，使得基金分散、運(yùn)營層次低和難以形成規(guī)模效益；縣級財(cái)政普遍吃緊，有些地方用養(yǎng)老保險(xiǎn)基金發(fā)工資或彌補(bǔ)財(cái)政赤字。第四，由于基金主要存入銀行和買國債，使得基金的保值增值潛在風(fēng)險(xiǎn)很大。

所有這些問題，尤其是1999年國家有關(guān)部門在有關(guān)文件中指出的“目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會保險(xiǎn)的條件，有條件的可以逐步將其過渡為商業(yè)保險(xiǎn)”，給農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)帶來較大震動，造成消極影響，使得農(nóng)民養(yǎng)老保障事業(yè)在經(jīng)過幾年蓬勃發(fā)展之后，除東南沿海省份外，全國許多地方農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作處于停滯不前甚至倒退的狀態(tài)。

解決農(nóng)民養(yǎng)老保障問題的對策

（1）認(rèn)清建立農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的重要性

首先，要認(rèn)識到家庭養(yǎng)老的不可靠性。在家庭保障時(shí)代，家庭規(guī)模和家庭收入都是家庭保障的前提條件。我國計(jì)劃生育政策的實(shí)施使得生育率下降和人口老齡化加劇，1985年至2000年農(nóng)村家庭負(fù)擔(dān)老人系數(shù)由7.79％上升到10.95％，家庭規(guī)模的縮小首先改變了傳統(tǒng)大家庭相互扶助和相互依存的結(jié)構(gòu)關(guān)系，老年人比例的上升使得養(yǎng)老成為現(xiàn)代家庭的沉重負(fù)擔(dān)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，使家庭成為基本生產(chǎn)單位，生產(chǎn)性投入大大增加；農(nóng)村合作醫(yī)療制度的瓦解使農(nóng)民承擔(dān)起更多的醫(yī)療費(fèi)用；教育經(jīng)費(fèi)的不斷攀升使得貧困家庭在子女教育上的投資力不從心。家庭支出增加、收入減少，使得養(yǎng)老非常困難。

其次，要認(rèn)識到社區(qū)養(yǎng)老的不可靠性。20世紀(jì)90年代，東部和城市郊區(qū)農(nóng)村通過舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者變賣村集體的土地迅速積累了大量財(cái)富，在村莊集體收入增加以后，多數(shù)村莊都為村民提供了較高的福利，例如支付養(yǎng)老金和醫(yī)療費(fèi)等。20世紀(jì)90年代后期，許多集體工業(yè)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)紛紛開始對集體企業(yè)進(jìn)行改制。改制以后，企業(yè)不再承擔(dān)社區(qū)的職能，原來社區(qū)依靠集體企業(yè)的收益提供給村民的福利大幅度減少甚至取消，村民們不得不又回到原來沒有任何保障的狀態(tài)中去。

第三，要認(rèn)識到土地養(yǎng)老的不可靠性。隨著我國人口的增長和城市化發(fā)展，必然帶來耕地資源減少和農(nóng)民對農(nóng)業(yè)依存度的下降。自1996年以后，我國人均耕地面積開始下降，2000年下降到1.98畝。農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革以后，土地生產(chǎn)力得到較大幅度提高，1985年至2000年糧食單產(chǎn)由232公斤提高到317公斤，人均生產(chǎn)糧食由480公斤上升到628公斤。盡管如此，耕地資源減少仍舊使農(nóng)民的實(shí)物收入下降，從而降低土地的保障功能。加之近些年來，種地成本不斷上升，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降，農(nóng)民收入跟著持續(xù)下降。

第四，農(nóng)民沒有購買商業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)能力。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革初期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民收入增加，1978年到1985年，農(nóng)村居民人均純收入平均每年增長16.8％，扣除物價(jià)因素，年均增長15.2％，凸顯出農(nóng)村改革的必要和成就。1986年到1991年，農(nóng)村居民人均純收入平均每年增長10.8％，扣除物價(jià)因素，年均增長2.7％。加上糧食等農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格的持續(xù)下降，農(nóng)民的“弱勢”特征逐漸地顯露出來。糧食的價(jià)格從1997年以來連年下降，到2000年糧食市場的價(jià)格下降了40％，農(nóng)民從種植業(yè)中獲得的收入實(shí)際很少。1999年，農(nóng)民的人均純收入是2210元，而家庭經(jīng)營性支出是599.72元，購置生產(chǎn)性固定資產(chǎn)是57.63元，生活消費(fèi)支出是1577.42元，支出共計(jì)為2234.77元，已經(jīng)超出實(shí)際收入總額。即使這樣，農(nóng)民還必須交納名目繁多的各種稅費(fèi)，1985年農(nóng)民交納的農(nóng)業(yè)稅為42.05億元，到了2000年農(nóng)民交納的農(nóng)業(yè)稅上升到了465.31億元，增長了11倍。本應(yīng)由國家承擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育費(fèi)實(shí)際上也由農(nóng)民承擔(dān)，龐大的基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用大部分也由農(nóng)民承擔(dān)。凡此種種，使農(nóng)民成為經(jīng)濟(jì)上的赤貧者，沒有購買商業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)能力。

