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摘要：行政明確性原則是指行政行為的內(nèi)容應(yīng)明白確定，具有可了解性、可預(yù)見(jiàn)性和可審查性。它是基本人權(quán)原則和法的安定性原則及法律明確性原則的要求，能促進(jìn)安全、自由、公正和效率等價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，廣泛適用于行政立法、行政授權(quán)、行政處分、行政指導(dǎo)和行政合同等領(lǐng)域。我國(guó)存在較嚴(yán)重的行政行為不明確的問(wèn)題，應(yīng)在行政程序法中確立行政明確性原則，并在行政和司法中實(shí)際適用行政明確性原則。

關(guān)鍵詞：行政；明確性原則；適用；確立

我國(guó)目前正在研究制定專門的行政程序法典。2002年9月，北京大學(xué)公法研究中心了《行政程序法（試擬稿）》，并組織了專門研討會(huì)。2003年3月，已有全國(guó)人大代表[1]向全國(guó)人民代表大會(huì)正式提交了制定《中華人民共和國(guó)行政程序法》的議案。2003年12月18日十屆全國(guó)人大常委會(huì)公布的立法規(guī)劃亦將行政程序法列入了第二類“研究起草、成熟時(shí)安排審議的法律草案”之列。在此背景下，研究德國(guó)、日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)已經(jīng)在行政程序法典中確立的行政明確性原則，考察其淵源與涵義、理論依據(jù)、主要價(jià)值和適用范圍，同時(shí)檢討我國(guó)行政明確性之現(xiàn)狀，嘗試回答我國(guó)行政程序法應(yīng)否確立行政明確性原則的問(wèn)題，無(wú)疑具有一定理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

一、行政明確性原則之淵源與涵義

所謂明確，即明白、確定，英語(yǔ)中的clear、definite和德文中的Klarheit、Bestimmtheit即表達(dá)此意。行政明確性原則即是指行政行為的內(nèi)容應(yīng)明白確定，行政機(jī)關(guān)作成的行政處分、行政指導(dǎo)及行政契約等，只有在其內(nèi)容具有充分明確性，效力才會(huì)受到肯定，否則，會(huì)構(gòu)成無(wú)效或撤銷的原因。

從實(shí)證法上考察，行政明確性原則作為一個(gè)行政法一般原則最早產(chǎn)生于德國(guó)，其影響主要及于日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)。德國(guó)1976年聯(lián)邦行政程序法（Verwaltungsverfahrensgesetzes）第37條第一款規(guī)定：“行政行為的內(nèi)容必須充分明確?！钡聡?guó)學(xué)者認(rèn)為，“行政行為的表述必須如此明白，以致相對(duì)人可以準(zhǔn)確無(wú)誤地理解行政機(jī)關(guān)想要什么，而這一點(diǎn)反過(guò)來(lái)以行政機(jī)關(guān)自己作出無(wú)疑義的決定為條件。”[2]日本1993年《行政程序法》第1條第一款規(guī)定：“本法的目的在于通過(guò)規(guī)定與處分、行政指導(dǎo)以及申報(bào)有關(guān)的行政程序上的共同事項(xiàng)，以確保行政活動(dòng)的公正和提高其透明性（指行政上的意思決定之內(nèi)容及過(guò)程對(duì)國(guó)民而言是明晰的），從而有助于保障國(guó)民的權(quán)利利益?！痹摽钪髦荚诖_立行政公正、公開原則，但從該條對(duì)透明性的解釋看，可以說(shuō)也包含了行政明確性原則的基本精神。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)1999年《行政程序法》第五條也規(guī)定：“行政行為之內(nèi)容應(yīng)明確?！迸_(tái)灣學(xué)者也指出：“在一個(gè)法治國(guó)家，要求行政行為具有明確性、可預(yù)見(jiàn)性、可測(cè)量性，以維持法律秩序的安定性，就行政法規(guī)的立法而言，行政行為的明確性及預(yù)測(cè)可能性，要求行政法規(guī)應(yīng)盡可能明確，以便人民可以毫無(wú)疑問(wèn)的理解；什么是被允許，什么是被禁止的，行政機(jī)關(guān)可以對(duì)人民采取什么措施?！盵3]但應(yīng)當(dāng)指出的是，在其他國(guó)家的行政程序法或者單行行政法律中，有關(guān)行政行為明確性原則的內(nèi)容也是普遍存在的，只不過(guò)它們沒(méi)有將其作為法律基本原則來(lái)規(guī)定。[4]

