導(dǎo)語(yǔ)：行政機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行作用論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

「內(nèi)容摘要」本文比較分析了大陸法系以德國(guó)為代表的行政本位強(qiáng)制執(zhí)行和英美法系以美國(guó)為代表的的司法本位的強(qiáng)制執(zhí)行模式以及各自的理論基礎(chǔ)，探討了當(dāng)前我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的起源和形成原因以及現(xiàn)實(shí)的缺陷，以行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的本質(zhì)屬性為突破口，從我國(guó)文化政治歷史，經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)三方面論述，提出行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)應(yīng)該回歸行政機(jī)關(guān)。并站在行政管理相對(duì)人的角度，從行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)的建構(gòu)，司法審查方式的轉(zhuǎn)化，告誡程序的設(shè)計(jì)和救濟(jì)制度體系的完善四個(gè)方面，對(duì)我國(guó)行政強(qiáng)制立法提出建議和構(gòu)想，以期實(shí)現(xiàn)規(guī)范行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行使，保障行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的正常有序運(yùn)轉(zhuǎn)，最終達(dá)到行政經(jīng)濟(jì)原則和權(quán)利保護(hù)原則的統(tǒng)一和諧。

「關(guān)鍵詞」行政強(qiáng)制執(zhí)行模式行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的歸屬綜合行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)告誡程序救濟(jì)制度體系

“當(dāng)一個(gè)人被迫采取行動(dòng)以服從另一個(gè)人的意志，亦即實(shí)現(xiàn)他人的目的而不是自己的目的時(shí)，便構(gòu)成強(qiáng)制”。[1]作為沖突著的社會(huì)里一種普遍的存在，強(qiáng)制是必不可少的。在全球向“福利國(guó)家”轉(zhuǎn)型的歷史潮流和中國(guó)加入世界貿(mào)易組織的推動(dòng)下，我國(guó)現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的痼疾已經(jīng)越來(lái)越顯出對(duì)行政效率的滯痼和對(duì)行政管理相對(duì)人權(quán)利保護(hù)的軟弱。本文正是基于深切關(guān)注行政經(jīng)濟(jì)和權(quán)利保護(hù)的前提下，提出重新建構(gòu)我國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式，以希望達(dá)到行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的合理分配和制約，實(shí)現(xiàn)行政經(jīng)濟(jì)和權(quán)利保護(hù)的和諧。

一、我國(guó)現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式評(píng)介

（一）我國(guó)現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的產(chǎn)生背景概要

我國(guó)現(xiàn)行行政強(qiáng)制模式源于80年代初。[馬懷德教授在《我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行制度及立法構(gòu)想》一文中指出“80年代以前，包括行政強(qiáng)制執(zhí)行制度在內(nèi)的整個(gè)中國(guó)法律建設(shè)處于停滯不前是甚至倒退的階段，嚴(yán)格地講此時(shí)的行政處理決定基本上依靠行隸屬關(guān)系得到執(zhí)行。”筆者贊同此觀點(diǎn)，十年動(dòng)亂嚴(yán)重破壞了我國(guó)的法制建設(shè)，在“撥亂反正”之后我國(guó)法制才逐漸恢復(fù)。參見(jiàn)馬懷德《我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行制度及立法構(gòu)想》?！秶?guó)家行政學(xué)院報(bào)》2000年第2期。]進(jìn)入80年代以來(lái)，隨著改革開(kāi)放，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，民主意識(shí)復(fù)蘇，我國(guó)原有的舊的行政管理方式已經(jīng)不能適應(yīng)新環(huán)境的需要。另外，社會(huì)行政管理領(lǐng)域的不斷擴(kuò)展和縱深，也需要考慮如何在保障行政管理相對(duì)人權(quán)利的同時(shí)做到行政效率的提高；在發(fā)揮行政權(quán)積極管理社會(huì)事物的同時(shí)，防止行政權(quán)的濫用。我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行的制度正是在這樣的環(huán)境下產(chǎn)生的。其標(biāo)志是《民事訴訟法（試行）》的規(guī)定。[《中華人民共和國(guó)民事訴訟法（試行）》第3款規(guī)定由人民法院審理的行政案件適用本法規(guī)定，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)適用民事訴訟法的有關(guān)執(zhí)行程序。]到了80年代中后期，陸續(xù)頒布的大多數(shù)行政法律和法規(guī)都對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行的問(wèn)題作了規(guī)定，這標(biāo)志著我國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度已經(jīng)初步確立。

（二）我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式對(duì)執(zhí)行主體的劃分及原因

根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，我國(guó)對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行主體的劃分大致有以下三種：

1、行政機(jī)關(guān)自力強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)自力強(qiáng)制執(zhí)行是指行政管理相對(duì)人逾期拒不履行行政機(jī)關(guān)為其設(shè)定的作為或不作為義務(wù)，行政機(jī)關(guān)可以自己采取相應(yīng)的措施強(qiáng)迫當(dāng)事人履行或達(dá)到與履行相一致的狀態(tài)。如《中華人民共和國(guó)兵役法》第61條規(guī)定：“有服兵役義務(wù)的公民有下列行為之一的，由縣級(jí)人民政府責(zé)令限期改正；逾期不改的，由縣級(jí)人民政府強(qiáng)制其履行兵役義務(wù)。”值得指出的是，擁有自力強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)相當(dāng)少，僅有海關(guān)、公安、工商、稅務(wù)等部門。

2、申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行是指行政管理相對(duì)人逾期拒不履行行政機(jī)關(guān)為其設(shè)定的作為或不作為義務(wù)，經(jīng)行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)，由人民法院依民事訴訟執(zhí)行程序強(qiáng)制執(zhí)行。如《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第41條規(guī)定：“當(dāng)事人不服的，可以在收到?jīng)Q定書(shū)之日起的15日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不履行的，由主管部門申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”這一方式在我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式中占主導(dǎo)地位。此種立法模式已經(jīng)形成習(xí)慣，以致于90年代后，我國(guó)頒布的法律法規(guī)已無(wú)對(duì)違反義務(wù)而需強(qiáng)制執(zhí)行的執(zhí)行機(jī)關(guān)作出具體規(guī)定。這并非立法的疏漏，而是由于相關(guān)法律和司法解釋對(duì)這一方式確認(rèn)已經(jīng)形成了約定俗成的慣例，即法律未授權(quán)于行政機(jī)關(guān)自力執(zhí)行的，均需要向人民法院提出申請(qǐng)，由人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。[90年代的許多立法都未對(duì)執(zhí)行主體作出明確規(guī)定，如《中華人民共和國(guó)證券法》第34條的處罰條款就沒(méi)有規(guī)定處罰的權(quán)限和處罰執(zhí)行機(jī)關(guān)。]

3、可選擇的行政強(qiáng)制執(zhí)行。這是指某些有法律法規(guī)授權(quán)的可以采取行政強(qiáng)制措施的行政機(jī)關(guān)可以選擇自力強(qiáng)制執(zhí)行，也可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。如《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》第53條規(guī)定：“當(dāng)事人逾期不履行海關(guān)處罰決定又不申請(qǐng)復(fù)議或向人民法院起訴的，做出處罰決定的海關(guān)可以將其保證金沒(méi)收或?qū)⑵浔豢哿舻呢浳?、物品、運(yùn)輸工具變價(jià)抵繳，也可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！边@一方式是行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的例外，也只有在法律法規(guī)明文規(guī)定的前提下，行政機(jī)關(guān)才有選擇權(quán)。

