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導(dǎo)語(yǔ)：行政許可設(shè)置過(guò)繁、不當(dāng)、收費(fèi)過(guò)高等是我國(guó)目前行政許可制度的弊端，改革行政許可制度是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展和政府應(yīng)對(duì)WTO挑戰(zhàn)的重要步驟，本文作者就這一問(wèn)題提出了自己的見解。

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當(dāng)前，從地方到中央都在積極推行行政審批制度（行政法稱行政許可制度。以下稱行政許可制度或行政許可與審批制度）的改革。配合這一改革進(jìn)程，擬就我國(guó)行政許可制度存在的弊端與改革問(wèn)題談一些看法，供有關(guān)部門參考。

一、我國(guó)行政許可制度的弊端

行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，有條件的解除禁止，賦予個(gè)人或者組織從事某種活動(dòng)的具體行政行為。有關(guān)行政許可的條件、申請(qǐng)程序和對(duì)許可使用的監(jiān)管規(guī)則構(gòu)成行政許可制度。行政許可制度是世界各國(guó)政府行之多年的宏觀管理手段之一，幾乎在行政管理的每一個(gè)領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用。

行政許可制度是一把雙刃劍，其功能既有積極的一面也有消極的一面。如果設(shè)置、運(yùn)用不當(dāng)，就有弊端。我國(guó)大量采用行政許可這種管制手段是在20世紀(jì)80年代之后，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制還處在形成之中，政府管理觀念、制度仍處在轉(zhuǎn)變、改革和適應(yīng)的過(guò)程中，加上目前我國(guó)還沒(méi)有一部統(tǒng)一的行政許可法。因此，我國(guó)的行政許可制度還存在不少弊端。

（一）許可適用范圍太廣。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)，中央政府的規(guī)范性文件涉及的許可、審批近850項(xiàng)，地方省市級(jí)規(guī)范性文件涉及的有500至1500項(xiàng)。這樣，在一些省級(jí)（含自治區(qū)、直轄市）行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施的許可審批項(xiàng)目最少在1300項(xiàng)左右，最多的省份超過(guò)2300項(xiàng)，這些項(xiàng)目分布在每一個(gè)行政管理領(lǐng)域。如此多的管制窒息了社會(huì)成員的創(chuàng)造性和活力。而在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，許可之類的管制制度使用的范圍較狹窄，通常主要用于對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理，而很少用于對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理。即使用于管理生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，大多也與公眾的生活與健康有關(guān)。

（二）部分許可設(shè)置不當(dāng)。國(guó)家設(shè)立許可制度的目的是為了對(duì)某些社會(huì)事務(wù)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行管制或規(guī)范，防止人們因自由從事有關(guān)事務(wù)或活動(dòng)損害公共利益或他人利益，保障社會(huì)和經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。然而，某些部門設(shè)置某些許可或?qū)徟膭?dòng)機(jī)或目的并非出于管理需要，而是為了設(shè)卡收費(fèi)，增加本單位收入。這背離了國(guó)家建立行政許可或?qū)徟贫鹊某踔?。而西方發(fā)達(dá)國(guó)家建立政府管制僅僅是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)本身的缺陷，而不是取代市場(chǎng)的作用，更不是出于財(cái)政的目的。

（三）重復(fù)交叉設(shè)置。由于行政機(jī)關(guān)職能交叉重疊普遍存在，同一事務(wù)多個(gè)機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)，而管的方法就是設(shè)置許可或者審批。這樣，必然存在對(duì)類似事項(xiàng)重復(fù)交叉設(shè)置許可審批的現(xiàn)象。重復(fù)設(shè)置許可不僅使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者不堪重負(fù)，也增加行政成本。

（四）我國(guó)的許可審批程序僵化而且復(fù)雜，這也是各種許可審批的程序的共性：要求提供一些并非必要的材料、經(jīng)過(guò)許多并非必要的關(guān)卡、耗費(fèi)過(guò)多的時(shí)間。這使相對(duì)人把大量的時(shí)間和精力浪費(fèi)在毫無(wú)效率的行政程序中。比較而言，西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家的許可程序就較為靈活，具有便捷、高效的特點(diǎn)。例如，無(wú)論在美國(guó)哪一州，注冊(cè)公司的程序都極為簡(jiǎn)單，只要出示必要的文件，繳納幾百美元的注冊(cè)費(fèi)（基本上沒(méi)有注冊(cè)資本的要求），在州務(wù)卿那里登記，注冊(cè)公司的程序就完成了。