從理論上來(lái)說(shuō)，行政明確性原則是公法上明確性原則的組成部分。所謂明確性原則是指法律、法規(guī)及其它行政行為，內(nèi)容必須明確，涉及人民權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)時(shí)，須有清楚之界線及范圍，使人民有所預(yù)見(jiàn)與遵循；明確性原則乃憲法層次之原則，其效力不限于行政行為范圍，而包括法律及法規(guī)命令[5].公法上的明確性原則主要淵源于大陸法系的罪刑法定主義所派生的明確性原則[6]，又被稱為不明確即無(wú)效原則（void-for-vaguenessdoctrine）。根據(jù)該原則，雖然罪刑是法定的，但其內(nèi)容如不明確，就無(wú)法防止刑罰權(quán)的濫用，罪刑法定主義保障公民自由的目的也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。罪刑法定原則對(duì)憲法、行政法的影響主要表現(xiàn)在稅收法定原則、處罰法定原則等方面，兩者均包含了法律明確性的要求，比如憲法學(xué)上的“稅收法定原則”要求稅法對(duì)征收內(nèi)容規(guī)定應(yīng)明確，處罰法定原則則要求只有在法律明文規(guī)定的情況下，公民違法才可予以處罰，即“法無(wú)明文規(guī)定不得罰”?？梢哉f(shuō)明確性原則經(jīng)歷了一個(gè)從要求刑法明確到要求法律明確再到要求立法行為、行政行為、司法行為等一切公法行為均應(yīng)明確的發(fā)展過(guò)程。比如在德國(guó)，明確性原則已經(jīng)成為一個(gè)憲法層次的公法原則，要求無(wú)論是法律、下位法規(guī)范乃至個(gè)別行政與司法決定，均必須足夠明確。[7]

那么，何為行政明確性原則所要求之明確性呢？德國(guó)學(xué)者認(rèn)為，行政行為要達(dá)到明確性原則之要求須具備以下要素：[8]

（一）可了解性

行政行為的方式、內(nèi)容，必須使公民或國(guó)家機(jī)關(guān)能了解其意義。

（二）可預(yù)見(jiàn)性

行政行為的方式、內(nèi)容的明確性須使公民得以預(yù)見(jiàn)行政機(jī)關(guān)會(huì)采取什么措施以及自己行為的后果。

（三）可審查性

行政行為是否達(dá)到明確性原則的要求，最后必須有接受司法審查的可能，只有如此，人民權(quán)益才能加以保障。

值得補(bǔ)充的是，判斷一個(gè)行政行為明確與否的標(biāo)準(zhǔn)是人們能否理解以及不同的人對(duì)此的理解能否基本一致。如果一個(gè)行政行為之意思表示讓人們沒(méi)法理解或者理解很不一致，那么該決定就是不明確的，反之，就是明確。根據(jù)現(xiàn)代哲學(xué)解釋學(xué)的理論，一個(gè)人的理解活動(dòng)受到他已有的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)（即所謂的“前理解”）的影響。因此，對(duì)于任何一個(gè)作為理解對(duì)象的文本，具有相同或相近的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)背景的人們之間更容易具有一致或相近的理解，行政行為也不例外。一個(gè)行政行為到底明確與否，不同知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)背景的人很容易具有不同的判斷。行政明確性原則要求的明確性應(yīng)是指行政行為應(yīng)能夠使具有通常判斷能力的人們獲得一致理解，最低限度在一個(gè)法律或相關(guān)的職業(yè)共同體內(nèi)，不同的人可以通過(guò)一個(gè)合理的交流過(guò)程根據(jù)常識(shí)和專業(yè)知識(shí)對(duì)同一行政行為得出相對(duì)一致的理解，也即行政行為之意思表示“能經(jīng)由適當(dāng)組成之機(jī)構(gòu)依其專業(yè)知識(shí)及社會(huì)通念加以認(rèn)定及判斷”。[9]

二、行政明確性原則的理論依據(jù)

我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者認(rèn)為，法治國(guó)原則及民主國(guó)原則為公法上明確性原則之依據(jù)[10].而行政明確性原則的理論依據(jù)，筆者認(rèn)為，則主要在基本人權(quán)原則、法的安定性原則與法律明確性原則。

（一）基本人權(quán)原則

人權(quán)是指作為一個(gè)人所應(yīng)該享有的權(quán)利。雖然在人權(quán)源起于何時(shí)問(wèn)題上，學(xué)者們有所謂人權(quán)是人類社會(huì)發(fā)展到一定階級(jí)的產(chǎn)物，是在法律之后產(chǎn)生的，或者認(rèn)為人權(quán)是隨著人類的生產(chǎn)而產(chǎn)生的等不同論斷，但人權(quán)口號(hào)由17、18世紀(jì)西方資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家最先提出這一點(diǎn)上，則認(rèn)識(shí)基本一致。在奴隸社會(huì)和封建社會(huì)，不僅國(guó)家政權(quán)建立在“君權(quán)神授”基礎(chǔ)之上，而且還公開推行等級(jí)特權(quán)和不平等。17、18世紀(jì)的西方資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家提出了“天

賦人權(quán)”學(xué)說(shuō)，強(qiáng)調(diào)人人生而享有自由、平等、追求幸福的權(quán)利。在啟蒙思想家提出的天賦人權(quán)學(xué)說(shuō)和人權(quán)口號(hào)的指導(dǎo)下，資產(chǎn)階級(jí)開始進(jìn)行了爭(zhēng)取人權(quán)的斗爭(zhēng)。在資產(chǎn)階級(jí)革命過(guò)程中以及革命勝利后，人權(quán)口號(hào)逐漸被政治宣言和憲法確認(rèn)為基本原則。