以上行政強(qiáng)制執(zhí)行模式對(duì)執(zhí)行主體的劃分是建立在我國(guó)《行政訴訟法》及其相關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上的?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第65條第2款規(guī)定：“公民、法人或其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！鄙鲜鑫覈?guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式被學(xué)者概括為以“申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行為例外?！盵2]

那么，為什么會(huì)形成這樣的具有“中國(guó)特色”的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式呢？[中國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體是人民法院和行政機(jī)關(guān)，而法院在執(zhí)行中占主導(dǎo)地位，這與中國(guó)整個(gè)法律體系都與大陸法系近似的情況是十分不合拍的；而事前的司法審查方式（形式審查）又與英美法系大相徑庭。因此，筆者認(rèn)為這是經(jīng)過(guò)中國(guó)改造的十分有特色的執(zhí)行體制。]筆者認(rèn)為主要有以下原因：

1、對(duì)行政權(quán)的擔(dān)心。這是基于保障行政管理相對(duì)人的利益，監(jiān)督行政權(quán)運(yùn)行，防止行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)濫用的理念。“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵3]由于行政強(qiáng)制執(zhí)行是直接關(guān)系到公民人身、財(cái)產(chǎn)等重大事由的權(quán)力，其執(zhí)行一旦做出就可能會(huì)給公民造成不可挽回和補(bǔ)救的損失，因此需要提前司法審查程序，防止這一危害的產(chǎn)生。“政府部門總的來(lái)講是卓越的；但僅僅靠行政法與他所規(guī)定的監(jiān)督與制裁不足以防止這些事件”（事件是指權(quán)力的濫用）。[4]因此，在做出行政強(qiáng)制執(zhí)行行為前向人民法院申請(qǐng)審查，對(duì)其合法性進(jìn)行事先的判斷，可以有效地防止行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)給公民人身、財(cái)產(chǎn)帶來(lái)的損害。

2、對(duì)行政人員的擔(dān)心。由于我國(guó)行政公務(wù)人員的素質(zhì)不高，而且“官本位”思想嚴(yán)重，因此給予他們過(guò)大的權(quán)力，會(huì)助長(zhǎng)這一不正之風(fēng)的蔓延，不利于我國(guó)的法制建設(shè)。

3、成本的需要。在當(dāng)時(shí)的情況下，如果將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)，勢(shì)必在行政機(jī)關(guān)部門下增設(shè)新的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在我國(guó)行政機(jī)關(guān)本身就臃腫混亂的情況下，會(huì)導(dǎo)

致部門的重復(fù)設(shè)置和權(quán)力交叉，行政管理部門的人員可能會(huì)成倍地增加，造成人力、財(cái)力、物力的新的浪費(fèi)。

4、國(guó)家利益的需要。由人民法院實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，可以減少行政強(qiáng)制執(zhí)行中的違法情況，在沒(méi)有《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》和《國(guó)家賠償法》等完善的程序規(guī)則和救濟(jì)途徑的情況下，可以減少國(guó)家賠償?shù)呢?fù)擔(dān)。

（三）現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式在實(shí)踐運(yùn)行中的缺陷

盡管上述的考慮在我國(guó)當(dāng)時(shí)的情況下有合理性，也確實(shí)對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行有積極的意義和作用，但是筆者認(rèn)為這樣的執(zhí)行模式在法理上始終是有缺陷的，對(duì)此，筆者將在第二部分予以詳細(xì)的論述。我們先來(lái)看看這樣的“以法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行為例外”的執(zhí)行模式在社會(huì)實(shí)踐運(yùn)行中的不足之處。

1、破壞了行政強(qiáng)制執(zhí)行的完整性，嚴(yán)重地阻礙了行政效率。我國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式過(guò)分地強(qiáng)調(diào)了司法審查的作用，這一理念導(dǎo)致了執(zhí)行申請(qǐng)往往需要經(jīng)過(guò)冗長(zhǎng)的申請(qǐng)程序，法院對(duì)其審查的費(fèi)時(shí)也比較多，而且由于我國(guó)行政審判庭和執(zhí)行庭是分離的，因此，申請(qǐng)機(jī)關(guān)往往需要來(lái)回奔波于兩庭之間；而且由于兩庭不可能完全協(xié)調(diào)，因此行政強(qiáng)制執(zhí)行往往拖沓繁冗。“程序?qū)儆谕鈿?，而效率屬于?nèi)核。具體表現(xiàn)為程序?yàn)槠?，效率為大；程序?yàn)槟康?，效率為手段；程序?yàn)樾问?，效率為本質(zhì)；程序?yàn)闄C(jī)器，效率為產(chǎn)品?！盵5]現(xiàn)行的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式顛倒了程序和效率的關(guān)系，跨越了司法和行政兩權(quán)，人為地破壞了行政執(zhí)行的完整性，延緩了其執(zhí)行的空間。

2、行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行力軟化，執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)威受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。民間流傳“偷樹(shù)的不怕法，管樹(shù)的怕違法，公檢法沒(méi)辦法，《森林法》是豆腐法”[6]的順口溜。這固然指出了我國(guó)法律的某些漏洞，但也在一定程度上反映了行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行力的軟化。行政機(jī)關(guān)對(duì)于相對(duì)人拒不履行行政義務(wù)，可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。這一規(guī)定從立法者主觀的理想來(lái)講是對(duì)司法權(quán)的尊重，但實(shí)際的客觀效果卻是直接導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)威信的降低?！叭绻覀儼岩环N要求做為政策來(lái)考慮，那么，我們必須同樣地考慮另一種要求……如果一方被視為權(quán)利，另一方被視為政策，或者一方被看作是個(gè)人利益而另一方被看作社會(huì)利益，這種表述問(wèn)題的方式無(wú)助于做出決定?！保ㄔ诿绹?guó)，社會(huì)利益往往冠之以政策的名義）[7]所闡述的平等的觀點(diǎn)一樣，我們應(yīng)該平等、公正的看待司法權(quán)和行政權(quán)的利弊，而不應(yīng)戴上有色眼鏡，如果歧視性地看待行政權(quán)的弊端，那么其優(yōu)勢(shì)也將受到極大的削弱和限制。

3、混淆了行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)主體，不僅造成行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)劃分的混亂，還嚴(yán)重地破壞了司法的中立性和裁判性?！坝捎诜ㄔ簩?duì)行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件通常采用形式而非實(shí)質(zhì)審查，使得很多申請(qǐng)執(zhí)行的案件流于形式，法院成了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行工具”[8]：“行政機(jī)關(guān)與法院聯(lián)手設(shè)立派出法庭，巡回法庭等機(jī)構(gòu)，法院出名義，行政機(jī)關(guān)出錢出辦工設(shè)施，共同強(qiáng)制執(zhí)行”。[9]這些現(xiàn)象說(shuō)明了我國(guó)把大陸法系（法國(guó)除外）和英美法系的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的簡(jiǎn)單的嫁接是不成功的，一方面損害了司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，另一方面損害了司法機(jī)關(guān)的中立裁判的形象，行政強(qiáng)制執(zhí)行的質(zhì)量不能得到保證。

