行政規(guī)制模式選擇探究論文
時間:2022-09-27 07:13:00
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行政規(guī)制的模式選擇,是一個規(guī)制研究與實踐都不能繞過的問題。如果說基礎(chǔ)研究明確地將解決模式選擇問題宣稱為研究目標(biāo),那么應(yīng)用研究則是自覺不自覺地選擇某種行政規(guī)制模式當(dāng)作其研究背景或者思考的坐標(biāo)。為了回應(yīng)社會發(fā)展,行政規(guī)制不停地調(diào)整姿態(tài),這集中體現(xiàn)為行政規(guī)制模式的建構(gòu)、解構(gòu)和重構(gòu)。
行政規(guī)制模式的建構(gòu)
要建構(gòu)一套行政規(guī)制模式,首先要解決的是要素齊全問題,包括確立行政規(guī)制的功能、價值、依據(jù)、范圍、對象、主體、方式、過程、結(jié)果和監(jiān)督救濟等,然后要解決不同構(gòu)成要素之間的關(guān)聯(lián)性問題,保證諸構(gòu)成要素相互匹配,避免出現(xiàn)“短板”。
就其實質(zhì)而言,建構(gòu)行政規(guī)制模式是一個試圖發(fā)現(xiàn)并改變規(guī)制關(guān)系主體行為選擇的成本/收益比率的過程。行政規(guī)制的法律設(shè)定不僅會影響規(guī)制對象的行為選擇,還會影響規(guī)制主體的行為選擇,通過保證規(guī)制主體行為選擇的理性來推動規(guī)制對象行為選擇的理性。就其形式而言,建構(gòu)行政規(guī)制模式是一個制造出一種主次分明的主體關(guān)系的過程。要從事實上或者假想中一片混沌的社會現(xiàn)象中建構(gòu)起一套輪廓清晰、取向明確的行政規(guī)制模式,就必須遵循某種取舍標(biāo)準(zhǔn),首先建構(gòu)一系列對立的范疇,諸如規(guī)制主體與對象、公益與私益、公共選擇與私人選擇等,然后再進(jìn)行優(yōu)先性排序,例如公益優(yōu)先于私益、規(guī)制對象服從規(guī)制主體、公共選擇取代市場選擇等,通過承認(rèn)一些變量和拒絕一些因素、強化部分變量和弱化部分變量的方式,建構(gòu)起一個錯落有致的行政規(guī)制模式。在一定程度上,這類似于韋伯所謂的確立“理想類型”的過程。
建構(gòu)一種行政規(guī)制模式,就是試圖通過可預(yù)期的法律之治來解決社會行動的不確定性問題,這是一個依托現(xiàn)實創(chuàng)造未來、客觀見之于主觀、努力將法治價值融入社會事實之中的過程,是一個有風(fēng)險的試錯過程,存在著各種可能造成行政規(guī)制模式不合理的隱患。這主要包括:或者是模式的構(gòu)成要素殘缺不全,例如缺乏績效評估;或者是模式的諸構(gòu)成要素之間不匹配,例如權(quán)責(zé)不對稱;或者是對成本/收益比率產(chǎn)生非理性的制約與激勵,例如誘發(fā)行政規(guī)制的設(shè)租、尋租;或者是對模式變量的取舍不當(dāng)、甚或掛一漏萬,例如行政規(guī)制的理論模式容易因追求模式的純潔性和可控性而將經(jīng)驗、直覺、情感等非理性因素拒之門外;或者是在制造模式局部強弱對比的過程中因過分夸張而顧此失彼、甚或本末倒置,例如因片面強調(diào)行政規(guī)制的命令———服從性從而變異成權(quán)力本位。
傳統(tǒng)規(guī)制模式及其危機