行政明確性原則要求為行政相對(duì)人設(shè)定權(quán)利和義務(wù)的行政行為，其權(quán)利和義務(wù)的內(nèi)容本身應(yīng)當(dāng)明確、具體，這一方面可以使行政相對(duì)人容易了解自己的權(quán)利和義務(wù)，進(jìn)而知所應(yīng)對(duì)進(jìn)退[11]，另一方面也方便行政相對(duì)人有針對(duì)性地提出司法救濟(jì)。[12]此外，更重要的是，對(duì)行政行為明確性的要求可以防止行政權(quán)力的濫用。這對(duì)于保障人身自由、生存權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本人權(quán)發(fā)揮著一定作用。因此，從憲法中的基本人權(quán)原則可以推論出行政明確性原則之要求。

（二）法的安定性原則與法律明確性原則

法的安定性可能包括兩層含義：其一是指“藉由法達(dá)成之安定”，其二是“關(guān)于法本身之安定”。法的安定性原則，一般是指關(guān)于法本身之安定的原則。不少學(xué)者認(rèn)為，法的安定性是法律追求的終極價(jià)值之一。[13]

法本身的安定性包含法律穩(wěn)定性的要求，但不應(yīng)等同于法律的穩(wěn)定性。德國(guó)學(xué)者認(rèn)為，“法的安定性具有內(nèi)容和形式兩個(gè)方面的含義。內(nèi)容上的法的安定性是指法律規(guī)范內(nèi)容的明確性，即所有的法律規(guī)范都應(yīng)當(dāng)明確具體，公民可以明確無(wú)誤地理解，國(guó)家活動(dòng)因此具有可預(yù)測(cè)性?！问缴系姆ǖ陌捕ㄐ允侵阜傻姆€(wěn)定性和可靠性，具體表現(xiàn)為法的連續(xù)性原則和信賴保護(hù)原則。法律的溯及力必須予以限制，公民對(duì)法律的信賴必須予以保護(hù)，行政行為的內(nèi)容必須明確肯定?！盵14]

可見(jiàn)，行政行為的明確性要求與法律明確性原則在精神上是一致的，都是為了貫徹法的安定性價(jià)值。如果沒(méi)有法律的明確性，行政行為必定缺乏可預(yù)見(jiàn)性，而行政行為如果缺乏明確性，也必定使法律明確性原則追求的法的安定性價(jià)值落空。行政行為明確性的要求，正是由于行政行為往往是在個(gè)案中適用一般法律規(guī)范的過(guò)程，具有將一般法律規(guī)范在個(gè)案中具體化的功能。因此可以說(shuō)行政明確性原則是法律明確性原則在法律實(shí)施階段的延伸。

綜上所述，確立行政明確性原則既是在行政領(lǐng)域?qū)椃ɑ救藱?quán)原則的落實(shí)，也是在行政領(lǐng)域?qū)Ψǖ陌捕ㄐ栽瓌t與法律明確性原則的貫徹。但是隨著該原則的適用領(lǐng)域的擴(kuò)大和重要性的凸顯，它已經(jīng)日益成長(zhǎng)為一個(gè)獨(dú)立的行政法的一般原則之一。如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)從德國(guó)引進(jìn)行政明確性原則后，該原則日益受到重視，并在1999年的行政程序法中明文確立。在歐洲，隨著歐洲一體化的進(jìn)程，明確性原則也已經(jīng)逐漸成為歐盟法律中的原則之一。[15]

三、行政明確性原則的主要價(jià)值

（一）行政不明確的弊端

在談行政明確性原則的價(jià)值之前，有必要先對(duì)行政各主要領(lǐng)域中行政不明確的弊端作個(gè)簡(jiǎn)要分析。

1.在所有廣義的行政行為之中，數(shù)行政立法不明確可能造成的危害最大，其主要體現(xiàn)有以下幾方面：首先，對(duì)相對(duì)人而言，行政立法不明確使相對(duì)人對(duì)自己行為會(huì)帶來(lái)的法律后果的可預(yù)見(jiàn)性大大降低，從而也降低了法律上的安全感，在許多方面常常無(wú)所適從。行政立法不明確有時(shí)使判斷行為的合法性變得困難，也是社會(huì)糾紛的一大源泉。其次，對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，行政立法不明確會(huì)造成行政活動(dòng)中法律適用上的困難，使行政的效率降低，成本加大，還會(huì)增加依法行政的難度。行政立法不明確也會(huì)給行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力、違法行政大開方便之門，同時(shí)也給其他國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政增加了難度。最后，對(duì)法律本身而言，行政立法的不明確會(huì)破壞法律體系內(nèi)部應(yīng)有的協(xié)調(diào)一致，損害國(guó)家法律應(yīng)有的權(quán)威，同時(shí)也會(huì)削弱人們對(duì)法律的信賴和信仰。而國(guó)家法律有權(quán)威，人們信賴和信仰法律正是法治的基礎(chǔ)。