4、相關(guān)配套措施和規(guī)定的缺乏，帶來(lái)了一系列的問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行行政法律法規(guī)并未就法院在受理行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)后應(yīng)在多長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)予以答復(fù)；如果法院不同意強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)是否可以向上級(jí)法院申訴；上級(jí)法院的答復(fù)期等相關(guān)事項(xiàng)作出規(guī)定，因此往往會(huì)出現(xiàn)行政強(qiáng)制執(zhí)行久拖不決的現(xiàn)象。還有一種情況，即少數(shù)沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)對(duì)數(shù)額不大，范圍較廣的執(zhí)行對(duì)象，也需要申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，不僅不能做到提高行政效率，反而可能導(dǎo)致行政義務(wù)人逃脫行政義務(wù)。

5、嚴(yán)重加大了法院的執(zhí)行量。我們知道，依照我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)定，人民法院不僅要負(fù)責(zé)民事和刑事的執(zhí)行，還要插手行政執(zhí)行事務(wù)。在我國(guó)訴訟案件成倍增長(zhǎng)，案情相對(duì)復(fù)雜的情況下，法院的執(zhí)行工作日益繁重，眾多的執(zhí)行案件從客觀上來(lái)講削弱了其審判的職能。“執(zhí)行難”成為了我國(guó)近年來(lái)困擾司法審判權(quán)運(yùn)行的老大難的問(wèn)題。

二行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的歸屬模式述評(píng)及行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)本質(zhì)屬性的探討

（一）行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的歸屬模式及其理論基礎(chǔ)

行政強(qiáng)制執(zhí)行的模式是指“特定的主體對(duì)一國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行法依一定的效果而確定的主要的立法目的，以及由此而呈現(xiàn)出來(lái)的整體風(fēng)格和特征，是行政強(qiáng)制執(zhí)行法價(jià)值取向的法律化。”[10]

由于各國(guó)法律文化、民主傳統(tǒng)以及行政法理念等多方面因素的影響，各國(guó)形成了以行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)歸屬為劃分標(biāo)準(zhǔn)的兩種行政強(qiáng)制執(zhí)行模式，即行政機(jī)關(guān)自力強(qiáng)制執(zhí)行和法院介入的司法強(qiáng)制執(zhí)行。

1、行政機(jī)關(guān)自力強(qiáng)制執(zhí)行模式。這主要是大陸法系國(guó)家（法國(guó)除外）的執(zhí)行模式。其代表國(guó)家有德國(guó)、奧地利、日本。下面以德國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行為代表簡(jiǎn)述這種行政機(jī)關(guān)自力強(qiáng)制執(zhí)行的模式。

德國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式以1953年4月27日頒布的《聯(lián)邦德國(guó)行政執(zhí)行法》（1997年12月17日最近一次修改）為建構(gòu)內(nèi)核。這部執(zhí)行法法典不僅為解決其本國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行提出了方案，也為許多大陸法系國(guó)家提供了建構(gòu)行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的藍(lán)本。其內(nèi)容大致有以下幾個(gè)方面[11]：（1）、強(qiáng)制執(zhí)行的機(jī)關(guān)。原則上由行政機(jī)關(guān)處理行政強(qiáng)制執(zhí)行。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)也可以委托下級(jí)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，法律另有規(guī)定的除外。官署和公法人一般不得實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。這樣的規(guī)定體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)下令權(quán)包括了強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的國(guó)家政策。（2）、強(qiáng)制執(zhí)行的方法。該法規(guī)定的行政強(qiáng)制執(zhí)行方法主要有代執(zhí)行、執(zhí)行罰和直接強(qiáng)制。（3）、強(qiáng)制執(zhí)行的程序。該法以告誡為行政強(qiáng)制執(zhí)行的核心程序，輔之規(guī)定了諸如執(zhí)行援助、搜索、證人立法、催告及在通知等。（4）、強(qiáng)制執(zhí)行原則。強(qiáng)制執(zhí)行原則在該法中體現(xiàn)為“比例原則”、“適當(dāng)原則”和“最少侵害原則”.這一執(zhí)行模式的理論基礎(chǔ)在于：執(zhí)行權(quán)當(dāng)然是行政權(quán)的一部分，行政主體既然有命令權(quán)，自然也有執(zhí)行權(quán)。因此，只要行政決定一經(jīng)做出，便產(chǎn)生對(duì)行政管理相對(duì)人的普遍效力。任何人不得非經(jīng)法律規(guī)定變更或停止其效力。行政機(jī)關(guān)不但有權(quán)實(shí)施這種決定，而且也有義務(wù)實(shí)現(xiàn)這一決定的內(nèi)容，這是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)所在。行政的命令權(quán)和執(zhí)行權(quán)應(yīng)該是統(tǒng)一的。

2、借助法院介入的司法強(qiáng)制執(zhí)行模式。英美法系國(guó)家一般都采用這種模式。下面以美國(guó)為代表簡(jiǎn)述這種行政強(qiáng)制執(zhí)行的模式。

美國(guó)奉行嚴(yán)格的“三權(quán)分立”的思想。但是她將行政命令和執(zhí)行置于法院的司法控制和司法審查之下。行政法上義務(wù)的實(shí)現(xiàn)，除了極少數(shù)情況下由行政機(jī)關(guān)自力執(zhí)行外，原則上都是通過(guò)司法執(zhí)行的方式進(jìn)行。主要在以下幾個(gè)方面中體現(xiàn)：[12]（1）、由法院處義務(wù)人以刑罰。（2）、法院確認(rèn)義務(wù)人構(gòu)成蔑視法庭罪。義務(wù)人不履行行政機(jī)關(guān)命令所規(guī)定的義務(wù)，行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求法院促其履行義務(wù)，法院判令義務(wù)人履行義務(wù)后，義務(wù)人仍不履行即構(gòu)成蔑視法庭罪。（3）、行政機(jī)關(guān)向法院提起民事訴訟，請(qǐng)求判令相對(duì)人履行義務(wù)。

這一執(zhí)行模式的理念在于：司法權(quán)優(yōu)于行政權(quán)，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政權(quán)力，應(yīng)該受到法院的最終審查。為了有效地控制行政權(quán)力，防止行政權(quán)力濫用，對(duì)公民有可能會(huì)造成不可彌補(bǔ)傷害的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)應(yīng)歸屬司法機(jī)關(guān)，由司法機(jī)關(guān)行使。

（二）行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)本質(zhì)屬性的探討

行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的屬性在我國(guó)是有很大爭(zhēng)議的。一種觀點(diǎn)認(rèn)為：行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)屬于行政執(zhí)行權(quán)。[13]執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)決定于執(zhí)行依據(jù)做出時(shí)所體現(xiàn)的國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)。行政強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)是具體行政行為，而做出具體行政行為的是行政權(quán)力。因此，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)同做出行政行為的權(quán)力的性質(zhì)是一致的，屬于行政權(quán)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)屬于司法權(quán)。該觀點(diǎn)主要以我國(guó)現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式為立論基礎(chǔ)，即認(rèn)為凡是由司法機(jī)關(guān)行使的權(quán)力即為司法權(quán)。[14]這一觀點(diǎn)深受英美法系“司法至上”原則的影響。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為：強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是司法權(quán)和行政權(quán)的復(fù)合體。[15]這一觀點(diǎn)同樣也是以我過(guò)現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式為立論依據(jù)，認(rèn)為強(qiáng)制執(zhí)行中部分職權(quán)具有司法權(quán)的特點(diǎn)，部分職權(quán)具有行政權(quán)的特點(diǎn)。