所謂傳統(tǒng)的行政規(guī)制模式,就是一種以國家為軸心的行政規(guī)制模式,它有可能滑向兩個極端:在一個方向上對應(yīng)于全能政府,主張更廣、更硬、更加直接的行政規(guī)制,將維護和保障國家對社會的全面控制當(dāng)作法律的主題;在相反的方向上對應(yīng)于夜警國家,主張更窄、更軟、更加間接的行政規(guī)制,將法律的功能定位為控制權(quán)力和保障自由。大多數(shù)傳統(tǒng)的行政規(guī)制模式處于兩個極端之間的某一點上。傳統(tǒng)的行政規(guī)制模式盡管在兩個極端形態(tài)上形成鮮明對比,但這并不影響二者分享一些共同特征,在相當(dāng)程度上它們殊途同歸:
一是對抗性。傳統(tǒng)行政規(guī)制模式制造大量涇渭分明的對立范疇,這就使得一種非此即彼的對抗關(guān)系昭然若揭,它集中體現(xiàn)為規(guī)制主體與規(guī)制對象之間的對抗性,將公益與私益關(guān)系機械地理解為此漲彼消。二是單向度。行政規(guī)制主體是指令的發(fā)出者,行政規(guī)制對象是指令的接受者,二者之間是一種單向度的命令———服從關(guān)系。三是國家壟斷。行政規(guī)制的依據(jù)只能是“體現(xiàn)國家意志、由國家創(chuàng)制或認(rèn)可、依靠國家強制力保證實施”的硬法規(guī)范,行政規(guī)制的主體只能是行使國家權(quán)力的行政機關(guān),行政規(guī)制過程只能是一個單一的權(quán)力行使過程,國家在行政規(guī)制中居于單中心的壟斷地位。四是封閉性。就其主體而言,行政規(guī)制過程對規(guī)制對象和其他利害關(guān)系人往往是封閉的;就其評價機制而言,行政規(guī)制過程對規(guī)制對象和觀察者、評價者往往是封閉的;就其據(jù)以決策的信息和知識而言,行政規(guī)制往往只對單一來源開放,以邏輯排斥經(jīng)驗或者因經(jīng)驗排斥邏輯,不同知識之間不能兼容。五是形式主義。行政規(guī)制過程被似是而非地假定為“絞肉機”式的執(zhí)法過程,重視的是形式合法性而非行政績效,注重過程導(dǎo)向而非結(jié)果導(dǎo)向,強調(diào)對上負(fù)責(zé)而非滿足公眾訴求。
這種與國家管理主義范式契合的傳統(tǒng)行政規(guī)制模式,因為公共治理的興起而越發(fā)地不合時宜,危機四起:一是行政規(guī)制的目標(biāo)與手段關(guān)系出現(xiàn)斷裂,單一的命令———服從方式不足以有效滿足維護公共秩序、保障公共安全和促進(jìn)公共福利的社會需求。二是行政規(guī)制的形式合法性背離實質(zhì)正義,法律似乎得到實施,但公共安全并未隨之出現(xiàn);或者雖然維護了公共秩序,但公民自由并未因此得到維護和拓展。三是理論、制度與實踐三者之間的各自為戰(zhàn),合乎邏輯的規(guī)制理論沒有能力指導(dǎo)法律制度安排,法律設(shè)定的規(guī)制“效力”難以轉(zhuǎn)化為規(guī)制實踐的“實效”,規(guī)制實踐的經(jīng)驗教訓(xùn)在規(guī)制理論中得不到應(yīng)有的反映,這就造成了行政規(guī)制理論的自說自話,行政規(guī)制制度安排的一廂情愿和行政規(guī)制實踐的各行其是。
傳統(tǒng)行政規(guī)制模式帶來嚴(yán)重的規(guī)制失靈問題。行政成本居高不下,強制性規(guī)制收效甚微,規(guī)制目標(biāo)經(jīng)常落空。此外,還誘發(fā)權(quán)力濫用,設(shè)租、尋租屢禁不止,經(jīng)濟領(lǐng)域的過度規(guī)制和社會領(lǐng)域的規(guī)制不足并存,行政規(guī)制存在著結(jié)構(gòu)性失衡,行政管理的越位和錯位與公共服務(wù)的缺位和不到位并存。更加令人擔(dān)憂的是,行政規(guī)制的初衷主要是解決市場失靈問題,那些因行政規(guī)制的擠占而致市場機制無法發(fā)揮作用的領(lǐng)域,會發(fā)生公共選擇與私人選擇的雙重失效。
行政規(guī)制模式的重構(gòu)