2.狹義的行政行為（行政處分）不明確會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人因難以知悉國(guó)家所課與義務(wù)和給予權(quán)利的內(nèi)容而無(wú)所適從，破壞法的安定性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，比如行政機(jī)關(guān)未規(guī)定拆遷時(shí)間、地點(diǎn)的強(qiáng)制拆遷決定或征收對(duì)象不明確的土地征收裁定等。行政行為不明確有時(shí)還會(huì)給當(dāng)事人造成不必要的危險(xiǎn)和損害，比如行政機(jī)關(guān)所為的不明確的交通指示等。此外，有時(shí)候不明確的行政行為是行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的表現(xiàn)，比如故意不采用書面形式、不說(shuō)明處理的事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)等。

3.行政指導(dǎo)不明確不僅會(huì)使行政指導(dǎo)的目的落空，還會(huì)導(dǎo)致相對(duì)人因?yàn)殄e(cuò)誤理解而遭受損害。因?yàn)樾姓笇?dǎo)的對(duì)象經(jīng)常是人數(shù)眾多的甚至不特定的行政相對(duì)人，所以比起個(gè)別行政決定的不明確而言，行政指導(dǎo)不明確的危害往往更大。

4.行政合同不明確的弊端，臺(tái)灣學(xué)者認(rèn)為，在于容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)“出售公權(quán)力或壓榨人民或于給付上有不當(dāng)聯(lián)結(jié)之情形發(fā)生”。[16]

（二）行政明確性原則的主要價(jià)值

現(xiàn)代法理學(xué)將法律的要素簡(jiǎn)化為概念、規(guī)則與原則，其中原則是比規(guī)則更高層次的概念，具有比規(guī)則更高的概括性和穩(wěn)定性，指導(dǎo)規(guī)則的制定和實(shí)施。原則之所以比規(guī)則具有更高層次，可以指導(dǎo)規(guī)則的制定和實(shí)施，是因?yàn)樵瓌t比規(guī)則更直接、更集中地體現(xiàn)了法律關(guān)注的基本價(jià)值。法律關(guān)注的價(jià)值是比法律原則更高位的概念，具有比原則更高的抽象性和穩(wěn)定性。而任何法律關(guān)注的價(jià)值又對(duì)應(yīng)于個(gè)人和社會(huì)的基本需要之滿足，或者說(shuō)，根植于人性之中[17].一般認(rèn)為，為現(xiàn)代法律所關(guān)注的基本價(jià)值有自由、安全、平等、公正、效率等。法律承載這些基本價(jià)值實(shí)現(xiàn)的方式，便是確立一系列體現(xiàn)和調(diào)和這些價(jià)值的行為規(guī)則。為了預(yù)防規(guī)則的流變導(dǎo)致規(guī)則對(duì)這些基本價(jià)值的背離，各國(guó)又通過(guò)確立法治原則、民主原則、人權(quán)原則等能更直接體現(xiàn)這些價(jià)值的法律原則來(lái)保持法律制度在價(jià)值追求上的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

上述行政不明確所導(dǎo)致的弊端種種，概括而言就是損害了法律所追求的安全、自由、公正和效率等人類基本價(jià)值。而行政明確性原則之所以被確立為一個(gè)行政法的一般原則，也正是因?yàn)槠涑休d了這些法律所要促進(jìn)的主要價(jià)值。

1.行政明確性原則的安全價(jià)值

行政明確性原則最首要的功能就是通過(guò)確保法的安定性貫徹法律的安全價(jià)值。行政明確性原則的貫徹使得公民對(duì)自己行為的界限和后果以及行政機(jī)關(guān)的行為具有預(yù)測(cè)可能性，從而具有安全感。

2.行政明確性原則的自由價(jià)值

行政明確性原則要求一切行政行為都具有明確性，一定程度上有利于防止行政權(quán)力的濫用，保護(hù)公民的基本權(quán)利。而一切權(quán)利歸根結(jié)底都是人的自由，保護(hù)權(quán)利就是促進(jìn)自由價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

3.行政明確性原則的其他價(jià)值

安全和自由是行政明確性原則承載的主要的價(jià)值，此外，行政明確性原則也有助于法律公正和效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。從經(jīng)濟(jì)分析的角度出發(fā)，行政不明確尤其是行政立法的不明確常常使人們選擇自己行為的風(fēng)險(xiǎn)加大，即成本增加。不僅如此，行政立法的不明確還會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)對(duì)合法行為的處罰，這既是不公正的，也是無(wú)效率的。[18]

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四、行政明確性原則的適用范圍

法律原則比法律規(guī)則在內(nèi)容上更具抽象性、在適用范圍上更具一般性，從而具有指導(dǎo)相關(guān)規(guī)則實(shí)施以及補(bǔ)充成文法之局限性的功能，行政明確性原則亦不例外。德國(guó)1976年《聯(lián)邦行政程序法》第37條第一款規(guī)定的“行政行為的內(nèi)容必須充分明確”僅適用于該法第三章所指的“行政機(jī)關(guān)為了調(diào)整公法領(lǐng)域的具體事件而采取的對(duì)外直接產(chǎn)生法律效果的命令、決定或其他主權(quán)措施”[19]，即狹義的“行政行為”。但行政明確性原則作為行政法的一般性原則，已經(jīng)廣泛適用于行政法各領(lǐng)域之中。因原則于各行政領(lǐng)域適用時(shí)必須進(jìn)一步具體化，故于不同的行政領(lǐng)域有不同的適用要求?，F(xiàn)將行政明確性原則于各主要行政領(lǐng)域的適用要求和后果分述如下：