筆者認(rèn)為，確認(rèn)一種權(quán)力的本質(zhì)屬性，不應(yīng)該就一國(guó)現(xiàn)行法制制度和法律體系為依據(jù)進(jìn)行考察；同樣地，也不能將實(shí)際生活中各種現(xiàn)實(shí)的其他權(quán)力因素的附合、滲透和交叉強(qiáng)加于其本質(zhì)屬性之內(nèi)。換句話說(shuō)，探討一種權(quán)力的本質(zhì)屬性，嚴(yán)格意義上來(lái)講是對(duì)該權(quán)力應(yīng)然性而非實(shí)然性的考察。因此，筆者的基本觀點(diǎn)是：行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)從本質(zhì)上來(lái)講是一種執(zhí)行權(quán)，是一種管理權(quán)，因此屬于行政權(quán)的范疇。行政權(quán)和司法權(quán)在國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，相比于“上位”的立法權(quán)，都可以稱之為廣義的“執(zhí)行權(quán)”。但兩者仍有根本上的差別，最主要和最本質(zhì)的就在于司法權(quán)是判斷權(quán)，而行政權(quán)是管理權(quán)。正如漢密爾頓所說(shuō)的那樣“司法部門既無(wú)強(qiáng)制，又無(wú)意志，而只有判斷”。[16]“判斷”是一種認(rèn)識(shí)，而“管理”則是一種行動(dòng)?！芭袛唷钡那疤崾菭?zhēng)議的存在，司法權(quán)即是對(duì)存在于過(guò)去的是非、真假、曲直的客觀證據(jù)的選擇和確認(rèn)，其全過(guò)程是建立在既定規(guī)則即法律和客觀證據(jù)即事實(shí)之上的程序性、綜合性工作；而“管理”則發(fā)生于整個(gè)現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活的全過(guò)程之中，非以爭(zhēng)議的存在為前提，只要行政權(quán)認(rèn)為有必要，不論是主觀還是客觀，它都可以以“積極”的行為實(shí)施其管理活動(dòng)，執(zhí)行是管理的需要，也是管理之所以能達(dá)到目的的唯一方式，其內(nèi)容包括了組織、管制、命令、許可、勸阻、服務(wù)、協(xié)調(diào)、警示等多方面。

“行政強(qiáng)制執(zhí)行”這一短語(yǔ)的中心詞是“執(zhí)行”，“強(qiáng)制”是方法和手段，是執(zhí)行的保障和威懾，它表現(xiàn)為一種現(xiàn)實(shí)的，客觀上的使用手段。在實(shí)際生活中表現(xiàn)為直接或間接地對(duì)行政義務(wù)人的強(qiáng)制，它是管理得以存在和作用的生命。如果管理不能執(zhí)行，不能被尊重，不能有有效排除障礙的手段、方式和權(quán)利，那么管理只能是蒼白無(wú)力的，而管理的設(shè)立也沒(méi)有必要。“執(zhí)行”是目的，或者說(shuō)是理想的，管理所期望達(dá)到的狀態(tài)；也是“強(qiáng)制”的終極歸屬?！皥?zhí)行”在整個(gè)權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程中始終是一個(gè)關(guān)鍵。行政強(qiáng)制的“執(zhí)行”使強(qiáng)制成為必要并依強(qiáng)制得以實(shí)現(xiàn)和完成。行政強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)是行政機(jī)關(guān)依職權(quán)作出的行政決定，其產(chǎn)生和決定過(guò)程均以行政機(jī)關(guān)的單方意思表示為成立的要件，具有單方行為的性質(zhì)。盡管我國(guó)現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行體制下，執(zhí)行主體以人民法院為主，但其所執(zhí)行的仍然是行政機(jī)關(guān)的行政決定，并未因法院的執(zhí)行而改變執(zhí)行內(nèi)容及性質(zhì)的行政權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

從上面的論述中，我們不難看出，行政強(qiáng)制執(zhí)行的根本屬性在于“它是一種具體行政行為，與行政處罰、行政許可，都是行政機(jī)關(guān)作出的，對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的，有直接法律效果的行為。”[17]整個(gè)行政強(qiáng)制執(zhí)行的應(yīng)然運(yùn)作過(guò)程都是一種“命令-拒不履行（客觀因素除外）-強(qiáng)制執(zhí)行-目的實(shí)現(xiàn)”的單線的管理模式性質(zhì)，保證上述管理模式實(shí)現(xiàn)的根本因素，就在于其管理的強(qiáng)制力來(lái)源于先賦予行政權(quán)的公定力、執(zhí)行力，而不具有一種平等對(duì)抗和公平辯論的司法性。因此，行政強(qiáng)制執(zhí)行是執(zhí)行權(quán)，屬于管理權(quán)的一種，具有行政權(quán)的性質(zhì)?！叭绻痉?quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在了。……如果司法權(quán)同行政權(quán)合而為一，法官便將握有壓迫者的力量。”[18]把執(zhí)行權(quán)交還給行政機(jī)關(guān)，將判斷權(quán)交由法院行使，是法理應(yīng)然的要求。

誠(chéng)然，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的屬性，并不當(dāng)然地決定行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的歸屬，因?yàn)檫@種具有明顯公權(quán)力性質(zhì)的，且對(duì)于公民的人身、財(cái)產(chǎn)可能造成重大影響和威脅的權(quán)力歸屬的決定因素還有很多方面[19]：1、效率的追求；2、公正的追求；3、行政權(quán)力行使?fàn)顩r的影響；4、傳統(tǒng)和既有制度的安排和制約。但是基于上述對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的本質(zhì)屬性的分析，筆者認(rèn)為：行政強(qiáng)制執(zhí)行的本質(zhì)屬性對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的歸屬應(yīng)起決定作用。因?yàn)樾姓?qiáng)制執(zhí)行權(quán)的屬性和其強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)的屬性相一致，從法理的角度來(lái)講，總比兩者相異的配備更為暢順、合理。

另外，在考察一種法律制度的可行性時(shí)，我們還需對(duì)人文歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)時(shí)生存環(huán)境和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)加以足夠重視。就我國(guó)而言，筆者認(rèn)為下面幾點(diǎn)將值得我們著重考察：

1、歷史因素。我國(guó)是在長(zhǎng)期的封建社會(huì)形態(tài)下經(jīng)過(guò)非充分民主化過(guò)程發(fā)展而來(lái)的?；蕶?quán)、專制是過(guò)去一直以來(lái)的特色。行政具有強(qiáng)大的、至高無(wú)上的神圣性。無(wú)論是社會(huì)意識(shí)還是政治理論，都有一種集權(quán)的傳統(tǒng)。只是由于近代改革、革命和“西法東漸”潮流的影響，憲政、民主等法制觀念方才進(jìn)入我國(guó)。但縱觀我國(guó)的法制發(fā)展史，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)憲政、民主的思想也只是略顯進(jìn)步，其茁壯成長(zhǎng)的土壤仍未成熟。因此，那種司法優(yōu)先（judicialsupremacy）的司法執(zhí)行體制（rigimejudiciaire）并非我國(guó)傳統(tǒng)，其成長(zhǎng)也需經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的培養(yǎng)。