（五）收繳過(guò)高。由于稅外收入是我國(guó)政府財(cái)政收入的主要來(lái)源之一（據(jù)統(tǒng)計(jì)全國(guó)1996年的財(cái)政收入中，稅外收入占了一半左右），其中相當(dāng)大一部分是行政收費(fèi)。因此，不僅所有許可審批都收費(fèi)，而且相當(dāng)高。許可收費(fèi)超過(guò)成本，公共管理也就變成了有償行為了。比較而言，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，有不少許可是免費(fèi)的。即使收取費(fèi)用也只是收取工本費(fèi)。

（六）監(jiān)管不當(dāng)。大多數(shù)行政主管部門主要是通過(guò)所謂年審制度來(lái)監(jiān)管許可證的使用，絕大多數(shù)年審也是收費(fèi)的。而西方發(fā)達(dá)國(guó)家基本上不存在這樣的年審制度。對(duì)許可證使用的監(jiān)控是通過(guò)平時(shí)的管理來(lái)實(shí)現(xiàn)的。實(shí)際上，采用年審制度監(jiān)督許可證的使用對(duì)絕大多數(shù)許可證來(lái)說(shuō)是不恰當(dāng)?shù)模彩遣槐匾?。年審最突出的?fù)面作用是增加行政成本，降低相對(duì)人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率而提高其成本，從而最終削弱他們?cè)谑袌?chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。

二、改革行政許可制度的必要性

上述問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重地阻礙了我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，如果這些問(wèn)題繼續(xù)存在，社會(huì)的持續(xù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)必然受阻，政府也將難以應(yīng)對(duì)中國(guó)加入世界貿(mào)易組織之后形勢(shì)的發(fā)展。因此，改革我國(guó)的行政許可與審批制度，從更大范圍來(lái)說(shuō)改革政府管理制度已刻不容緩。

（一）改革許可制度，放松管制，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。20世紀(jì)80年代以來(lái)，為了解決長(zhǎng)期困擾人們的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢問(wèn)題，在西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)了改革和放松政府管制的趨勢(shì)。英國(guó)從撒切爾政府開始就拋棄了過(guò)去一貫奉行的國(guó)家干預(yù)政策，采用私有化、分權(quán)、放松管制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、企業(yè)精神等所謂新的“自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”和非官僚化制度來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在美國(guó)，解除政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的過(guò)度管制一直是80年代里根政府8年執(zhí)政的熱門話題；90年代，克林頓政府亦宣稱，“大政府的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束”，政府的管理模式正由過(guò)去的強(qiáng)制管制朝著市場(chǎng)自律的方式發(fā)展。90年代以后，日本的泡沫經(jīng)濟(jì)開始崩潰，為應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的局面，日本政府也開始了大規(guī)模的改革，其中最重要的措施之一就是放棄規(guī)制（管制）、保護(hù)模式的體制，構(gòu)筑充滿創(chuàng)造性和活力的健全的競(jìng)爭(zhēng)社會(huì)。我國(guó)的情況雖與西方國(guó)家不完全相同，經(jīng)濟(jì)持續(xù)高增長(zhǎng)，但如果不對(duì)過(guò)度的不適當(dāng)?shù)恼苤票M快加以改革，也難以保證經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期健康發(fā)展。

（二）改革許可制度是改善投資環(huán)境的需要。創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，吸引更多的人到本地投資，這幾乎是從中央到地方各級(jí)政府多年來(lái)一貫的承諾，良好投資環(huán)境所包括的因素很多，但最重要的有三項(xiàng)，即良好健全的法律法規(guī)、廉潔高效的政府運(yùn)作和公正透明的司法制度。其中，一個(gè)很少或沒(méi)有貪污且辦事富有效率的政府具有特別重要的意義，改革許可審批制度，放棄不必要的管制，建立便捷透明的管制程序有助于建立廉潔高效的政府，從而真正給投資者信心。