（一）制定法規(guī)命令和行政規(guī)則

行政明確性要求行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)命令應(yīng)符合明確性原則的要求。因?yàn)樾姓⒎ň哂辛⒎ê托姓p重屬性，所以行政立法應(yīng)符合明確性既是法律明確性原則的當(dāng)然要求，也是行政明確性原則的題中之義。

具體說(shuō)來(lái)行政立法需符合下列要件：

1.形式要件

一切法規(guī)命令審議通過(guò)后都應(yīng)在政府公報(bào)上公布，否則不能生效。

2.實(shí)質(zhì)要件

我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者認(rèn)為，明確性原則要求“法規(guī)內(nèi)容之構(gòu)成、法律效果、生效日期、適用順序?yàn)槊鞔_之規(guī)定”。[20]至于要明確到何種程度才算合乎明確性原則的要求，一般認(rèn)為應(yīng)具備前文所述的可了解性、可預(yù)見(jiàn)性及可審查性，“使人民知悉何者當(dāng)為，何者不當(dāng)為，行政機(jī)關(guān)得采取何種措施，且使法院對(duì)于依據(jù)此法規(guī)所作成之國(guó)家行為，有從事司法審查之可能”。[21]

法規(guī)命令依據(jù)其類型之不同，明確性程度的要求也是不同的。

（1）根據(jù)國(guó)家采取的手段為干涉行為或給付行為有所不同。[22]

授權(quán)行政機(jī)關(guān)依據(jù)法規(guī)命令可以采取干涉手段來(lái)達(dá)成目的時(shí)，其明確性程度之要求應(yīng)比授權(quán)行政機(jī)關(guān)采取給付行為的法律為高。

（2）根據(jù)法規(guī)命令所涉及的權(quán)利不同。

涉及人民基本權(quán)利的法規(guī)命令應(yīng)比只涉及一般性權(quán)利的法規(guī)命令更為明確，其中又?jǐn)?shù)有關(guān)捐稅和處罰方面的法規(guī)命令明確性要求最高。

（3）根據(jù)法規(guī)命令所規(guī)范的對(duì)象不同。

法規(guī)命令明確性的要求根據(jù)其所規(guī)范的對(duì)象，尤其是主要利害關(guān)系人的認(rèn)識(shí)水平不同而有所不同。

此外，行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)、行政規(guī)章以外的行政規(guī)則（行政規(guī)范）也應(yīng)遵循行政明確性原則。

一般認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)所制定的法規(guī)命令或行政規(guī)則不符合明確性原則的要求，程序上未經(jīng)公布的，不能生效，內(nèi)容上嚴(yán)重不明確的，構(gòu)違憲，有權(quán)機(jī)關(guān)可以撤銷或者宣布無(wú)效。

（二）行政授權(quán)

這里的行政授權(quán)是指行政主體（授權(quán)人）在法律、法規(guī)許可條件下，通過(guò)法定的程序和形式，將自己行政職權(quán)的全部或部分轉(zhuǎn)讓給有關(guān)組織（被授權(quán)人），后者據(jù)此以自己的名義行使該職權(quán)，并承受該職權(quán)行為效果的法律制度。它不同于行政委托和行政職權(quán)的設(shè)定。[23]

行政明確性原則要求行政授權(quán)本身的目的、內(nèi)容和范圍明確和被授權(quán)者的行為符合授權(quán)范圍。行政授權(quán)違反明確性原則的，構(gòu)成違法，得撤銷；被授權(quán)機(jī)關(guān)的行為違反授權(quán)命令所明確的授權(quán)內(nèi)容、目的和范圍的，無(wú)效或可撤銷。

（三）行政行為（行政處分）

這里所稱的行政行為是指狹義上的行政行為，為行政主體依據(jù)公法實(shí)施的針對(duì)特定事項(xiàng)直接產(chǎn)生法律效果的單方行為，大致相當(dāng)于我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)所稱的行政處分和大陸所稱的具體行政行為。行政明確性原則對(duì)狹義上的行政行為的要求就是其內(nèi)容要充分明確，具體說(shuō)來(lái)：

1.原則上負(fù)擔(dān)性行政行為的內(nèi)容明確性程度應(yīng)比受益性行政行為高[24].

2.要式行政行為比非要式行政行為的明確性要求更高。如我國(guó)臺(tái)灣1999年《行政程序法》第96條規(guī)定：“行政處分以書面為之者，應(yīng)記載下列事項(xiàng)：一、處分相對(duì)人之姓名、出生年月日、性別、身分證統(tǒng)一號(hào)碼、住居所或其它足資辨別特征；如系法人或其它設(shè)有管理人或代表人之團(tuán)體，其名稱、事務(wù)所或營(yíng)業(yè)所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統(tǒng)一號(hào)碼、住居所。二、主旨、事實(shí)、理由及其法令依據(jù)。三、有附款者，附款之內(nèi)容。四、處分機(jī)關(guān)及其首長(zhǎng)署名、蓋章，該機(jī)關(guān)有人或受任人者，須同時(shí)于其下簽名。但以自動(dòng)機(jī)器作成之大量行政處分，得不經(jīng)署名，以蓋章為之。五、發(fā)文字號(hào)及年、月、日。六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟(jì)方法、期間及其受理機(jī)關(guān)?！??！?/p>