2、經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和法制環(huán)境。盡管中國(guó)改革開(kāi)放的20年在各個(gè)方面都取得了舉世矚目的輝煌成績(jī)，但客觀理智地講，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)水平仍然不高，法制環(huán)境仍需改善。在對(duì)兼顧管理和發(fā)展整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)巨大任務(wù)的行政權(quán)予以考慮之時(shí)，我們不能不注意成本節(jié)約，不能不講求行政效率?！皬囊话阋饬x上講，效率是指產(chǎn)出和投入之間的對(duì)比關(guān)系?！盵20]效率與時(shí)間的消費(fèi)、費(fèi)用的消耗、人力的使用、程序的合理以及結(jié)果的好壞息息相關(guān)。效率的追求就是要以最少和最小的投入換來(lái)行政管理目的最大和最優(yōu)的實(shí)現(xiàn)。行政成本和效率應(yīng)該是行政機(jī)關(guān)生命的底線。從理論上講，將行政強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力授予行政機(jī)關(guān)，不需其他機(jī)關(guān)參與，不需其他機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)手，肯定會(huì)減少權(quán)力部門的跨越和流轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)，達(dá)到費(fèi)用和程序的精簡(jiǎn)，實(shí)現(xiàn)效率的提高。另外，對(duì)現(xiàn)實(shí)的法制狀態(tài)，我們應(yīng)該以積極樂(lè)觀的態(tài)度面對(duì)。從第一件“民告官”案件的出現(xiàn)，到近十年來(lái)行政訴訟案件的成倍攀升，我們欣喜地看到人民權(quán)利意識(shí)的普遍復(fù)蘇和進(jìn)步；政府公務(wù)人員的選拔等一系列制度的建立和完善；公務(wù)員素質(zhì)的不斷提高；立法機(jī)關(guān)對(duì)政府監(jiān)督檢查方式的具體化等，這些都標(biāo)志著我們的法制建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。如果認(rèn)為行政強(qiáng)制執(zhí)行不受司法機(jī)關(guān)事先審查的制約，會(huì)導(dǎo)致我國(guó)脆弱的司法審查遭到破壞，進(jìn)而影響法制與法治，筆者以為，也不應(yīng)該用犧牲行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式來(lái)防止上述情況的出現(xiàn)，而應(yīng)該采用綜合治理的觀念，從司法審查方式、程序規(guī)則和救濟(jì)制度等多方面來(lái)防止和恢復(fù)行政權(quán)可能帶來(lái)的危害。

3、未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)。我國(guó)目前和以后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)都是屬于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，最根本和最迫切的任務(wù)就是大力發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，不斷提高人民生活水平，改善人民的生活質(zhì)量。在這樣一個(gè)急劇要求行政權(quán)充分發(fā)揮其管理職能的時(shí)代，筆者認(rèn)為擴(kuò)展行政權(quán)的執(zhí)行范圍是有益的。眾所周知，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，離不開(kāi)強(qiáng)有力的維護(hù)和管理手段，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，對(duì)管理能力的疏導(dǎo)和排除障礙能力的要求就越高?！捌髨D回到純粹的自由的放任政策，使國(guó)家縮減到執(zhí)行收稅員、警察和披戴甲胄的護(hù)衛(wèi)之類的老的最小限度的職能，實(shí)際上是拒絕整個(gè)現(xiàn)代文明的趨勢(shì)”。[21]特別是在中國(guó)加入世界貿(mào)易組織后，政府職能也必將圍繞如何維護(hù)經(jīng)濟(jì)交易安全，保障社會(huì)秩序穩(wěn)定，發(fā)展全方位的對(duì)外交流，與國(guó)際社會(huì)接軌等諸多管理和保障事務(wù)展開(kāi)。給行政機(jī)關(guān)更多的職權(quán)，以發(fā)揮其管理的靈活主動(dòng)性和嚴(yán)肅性，是非常有必要的，也是我國(guó)和其他許多向“福利國(guó)家”邁進(jìn)的西方國(guó)家的必由之路。

有資料顯示，自1989年到1999年底10年間，人民法院接受行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行具體行政行為的案件和一審受案數(shù)相比處于直線上升的趨勢(shì)（見(jiàn)下表）[22]而且從表中還可以看出非訴行政執(zhí)行案遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于一審的受案數(shù)。以1998年為例，非訴執(zhí)行案件竟達(dá)到了一審受案數(shù)的3.32倍。而1999年，法院受理了356，117件非訴執(zhí)行案件，裁定不予執(zhí)行的5906件，占總數(shù)的1.66%，強(qiáng)制執(zhí)行43，609件，占12.25%，自動(dòng)履行243，211件，占68.30%.年度一審受案非訴執(zhí)行案年度一審受案非訴執(zhí)行案

198999347455199435083136795

1990130069919199552596191258

19912566715687199679966256897

19922712565156199790557270133

19932791188971199898463326783

上述資料至少可以說(shuō)明：

1、申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件數(shù)量大幅度增長(zhǎng)，說(shuō)明在社會(huì)生活實(shí)踐中，行政管理相對(duì)人不履行行政義務(wù)的現(xiàn)象正在與日劇增，這與我國(guó)現(xiàn)行強(qiáng)制執(zhí)行模式引發(fā)的行政機(jī)關(guān)權(quán)威弱化和執(zhí)行不力的因素休戚相關(guān)，同時(shí)也大大加重了人民法院的執(zhí)行數(shù)量和執(zhí)行壓力。

2、我們可以看到行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院執(zhí)行，人民法院審查后裁定不予執(zhí)行的案件數(shù)量相當(dāng)少，僅占1.66%，可以基本上認(rèn)為行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的具體行政行為大多數(shù)沒(méi)有重大的違法情況，證明我國(guó)行政人員的素質(zhì)還是有了相當(dāng)?shù)奶岣?，行政處罰決定機(jī)關(guān)作出的執(zhí)行決定是有相當(dāng)正確率和合法性的。

綜合上面所有的論述，我們從法理上、從現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)中都可以找到把行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)回歸到行政機(jī)關(guān)的合理理由。也許有人會(huì)說(shuō)：如果弱化現(xiàn)行司法審查和法院執(zhí)行，會(huì)導(dǎo)致對(duì)行政管理相對(duì)人保護(hù)的不力，會(huì)給他們的權(quán)利造成損害。但筆者認(rèn)為上述的擔(dān)心是多余的。筆者完全同意孫笑俠教授提出的現(xiàn)代行政法是“控權(quán)法”的觀點(diǎn)。“控權(quán)法”是一種為了“更好地保障人民權(quán)利而積極駕馭支配行政權(quán)力，它是對(duì)行政法功能的一種高度概括，也是對(duì)行政法民主或者自由價(jià)值的一種定位”。[23]“控”是駕馭支配的意思，而“限”是阻礙、阻斷的意思?！翱亍笔欠e極的而“限”是消極的，我們要更好地保障行政管理相對(duì)人的權(quán)利，防止行政機(jī)關(guān)權(quán)力的濫用，應(yīng)該以積極的方式掌控強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的優(yōu)缺點(diǎn)，而非一味被動(dòng)消極地防止其不足?！耙婪ㄐ姓辈⒉灰欢ㄍ瞥鏊痉?quán)一定要在行政執(zhí)行權(quán)行使前就要控制，也不一定推出其要由法院執(zhí)行，何況這種“限制”也不能當(dāng)然地保證執(zhí)行的合法。基于這樣的考慮，筆者認(rèn)為我們完全可以改造司法審查的階段、方式和范圍；進(jìn)一步完善行政人員的選拔；加強(qiáng)行政管理相對(duì)人權(quán)利的保障和救濟(jì)體系；強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，制定完善的程序規(guī)則等多種方法多管齊下的方式和理念來(lái)構(gòu)筑一種既能發(fā)揮行政權(quán)力靈活、快捷積極作用的特點(diǎn)，又可以使其在規(guī)定范圍里實(shí)施，減少對(duì)行政管理相對(duì)人的損害的行政強(qiáng)制執(zhí)行體系。