（2）加大國家在農(nóng)民養(yǎng)老保障上的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

國家對農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的財(cái)政支持對于農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的建立和發(fā)展具有決定性作用，所以必須加大國家在農(nóng)民養(yǎng)老保障上的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。由于農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)沒有城市職工養(yǎng)老保險(xiǎn)那樣的歷史包袱，也由于農(nóng)村維持基本生活的費(fèi)用比較低，建立制度的成本較小，因此不會給國家造成太大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。更為重要的是，自改革開放以來，我國的財(cái)政收入增長很快，年平均增長率一直保持在兩位數(shù)以上，因而有為農(nóng)民社會保障提供財(cái)政支持的能力。國家補(bǔ)貼有三條途徑，一是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，壓縮部分行政事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出，增加農(nóng)民社會保障資金。二是變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)。國有資產(chǎn)屬于全體人民，是人民的勞動積累。變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)，用于彌補(bǔ)社會保障基金的不足，是取之于民，用之于民。三是發(fā)行國債的部分收益、部分國有資產(chǎn)和國有企業(yè)收益，包括上市公司國有股減持的部分所得，國有企業(yè)轉(zhuǎn)制中的資產(chǎn)拍賣和股權(quán)收益。這些國債收益、國有

企業(yè)的收益，轉(zhuǎn)入國家財(cái)政，再通過轉(zhuǎn)移支付等形式，劃歸農(nóng)民社會保障基金。因?yàn)閲匈Y產(chǎn)是全國人民所有的資產(chǎn)，不是城市人獨(dú)有的資產(chǎn)，在國有資產(chǎn)中應(yīng)該有屬于農(nóng)民的那部分資產(chǎn)收益。

（3）建立省級農(nóng)民養(yǎng)老保障基金管理機(jī)構(gòu)

由于縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)際上擔(dān)當(dāng)了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金受托管理人的角色，但不具備資本市場的投資主體資格，同時(shí)，縣級管理農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存在著管理手段缺乏、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、易于受到當(dāng)?shù)匦姓缮娴缺锥?，因此，在中長期內(nèi)，一是建立全國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金受托管理機(jī)構(gòu)，集中管理農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。這個(gè)機(jī)構(gòu)可以設(shè)立成具備資本市場的主體資格的事業(yè)法人，受托具體管理和運(yùn)作農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。二是在省級建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金受托管理機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以本省農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全面開展、基金積累規(guī)模較大為前提，同時(shí)具備相應(yīng)的基金管理人才和技術(shù)。三是縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金的籌集和養(yǎng)老金的支付。縣級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)所籌集的基金，除了預(yù)留適當(dāng)?shù)膫涓督鹬猓瑧?yīng)及時(shí)劃轉(zhuǎn)到省級基金管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)行統(tǒng)一管理運(yùn)作。目前，在有些省已建立了省級管理機(jī)構(gòu)管理基金的體制，如福建省，有些省如黑龍江、山西、江蘇等省則實(shí)行了省、地、縣三級分別管理的體制，而在個(gè)別地方，基金則由財(cái)政專戶管理。從政府角度來看，也傾向于選擇高層基金投資運(yùn)營主體。例如勞動和社會保障部關(guān)于個(gè)人賬戶基金監(jiān)督管理辦法草擬稿中規(guī)定：“個(gè)人賬戶基金由省級社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，制定投資運(yùn)營策略，選擇托管機(jī)構(gòu)和投資機(jī)構(gòu)，進(jìn)行委托投資管理?！边@樣的規(guī)定也應(yīng)適用于農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。

（4）應(yīng)當(dāng)允許養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資資本市場

對于農(nóng)民養(yǎng)老保障基金除了要求存銀行和買國債以外，還應(yīng)當(dāng)允許進(jìn)行投資資本市場的探索，社會保險(xiǎn)基金應(yīng)按不同比例擇機(jī)投資于股票、公司債券、基金權(quán)證以及直接投資和國際投資等領(lǐng)域。只有拓寬投資渠道，以多頭投資企業(yè)債券、股票等提高基金增值率，才能使基金真正做到保值增值。