3.在行政行為的形式上，文書主義優(yōu)先于口頭主義。如我國(guó)臺(tái)灣1999年《行政程序法》第95條規(guī)定：行政處分除法規(guī)另有要式之規(guī)定者外，得以書面、言詞或其它方式為之。以書面以外方式所為之行政處分，其相對(duì)人或利害關(guān)系人有正當(dāng)理由要求作成書面時(shí)，處分機(jī)關(guān)不得拒絕。臺(tái)灣學(xué)者認(rèn)為，此條文強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)提供書面文書之精神，“亦為明確性原則之另一表現(xiàn)形態(tài)”[25].日本《行政程序法》沒(méi)有規(guī)定行政處分是否必須以文書作出，行政處分采取何種形式依據(jù)個(gè)別作用法的規(guī)定而定，但從行政決定應(yīng)明確化的要求出發(fā)，日本學(xué)者認(rèn)為，在個(gè)別法解釋運(yùn)用時(shí)，應(yīng)要求文書主義優(yōu)先[26].

德國(guó)學(xué)者認(rèn)為符合明確性原則是行政行為的合法要件之一。[27]我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者亦認(rèn)為行政處分的內(nèi)容具明確性是行政處分實(shí)質(zhì)合法要件之一，如命相對(duì)人應(yīng)為“必要之改正措施”而未指明如何改正，即有違背明確性要求的嫌疑。[28]

一般來(lái)說(shuō)，行政行為內(nèi)容不明確的，相對(duì)人可申請(qǐng)撤銷。若行政行為內(nèi)容不明確達(dá)到重大明顯的程度，則該行為無(wú)效。如德國(guó)1976年《聯(lián)邦行政程序法》第44條第2款規(guī)定如果行政行為是“以書面方式作出，但沒(méi)有注明作出機(jī)關(guān)”或者“通過(guò)頒發(fā)證書作出，但沒(méi)有遵守法定形式規(guī)定”的，絕對(duì)無(wú)效[29].我國(guó)臺(tái)灣1999年《行政程序法》第111條也規(guī)定：“行政處分有下列各款情形之一者，無(wú)效：一、不能由書面處分中得知處分機(jī)關(guān)者。二、應(yīng)以證書方式作成而未給予證書者?！?。”

（四）行政指導(dǎo)

盡管行政指導(dǎo)通常不具有法律強(qiáng)制力，但如果其內(nèi)容不明確，不僅使指導(dǎo)目的不能實(shí)現(xiàn)，也會(huì)使相對(duì)人遭受損害。因此，行政指導(dǎo)也應(yīng)受行政明確性原則規(guī)范。如日本1994年《行政程序法》第35條第一項(xiàng)規(guī)定：“行政指導(dǎo)實(shí)施者必須向其相對(duì)人明確說(shuō)明有關(guān)行政指導(dǎo)的宗旨、內(nèi)容和負(fù)責(zé)人。”該法不僅規(guī)定了行政指導(dǎo)明確性的原則，并且，“鑒于行政指導(dǎo)的多樣性，雖然沒(méi)有一律采用文書主義，但以相對(duì)人的要求為要件，規(guī)定了文書交付的義務(wù)，以此試圖保證明確性的原則”。[30]我

國(guó)臺(tái)灣《行政程序法》第167條也規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人為行政指導(dǎo)時(shí)，應(yīng)明示行政指導(dǎo)之目的、內(nèi)容及負(fù)責(zé)指導(dǎo)者等事項(xiàng)。前項(xiàng)明示，得以書面、言詞或其他方式為之。如相對(duì)人請(qǐng)求交付文書時(shí)，除行政上有特別困難外，應(yīng)以書面為之?！?/p>

對(duì)于不明確的行政指導(dǎo)，相對(duì)人可以拒絕。造成損害的，得依據(jù)信賴保護(hù)原則請(qǐng)求適當(dāng)賠償。

（五）行政合同

行政合同的內(nèi)容應(yīng)明確，既根據(jù)合同雙方的權(quán)利義務(wù)應(yīng)該明確，以防止行政機(jī)關(guān)“出售公權(quán)力或壓榨人民或于給付上有不當(dāng)聯(lián)結(jié)之情形發(fā)生”。

一般而言，契約內(nèi)容不明確首先應(yīng)依據(jù)解釋契約之方法加以確定。但是，如果行政合同嚴(yán)重違反明確性原則，則可導(dǎo)致下列法律后果[31]：