三對(duì)我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行立法的幾點(diǎn)構(gòu)想

“如果能夠使一個(gè)程序規(guī)則同時(shí)符合若干價(jià)值選擇，那就是理想的。如果在若干價(jià)值選擇中必須擇其一，顯然根據(jù)行政權(quán)歸屬主體的關(guān)系原理，效率選擇應(yīng)當(dāng)為先。其他若干價(jià)值取向應(yīng)服從效率的價(jià)值選擇。作為能夠促成效率的優(yōu)良程序具有如下特點(diǎn)：一是必須是規(guī)范化的；……二是必須是最廉價(jià)的；……三是其確認(rèn)的環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)少；……四是程序規(guī)則所確認(rèn)的行為序列應(yīng)當(dāng)短，而且不能間斷?！盵24]筆者將以以上文字所闡釋的精神為構(gòu)筑行政強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)核，對(duì)即將出臺(tái)的行政強(qiáng)制執(zhí)行法提出幾點(diǎn)構(gòu)想，以期達(dá)到“如果該國(guó)執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)在履行其職責(zé)時(shí)遵循正常程序，……又如果存在某些措施防止這些機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力，那么這個(gè)國(guó)家就有一個(gè)有效的行政法制度的理想狀態(tài)”。[25]

（一）關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行主體的設(shè)想

基于本文第二部分的論述，筆者認(rèn)為我國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度應(yīng)該借鑒德國(guó)模式。但是是由做出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行還是由統(tǒng)一的綜合行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行呢？筆者認(rèn)為，為了相對(duì)地集中人、財(cái)、物力，降低執(zhí)行成本，更容易規(guī)范行政強(qiáng)制執(zhí)行行為，盡量防止執(zhí)行中的違法情況，應(yīng)該在縣級(jí)以上人民政府設(shè)立綜合行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行。[之所以考慮在縣級(jí)以上，一是因?yàn)榭h級(jí)為我國(guó)最基本的一級(jí)政府系統(tǒng)，直接面對(duì)大量、繁瑣的行政處理決定，設(shè)立執(zhí)行機(jī)關(guān)，可以解決大量的行政執(zhí)行問(wèn)題；二是由于縣級(jí)以上政府的公務(wù)員的素質(zhì)水平相對(duì)較高，業(yè)務(wù)能力相對(duì)較強(qiáng)，可以最低限度地保障執(zhí)行的合法性]另外，基于某些特別機(jī)關(guān)和少數(shù)部門以及特殊情況，可以有限制地授與個(gè)別行政部門以一定的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。

這樣的設(shè)計(jì)主要基于以下幾個(gè)方面的考慮：

1、強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。我們知道，從理論上來(lái)講，“三權(quán)分立”就是基于對(duì)權(quán)力的制衡和協(xié)調(diào)。我國(guó)雖然不是典型的“三權(quán)分立”的國(guó)家，但是實(shí)際上確實(shí)存在著權(quán)力的分工和制衡，特別是的行政權(quán)，它是嚴(yán)格地受著同位的司法權(quán)和“上位”的立法權(quán)監(jiān)督的。但是筆者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督是第一道監(jiān)督，也是比較經(jīng)濟(jì)，比較效率的監(jiān)督。這種監(jiān)督有其他監(jiān)督不具備的優(yōu)勢(shì)，如業(yè)務(wù)的熟悉程度、程序簡(jiǎn)約等特點(diǎn)。當(dāng)然，自力監(jiān)督的效果可能不會(huì)盡如人意，因其監(jiān)督者畢竟是局內(nèi)人而非旁觀者。但我們?nèi)匀豢梢猿浞掷闷鋬?yōu)勢(shì)，用制度規(guī)則促其達(dá)到效率提高和最低正義的實(shí)現(xiàn)。綜合行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)與行政行為決定機(jī)關(guān)的分離，正是行政執(zhí)行權(quán)和行政命令權(quán)的分離，其效果相當(dāng)于事前的司法審查，只是審查主體另?yè)Q為了一個(gè)行政機(jī)關(guān)而已。

2、降低執(zhí)行成本。與其在每個(gè)有行政命令權(quán)的行政機(jī)關(guān)下分設(shè)執(zhí)行機(jī)關(guān)，不如設(shè)立統(tǒng)一的綜合行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)。這樣可以做到人、財(cái)、物力的節(jié)約；經(jīng)驗(yàn)、手段、范圍等資源的共享，最大程度節(jié)省成本花銷，做到經(jīng)濟(jì)原則。

3、提高行政效率。綜合行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)的成立可以比較有效地杜絕以前由于機(jī)構(gòu)設(shè)置不明帶來(lái)的職權(quán)重疊或真空造成的相互扯皮或相互推委的現(xiàn)象，有效地提高執(zhí)行效率。

4、執(zhí)行協(xié)助的需要?！靶姓C(jī)關(guān)只能就本轄區(qū)內(nèi)由自己掌管的事物作出具體決定，而且每個(gè)機(jī)關(guān)的執(zhí)行手段都是特定的。這樣原決定機(jī)關(guān)往往必須請(qǐng)求其他機(jī)關(guān)協(xié)助才能實(shí)現(xiàn)其管理目的”：“工商部門在執(zhí)行處罰過(guò)程中如遇到抗拒，需請(qǐng)求公安部門予以協(xié)助。這類請(qǐng)求往往不易得到滿足。”[26]因此，統(tǒng)一的綜合行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)的設(shè)立，可以彌補(bǔ)由于協(xié)助不能滿足而致使行政義務(wù)成為一句空話或一紙空文的尷尬。

關(guān)于綜合行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)可以有以下具體設(shè)計(jì)：

1、實(shí)體上的設(shè)計(jì)。采用統(tǒng)一的考試，在各行政機(jī)關(guān)內(nèi)選拔素質(zhì)較高、業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)，有相當(dāng)法律知識(shí)的公務(wù)人員組成。配置相當(dāng)?shù)膱?zhí)行手段，賦予相當(dāng)?shù)膱?zhí)行權(quán)力，給予相對(duì)豐厚的薪金和較高的地位，以防止其他非法律因素的影響。制訂管理細(xì)則，明確其成員的權(quán)利以及違反規(guī)定所應(yīng)承受的責(zé)任。