（三）改革行政許可制度，適應(yīng)世界貿(mào)易組織規(guī)則的要求。中國(guó)加入世界貿(mào)易組織以后，中央政府和地方政府管制國(guó)內(nèi)貿(mào)易的行為（實(shí)際上遠(yuǎn)不止管理貿(mào)易的行為，可能包括政府管理模式和具體方法）均要受到世貿(mào)組織規(guī)則約束。在復(fù)雜的世貿(mào)組織規(guī)則中，無(wú)歧視的貿(mào)易、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、貿(mào)易政策法規(guī)透明度等基本原則，進(jìn)口許可證協(xié)議、與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議中有關(guān)引進(jìn)外資審批的規(guī)則等都與行政許可審批制度直接相關(guān)。這些規(guī)則對(duì)我國(guó)政府均具有直接的約束力。此外，各國(guó)普遍遵守的國(guó)際慣例以及發(fā)達(dá)國(guó)家的通行做法或經(jīng)驗(yàn)，我們也應(yīng)當(dāng)遵守或者借鑒。

三、改革行政許可制度的建議

針對(duì)我國(guó)行政許可與審批制度存在的問(wèn)題，按照世貿(mào)組織規(guī)則總的要求，借鑒西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)的許可審批制度的改革提出如下建議：

（一）放松管制，減少許可審批項(xiàng)目。盡管我國(guó)已經(jīng)從整體上放棄了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，但是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的陳舊觀念仍在支配著許多官員的行為。他們?nèi)耘f習(xí)慣于管得多、管得深。現(xiàn)在是進(jìn)一步放松管制還經(jīng)營(yíng)者更多自由的時(shí)候了。放松管制的有效途徑，就是政府進(jìn)一步強(qiáng)制性精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、歸并減少政府職能，在此基礎(chǔ)上大幅度減少許可審批項(xiàng)目，把政府的管制作用降到最低限度。給生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者最大的活動(dòng)空間。

（二）嚴(yán)格具體許可項(xiàng)目的確定。首先，一方面，許可審批應(yīng)當(dāng)依照權(quán)限由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章設(shè)定，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定許可審批。另一方面，只要不影響國(guó)家利益，即使法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章有規(guī)定，地方政府也可以不設(shè)置許可審批。其次，在制定法律、法規(guī)或規(guī)章時(shí)，必須嚴(yán)格控制許可和審批的設(shè)置。審查立法草案時(shí)應(yīng)當(dāng)著重審查許可審批制度的必要性和合理性，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)。

（三）建立便捷、透明的許可程序。首先，許可審批程序的繁簡(jiǎn)不應(yīng)一概而論，應(yīng)當(dāng)與有關(guān)事項(xiàng)的重要程度、處理工作的難易、所需人力及時(shí)間的多少等情況相適應(yīng)。其次，無(wú)論許可審批程序繁簡(jiǎn)如何，當(dāng)事人獲得有關(guān)信息以及申請(qǐng)、面談和取得許可或批準(zhǔn)證書都應(yīng)當(dāng)極為方便。其三，在最短的時(shí)間之內(nèi)作出是否授予許可或批準(zhǔn)的決定并通知申請(qǐng)人。其四，獲得許可或批準(zhǔn)的條件、申請(qǐng)所需文件或材料、案件受理部門、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)案時(shí)限等信息應(yīng)當(dāng)在機(jī)關(guān)辦公地點(diǎn)、機(jī)關(guān)手冊(cè)、機(jī)關(guān)互聯(lián)網(wǎng)中公開，并免費(fèi)索取或下載。

（四）合理收取費(fèi)用。管理是有成本的。在政府并不富裕的情況下，向相對(duì)人收取一定的費(fèi)用是應(yīng)當(dāng)?shù)?。但是，政府收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)必須嚴(yán)格按照合理成本和不得贏利的原則來(lái)確定。當(dāng)然，收費(fèi)過(guò)高問(wèn)題的解決還有賴于政府的稅費(fèi)改革。

（五）取消對(duì)許可證的年審制度。我國(guó)的許可審批制度本身已弊端重重，而許可證的年審制度使這種弊端成倍擴(kuò)張。因?yàn)槟陮徱淮尾畈欢嘤纸?jīng)歷了一次辦證過(guò)程。事實(shí)上，除極其個(gè)別的事項(xiàng)外，絕大多數(shù)的年審不僅沒(méi)有必要，而且不合情理。當(dāng)然，年審并非一無(wú)是處，但年審的正面作用基本上可由平時(shí)的管理代替。

（六）盡快制定行政許可法。我國(guó)的行政許可法正在起草過(guò)程中。筆者期望未來(lái)的許可法能夠反映本文及其他類似意見，革除我國(guó)現(xiàn)行許可審批制度的弊端，使政府的管制行為不僅有法可依，而且有良法可依。