（一）不成立。如國(guó)行政合同不明確的程度達(dá)到不具備基本的成立要件的，該合同不成立。

（二）無(wú)效。如果行政合同不符合行政目的，可以導(dǎo)致無(wú)效。

五、我國(guó)行政程序法應(yīng)否確立行政明確性原則

行政明確性原則在我國(guó)還是一張陌生面孔，總體而言，理論上尚少研究，實(shí)務(wù)上尚少應(yīng)用。但我國(guó)無(wú)疑存在較嚴(yán)重的行政行為不明確的問(wèn)題，比如行政行為該采用書面形式而不采用，以及行政決定書長(zhǎng)期以來(lái)內(nèi)容簡(jiǎn)單，說(shuō)理性差，有的甚至未記載當(dāng)事人姓名、所查明的事實(shí)、處理依據(jù)和理由說(shuō)明等必備事項(xiàng)。我國(guó)實(shí)證法中體現(xiàn)行政明確性要求的內(nèi)容也十分少見(jiàn)，只在我國(guó)晚近制定的一些單行行政法律中，才有所改進(jìn)。如我國(guó)1996年通過(guò)的《行政處罰法》規(guī)定：執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人出示執(zhí)法身份證件，填寫預(yù)定格式、編有號(hào)碼的行政處罰決定書。行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明當(dāng)事人的違法行為、行政處罰依據(jù)、罰款數(shù)額、時(shí)間、地點(diǎn)以及行政機(jī)關(guān)名稱，并由執(zhí)法人員簽名或者蓋章（第34條第二款）。行政機(jī)關(guān)依照一般程序給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)制作行政處罰決定書。行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明下列事項(xiàng)：（一）當(dāng)事人的姓名或者名稱、地址；（二）違反法律、法規(guī)或者規(guī)章的事實(shí)和證據(jù)；（三）行政處罰的種類和依據(jù)；（四）行政處罰的履行方式和期限；（五）不服行政處罰決定，申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限；（六）作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)名稱和作出決定的日期。行政處罰決定書必須蓋有作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)的印章（第39條）。但是行政處罰之外的其他行政行為的明確性問(wèn)題，卻尚有待于在制定行政程序法時(shí)專門加以規(guī)定。

由北京大學(xué)公法研究中心行政執(zhí)法與行政程序課題組集體起草的《行政程序法（試擬稿）》[32]主張：行政決定應(yīng)當(dāng)以書面方式作出，但法律另有規(guī)定或情況緊急的，可以采用口頭或者其他方式作出；行政機(jī)關(guān)以口頭方式作出行政決定，當(dāng)事人請(qǐng)求交付相關(guān)行政決定文書的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在10日內(nèi)交付（第99條）。當(dāng)場(chǎng)制作的行政決定書應(yīng)當(dāng)載明當(dāng)事人的基本情況、認(rèn)定的事實(shí)，以及作出決定的依據(jù)、時(shí)間、地點(diǎn)、行政機(jī)關(guān)的名稱，并由執(zhí)法人員簽名或者蓋章（第97條）。依一般程序制作的行政決定書應(yīng)當(dāng)載明以下內(nèi)容：（一）當(dāng)事人的姓名、性別、年齡、住所，法人或者其他組織的名稱、住所和法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人的姓名、職務(wù)；（二）行政機(jī)關(guān)充分而確定的意思表示；（三）決定所根據(jù)的主要事實(shí)和證據(jù)；（四）決定所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范；（五）作出決定的行政機(jī)關(guān)簽章及經(jīng)辦人員簽名；（六）作出決定的日期；（七）當(dāng)事人不服行政決定的救濟(jì)途徑及期限；（八）法律規(guī)定的其他內(nèi)容（第100條）。實(shí)施行政指導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)采用書面形式，并載明指導(dǎo)對(duì)象、時(shí)間和地點(diǎn)；也可以采用口頭或其他形式。但當(dāng)事人要求書面形式的，行政機(jī)關(guān)不得拒絕（第159條）。上述內(nèi)容體現(xiàn)了行政明確性原則對(duì)行政決定和行政指導(dǎo)的基本要求，如能為我國(guó)行政程序法接受無(wú)疑是一大進(jìn)步，有利于對(duì)行政行為的明確性加強(qiáng)規(guī)范。

但是，筆者認(rèn)為，我國(guó)行政程序法借鑒德國(guó)和臺(tái)灣的經(jīng)驗(yàn)，在總則中扼要規(guī)定“行政行為的內(nèi)容應(yīng)充分明確”以提綱挈領(lǐng)，在分則中再規(guī)定各類行政行為的明確性要求以具體落實(shí)，更為穩(wěn)妥可行。首先，從要求上而言，行政明確性原則對(duì)行政行為的要求不僅包括行政決定應(yīng)否采書面形式以及具體載明必備事項(xiàng)，還包括從表達(dá)效果而言，行政行為應(yīng)該是行政主體十分明確的意思表示。其次，從適用范圍而言，行政明確性原則除適用于行政決定（行政處分）外，還廣泛適用于行政規(guī)則的制定、行政授權(quán)、行政指導(dǎo)、行政合同等領(lǐng)域。最后，從明確性原則的功能而言，行政明確性原則不僅具有指導(dǎo)具體法律規(guī)則的實(shí)施之功能，更重要的是還具有克服行政程序法等成文法局限性（如不周延性等）之功能。因此，我國(guó)在即將制定的行政程序法中明文確立行政明確性原則，并在行政和司法中實(shí)際適用行政明確性原則，必能使我國(guó)行政程序法更好地發(fā)揮控制行政權(quán)力，保障公民權(quán)利的功能。