2、程序上的設(shè)計(jì)。（1）、申請(qǐng)。這是綜合行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)啟動(dòng)的先決條件，非經(jīng)申請(qǐng)，不得自力強(qiáng)制執(zhí)行。（2）、審查。對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行書(shū)、理由、事實(shí)、法律依據(jù)以及其它相關(guān)文件材料審查，包括法律和事實(shí)的審查。規(guī)定審查時(shí)限，以短為好。較為復(fù)雜和影響重大的可以延長(zhǎng)適當(dāng)期限。（3）、告誡。以綜合行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)的名義向義務(wù)人提出告誡，發(fā)出告誡書(shū)，義務(wù)人仍不履行的，由其作出執(zhí)行決定書(shū)。（4）、執(zhí)行。由綜合行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行，執(zhí)行完畢后將執(zhí)行結(jié)果以書(shū)面形式通知申請(qǐng)機(jī)關(guān)。

（二）關(guān)于處理人民法院司法審查問(wèn)題的設(shè)想

我國(guó)現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式是采用的人民法院事前審查的方式。這樣的模式所導(dǎo)致的不利后果筆者在第一部分中已有論述?；诖?，筆者認(rèn)為我國(guó)的司法審查制度需改為“以事后審查為原則，事前審查為例外”的模式。這樣的考慮主要基于以下幾個(gè)方面：

1、事前審查一是不僅延誤了行政效率，二是即使法院的事前審查也不能完全保證其執(zhí)行的合法，不符合經(jīng)濟(jì)原則。

2、事后審查可以有利于行政效率的提高和行政義務(wù)的有效實(shí)現(xiàn)，但是不利于相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)，容易造成不可彌補(bǔ)的損失和國(guó)家賠償任務(wù)的加重。

3、采用事前、事后雙重審查固然可以有效地兼容并蓄上述兩個(gè)方面的優(yōu)點(diǎn)，但事實(shí)上成本過(guò)高，程序也太過(guò)復(fù)雜，周期冗長(zhǎng)，也不符合經(jīng)濟(jì)原則。

筆者認(rèn)為可以將法院司法審查的方式按下述步驟實(shí)現(xiàn)：首先，將法院的審查權(quán)和執(zhí)行權(quán)剝離，法院只負(fù)責(zé)審查，而執(zhí)行則完全回歸行政機(jī)關(guān)。其次，由行政強(qiáng)制執(zhí)行法明文規(guī)定由行政機(jī)關(guān)自力強(qiáng)制執(zhí)行的原則，即一般情況下，行政機(jī)關(guān)可不經(jīng)法院司法審查即進(jìn)入執(zhí)行程序。法院對(duì)影響重大、復(fù)雜的，可能嚴(yán)重影響行政義務(wù)人人身、財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行案件可以在行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)下予以審查。再次，對(duì)法院審查的組織方式、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序和審查時(shí)限予以明確規(guī)定。在行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)后，由法院簽發(fā)執(zhí)行或不予執(zhí)行令并作出書(shū)面說(shuō)明，然后由行政機(jī)關(guān)自力執(zhí)行。這樣可以較好地兼顧職權(quán)利保護(hù)、效率實(shí)現(xiàn)以及國(guó)家負(fù)擔(dān)三種價(jià)值的統(tǒng)一，而且對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)控制的靈魂-司法審查也可以得以保留。

（三）關(guān)于圍繞“告誡”為核心建構(gòu)行政強(qiáng)制執(zhí)行程序的設(shè)想

“沒(méi)有事先通知其利益可能因政府決定而受到影響的人，一切其他程序權(quán)利都可能毫無(wú)價(jià)值。”[27]從本質(zhì)上講，告誡是一種通知行為，是指義務(wù)人不履行行政機(jī)關(guān)設(shè)定的義務(wù)，而行政機(jī)關(guān)在采用強(qiáng)制執(zhí)行之前將強(qiáng)制執(zhí)行的決定告知義務(wù)人的方式。它包括通知執(zhí)行的措施、執(zhí)行的時(shí)間和執(zhí)行的地點(diǎn)等，是一種程序性的規(guī)范。告誡至少有以下兩方面的作用：

1、促使義務(wù)人履行義務(wù)。在執(zhí)行前對(duì)義務(wù)人進(jìn)行再一次的說(shuō)服，可以弱化因行政義務(wù)人情緒激動(dòng)而產(chǎn)生的抵觸，在行政義務(wù)作出后與執(zhí)行前的一段時(shí)間內(nèi)，讓義務(wù)人較平靜地思考其行為并予以勸說(shuō)，可以較好地促使義務(wù)人自動(dòng)自愿履行其義務(wù)，體現(xiàn)了“先說(shuō)服，后強(qiáng)迫”的指導(dǎo)思想。

2、促使行政機(jī)關(guān)的反思。行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)在發(fā)給義務(wù)人執(zhí)行通知的時(shí)候，同樣須對(duì)作出執(zhí)行的內(nèi)容、方式、時(shí)間和地點(diǎn)等多方面予以考慮，也是一種對(duì)執(zhí)行行為的正當(dāng)性認(rèn)識(shí)的“反芻”。

由于我國(guó)目前的告誡只是界于“行政強(qiáng)制決定作出”和“實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行”之間，并且只有一次告誡，因此筆者考慮可以作如下改進(jìn)：一般的告誡程序可設(shè)計(jì)為在行政決定作出的同時(shí)作出簡(jiǎn)單的告誡，即用平緩勸誡的口氣對(duì)不執(zhí)行的后果作出說(shuō)明；當(dāng)義務(wù)人仍不履行義務(wù)之時(shí)再作出正式的告誡，其應(yīng)該包括執(zhí)行內(nèi)容、措施、地點(diǎn)和時(shí)間等，需以較為嚴(yán)厲的口氣；最后對(duì)仍不履行義務(wù)的相對(duì)人強(qiáng)制執(zhí)行（由于客觀原因或不可抗力因素導(dǎo)致履行不能的情況例外）。對(duì)于標(biāo)的重大或?qū)αx務(wù)人人身、財(cái)產(chǎn)等有重大影響或執(zhí)行后難以恢復(fù)原狀的，可以增加一次告誡或者向人民法院提出司法審查的申請(qǐng)。告誡以書(shū)面形式為原則，口頭方式為例外。

（四）關(guān)于救濟(jì)體系的設(shè)想

行政救濟(jì)“通常是指行政行為給相對(duì)人權(quán)益造成侵害或負(fù)擔(dān)的情況下，一定機(jī)關(guān)根據(jù)相對(duì)人的請(qǐng)求或依職權(quán)防止和排除這種侵害或負(fù)擔(dān)，以保護(hù)、救濟(jì)相對(duì)人的權(quán)益?！盵28]行政法律“只有賦予與國(guó)家利益相對(duì)立的私人權(quán)益在法律上的請(qǐng)求權(quán)，并尊重它；賦予相互義務(wù)與權(quán)利，才有產(chǎn)生這一法律基礎(chǔ)的根本基礎(chǔ)”[29]救濟(jì)是否能實(shí)現(xiàn)，是可否把強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)劃歸行政機(jī)關(guān)的重要衡量因素之一。如果說(shuō)沒(méi)有救濟(jì)金手段或者救濟(jì)手段有瑕疵，會(huì)使對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的控制成為一句虛言。因此筆者認(rèn)為在考慮救濟(jì)手段的時(shí)候應(yīng)遵循以下思路：