注釋：

[1]提案人為我國(guó)著名行政法學(xué)家應(yīng)松年教授等。

[2]（德）毛雷爾著，高家偉譯：《行政法學(xué)總論》，法律出版社，2000年11月第1版，第239頁(yè)。

[3]陳清秀：“行政法的法源”，翁岳生編《行政法》，法制出版社，2002年9月第1版，第153-154頁(yè)。

[4]參見(jiàn)章劍生著：《行政程序法比較研究》，杭州大學(xué)出版社，1997年8月第1版，第140頁(yè)。

[5]參見(jiàn)陳清秀：“行政法的法源”，翁岳生編《行政法》，法制出版社，2002年9月第1版，第153頁(yè)；以及城仲模主編：《行政法之一般法律原則（二）》，三民書局，1997年7月第1版，第422頁(yè)。

[6]參見(jiàn)城仲模主編：《行政法之一般法律原則（二）》，三民書局，1997年7月第1版，第422-426頁(yè)。

[7]參見(jiàn)陳愛(ài)娥：《如何明確適用“法律明確性原則”？》，載《月旦法學(xué)》（臺(tái)灣）2002年9月，總第88期。

[8]參見(jiàn)城仲模主編：《行政法之一般法律原則（二）》，三民書局，1997年7月第1版，第437頁(yè)。

[9]參見(jiàn)臺(tái)灣大法官會(huì)議釋字第四三二號(hào)、五四五號(hào)解釋以及陳怡如：《釋憲實(shí)務(wù)有關(guān)基本權(quán)形式審查基準(zhǔn)之觀察》，載《法律評(píng)論雜志》（臺(tái)灣）2003年3月刊。

[10]參見(jiàn)城仲模主編：《行政法之一般法律原則（二）》，三民書局，1997年7月第1版，第428頁(yè)。

[11]參見(jiàn)許宗力：“行政處分”，翁岳生編《行政法》，法制出版社，2002年9月第1版，第696頁(yè)。

[12]參見(jiàn)章劍生著：《行政程序法比較研究》，杭州大學(xué)出版社，1997年8月第1版，第140頁(yè)。

[13]參見(jiàn)城仲模主編：《行政法之一般法律原則（二）》，三民書局，1997年7月第1版，第273頁(yè)。

[14]（德）毛雷爾著，高家偉

譯：《行政法學(xué)總論》，法律出版社，2000年11月第1版，第106頁(yè)。

[15]參見(jiàn)城仲模主編：《行政法之一般法律原則（二）》，三民書局，1997年7月第1版，第422頁(yè)。

[16]參見(jiàn)城仲模主編：《行政法之一般法律原則》，三民書局，1997年7月第1版，第445頁(yè)。

[17]（美）博登海默著，鄧正來(lái)譯：《法理學(xué)法哲學(xué)與法律方法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年1月第1版，第Ⅵ頁(yè)。

[18]（美）理查德·波斯納著，蔣兆康譯：《法律的經(jīng)濟(jì)分析》，中國(guó)大百科全書出版社，1997年第1版，第709頁(yè)。

[19]參見(jiàn)（德）毛雷爾著，高家偉譯：《行政法學(xué)總論》，法律出版社，2000年11月第1版，第182頁(yè)。

[20]參見(jiàn)城仲模主編：《行政法之一般法律原則（二）》，三民書局，1997年7月第1版，第439頁(yè)。

[21]參見(jiàn)城仲模主編：《行政法之一般法律原則（二）》，三民書局，1997年7月第1版，第439頁(yè)。

[22]參見(jiàn)城仲模主編：《行政法之一般法律原則（二）》，三民書局，1997年7月第1版，第439頁(yè)。

[23]參見(jiàn)胡建淼著：《行政法學(xué)》，法律出版社，2003年第2版，第168-175頁(yè)。

[24]參見(jiàn)城仲模主編：《行政法之一般法律原則（二）》，三民書局，1997年7月第1版，第444頁(yè)。

[25]參見(jiàn)城仲模主編：《行政法之一般法律原則（二）》，三民書局，1997年7月第1版，第444頁(yè)。

[26]參見(jiàn)（日）鹽野宏著，楊建順譯：《行政法》，法律出版社，1999年4月第1版，第210頁(yè)。

[27]參見(jiàn)（德）毛雷爾著，高家偉譯：《行政法學(xué)總論》，法律出版社，2000年11月第1版，第229-240頁(yè)。

[28]參見(jiàn)許宗力：“行政處分”，翁岳生編《行政法》，法制出版社，2002年9月第1版，第696頁(yè)。

[29]參見(jiàn)（德）毛雷爾著，高家偉譯：《行政法學(xué)總論》，法律出版社，2000年11月第1版，第252頁(yè)。

[30]參見(jiàn)（日）鹽野宏著，楊建順譯：《行政法》，法律出版社，1999年4月第1版，第224頁(yè)。

[31]參見(jiàn)城仲模主編：《行政法之一般法律原則（二）》，三民書局，1997年7月第1版，第448頁(yè)。

[32]由北京大學(xué)公法研究中心主任姜明安教授主筆。