1、行政機(jī)關(guān)在對(duì)相對(duì)人的行政義務(wù)作出時(shí)即需告知義務(wù)人的救濟(jì)手段和途徑，如申請(qǐng)復(fù)議或起訴；在告誡階段，同樣需要告知義務(wù)人的復(fù)議權(quán)利和訴訟權(quán)利；在執(zhí)行完畢后，要告知義務(wù)人可以通過(guò)訴訟獲得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。在上述三個(gè)階段，都要明確告知權(quán)利時(shí)限，嚴(yán)格說(shuō)明行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行方式、手段、執(zhí)行權(quán)限和范圍。一經(jīng)違反，即應(yīng)看作是違反行政程序，不能依法產(chǎn)生隨后的行政行為或效果。

2、關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行的可訴性。筆者認(rèn)為，如果執(zhí)行機(jī)關(guān)在執(zhí)行中采取的措施和手段形成了新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，那么這些執(zhí)行措施就已經(jīng)形成了一個(gè)具體行政行為，是可以成為訴訟對(duì)象的；但是如果這些措施未形成新的法律關(guān)系，只是為達(dá)到先行行政義務(wù)的手段，那么，它只是原行政行為的一部分，不能單獨(dú)列為訴訟標(biāo)的，只能對(duì)整個(gè)行政義務(wù)決定提出訴訟。這樣做，有人可能會(huì)說(shuō)其不利于權(quán)利的保護(hù)，但是筆者認(rèn)為由綜合行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行，并輔之以法院的事前審查己經(jīng)可以最大限度地防止因上述行為的不可訴導(dǎo)致的利益損害，并且對(duì)未形成新行政法義務(wù)的執(zhí)行的不可訴也可以通過(guò)向作出行政命令的行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)提出復(fù)議或在執(zhí)行措施不當(dāng)造成損害后提出國(guó)家賠償予以彌補(bǔ)或救濟(jì)。

3、完善行政訴訟法、行政復(fù)議法和國(guó)家賠償法。不可否認(rèn)，我國(guó)行政訴訟法、行政復(fù)議法和國(guó)家賠償法的出臺(tái)為我國(guó)行政法制建設(shè)邁出了積極的一步，但縱觀其內(nèi)容和現(xiàn)實(shí)的運(yùn)行，仍可發(fā)現(xiàn)不少漏洞?；诒疚膬?nèi)容所限，不予詳細(xì)論述。但需要特別指出的是國(guó)家賠償法，這部代表權(quán)利救濟(jì)的最后法竟被民眾戲稱為“國(guó)家不賠法”，可見(jiàn)其對(duì)權(quán)利的保護(hù)有多么的不利！因此這三部法律的修改和完善勢(shì)在必行。它們應(yīng)該和即將出臺(tái)的行政強(qiáng)制執(zhí)行法一同構(gòu)成對(duì)公民權(quán)利保護(hù)的屏障。否則“有權(quán)利必有救濟(jì)，有損害必有賠償”這一古老的法諺將成為一句空話。

“一個(gè)把自己僅僅限制于使別人服從的政府，會(huì)發(fā)現(xiàn)讓人服從是非常困難的，……最完全的權(quán)威要能洞悉人的內(nèi)心深處，不僅關(guān)心他們的行為，而且關(guān)心他們的意志?！盵30]在本文寫(xiě)作完畢之時(shí)，筆者深深地感到行政強(qiáng)制執(zhí)行作為一種“粗暴”的手段并不能使人真正從內(nèi)心服從，“它可以改變一個(gè)人的行為，它可以使他的表面行為從有害變?yōu)橛幸妫m然它不是達(dá)到那個(gè)目的的非常有效的手段?？墒撬荒芴岣咚乃枷?，或者說(shuō)只能使他由最卑鄙最無(wú)恥的動(dòng)機(jī)驅(qū)使走上正道，它使他變成一個(gè)奴隸，全心全意為個(gè)人，受著自私的情感中的最卑鄙的畏懼心理的驅(qū)使?！盵31]強(qiáng)制并非目的，擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行權(quán)也不意味著對(duì)相對(duì)人權(quán)利的漠視。筆者并非沒(méi)有注意到當(dāng)前我國(guó)行政權(quán)對(duì)相對(duì)人權(quán)益的損害的存在，但縱觀我國(guó)行政法律制度的發(fā)展史，筆者認(rèn)為對(duì)行政權(quán)的限制有偏激和“矯枉過(guò)正”的傾向。正是基于理性，筆者認(rèn)為“三權(quán)分立”應(yīng)該徹底，制約和平衡應(yīng)該大致相當(dāng)。我們的態(tài)度應(yīng)是積極地控權(quán)，而非消極地限權(quán)；不是“司法主治”而是“法律主治”。因此，筆者認(rèn)為通過(guò)完善的立法和程序同樣可以保護(hù)相對(duì)人這一弱勢(shì)群體的權(quán)益，當(dāng)前“民告官”的民眾意識(shí)的覺(jué)醒潮流和國(guó)家賠償暫時(shí)的增多，也可以從反面促使更多相對(duì)人權(quán)利意識(shí)的復(fù)蘇，使我們行政機(jī)關(guān)的素質(zhì)和能力真正有提高和改善，真正地使“依法行政”不再成為一句美麗的口號(hào)??！

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[20]關(guān)保英著《行政法的價(jià)值定位-效率、程序及其和諧》。中國(guó)政法大學(xué)出版社。1997年版P.81.

[21]（英）艾倫著《法律與秩序》1945年英文版。轉(zhuǎn)引自孫笑俠著《法律對(duì)行政的控制》。山東人民出版社。1999年版P.219.

[22]資料來(lái)源：最高人民法院研究室統(tǒng)計(jì)處。轉(zhuǎn)引自劉莘著《行政法熱點(diǎn)問(wèn)題研究》。中國(guó)方正出版社。2001年版P.279

[23]孫笑俠著《法律對(duì)行政的控制》。山東人民出版社。1999年版P.3.

[24]關(guān)保英著《行政法的價(jià)值定位-效率、程序及其和諧》。中國(guó)政法大學(xué)出版社。1997年版P.278.

[25]EdgarBodenheimer：Jurisprudence—ThePhilosophyAndMethodOfTheLaw.HarvardUniversityPressP.287—288.轉(zhuǎn)引自孫笑俠著《法律對(duì)行政的控制》。山東人民出版社。1999年版P.127.

[26]賈苑生、李江、馬懷德著《行政強(qiáng)制執(zhí)行概論》。人民出版社。1990年版P.127.

[27]（英）歐內(nèi)斯特&#8226；蓋爾霍恩著《行政法和行政程序概要》。黃列譯。中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社。1996年版P.133.

[28]孫笑俠著《法律對(duì)行政的控制》。山東人民出版社。1999年版P.188.

[29]（德）拉德布魯赫著《法學(xué)導(dǎo)論》。米健譯.中國(guó)大百科全書(shū)出版社。1997年版P.131.

[30]（英）查爾斯&#8226；范。莫特瑪&#8226；阿德勒著《西方思想寶庫(kù)》。中國(guó)廣播電視出版社。1991年版P.659.

[31]（美）威廉&#8226；葛德文著《政治正義論》。第二、三卷。中國(guó)大百科全書(shū)出版社。1997年版P.53.