這種過時的行政規(guī)制模式之所以會四面楚歌,主要在于兩方面的致命性缺陷:一方面是對行政規(guī)制嵌于其中的外在社會結(jié)構(gòu)及其發(fā)展變化認(rèn)知上存在著嚴(yán)重缺陷,明顯滯后于公法、憲政體制、政治經(jīng)濟社會體制、科學(xué)技術(shù)以及自然環(huán)境等影響行政規(guī)制供求關(guān)系要素的發(fā)展變化;另一方面是行政規(guī)制模式內(nèi)在安排對外在約束條件反映上存在著嚴(yán)重缺陷,在確立行政規(guī)制的范圍、對象、依據(jù)、主體、方式、結(jié)果等構(gòu)成要素時,深受國家管理主義理念的支配,不能適應(yīng)公共治理的現(xiàn)實需要。
現(xiàn)實中普遍存在的行政規(guī)制失靈,使得傳統(tǒng)行政規(guī)制模式不可能通過自我調(diào)整或者小修小補的方式來擺脫危機,公共選擇只有解構(gòu)傳統(tǒng)行政規(guī)制模式才能有效解決市場失靈問題,公共行政惟有如此才能重建權(quán)威。我們發(fā)現(xiàn)一種日漸明顯的趨勢,為了順應(yīng)公共治理的需要,人們正在重構(gòu)一種混合規(guī)制模式。就其功能而言,混合規(guī)制力求兼顧工具理性與目的理性,通過維護公共秩序、保障公共安全來維護和拓展公民自由。就其利益取向而言,混合規(guī)制試圖在兼顧公益與私益的基礎(chǔ)上實現(xiàn)社會整體利益的最大化。就其范圍而言,混合規(guī)制的重心開始從經(jīng)濟領(lǐng)域漸次轉(zhuǎn)向社會領(lǐng)域,在繼續(xù)關(guān)注價格規(guī)制、市場準(zhǔn)入規(guī)制和退出規(guī)制的同時,更加關(guān)注食品藥品領(lǐng)域、產(chǎn)品安全、服務(wù)質(zhì)量規(guī)制。就其依據(jù)而言,混合規(guī)制法應(yīng)當(dāng)是國家法與社會法、硬法與軟法、實體與程序法的有機結(jié)合,努力尋求行政規(guī)制權(quán)力/公民自主權(quán)利配置的結(jié)構(gòu)性均衡。就其主體而言,混合規(guī)制應(yīng)當(dāng)從國家行政機關(guān)拓展至社會自治團體,實現(xiàn)政府規(guī)制與社會規(guī)制的分工與合作。就其對象而言,混合規(guī)制既要指向公民個人,更要強調(diào)對社會自治團體的規(guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)督。就其行為方式而言,混合規(guī)制既要保留必要的命令———服從方式,更要重視多運用利益誘導(dǎo)的激勵性規(guī)制。就其結(jié)果而言,混合規(guī)制有助于實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。
相對于傳統(tǒng)行政規(guī)制模式的對抗性、單向度、封閉性、國家壟斷和形式主義而言,契合于公共治理的混合規(guī)制模式呈現(xiàn)出三個典型特征:一是知識上的開放性。理論、制度與實踐三個層面上的行政規(guī)制模式都應(yīng)當(dāng)向影響行政規(guī)制關(guān)系的各種信息和知識開放,力求全面反映行政規(guī)制關(guān)系主體行為選擇中的邏輯、經(jīng)驗、直覺、情感、個體偏好等各種因素,確立一種更加接近真實的行政規(guī)制因果關(guān)系。亦即,要反思和弱化行政規(guī)制模式在理論、制度和實踐三個層面上的差異性,要求理論模式在保證邏輯性的前提下更加強調(diào)經(jīng)驗,制度模式在凸顯價值維度的基礎(chǔ)上更加貼近社會事實,實踐模式在保持其有效性的同時更加強調(diào)法治價值,在理論、制度和實踐三者之間形成一種良性互動關(guān)系。二是主體間的合作性。包括公眾廣泛參與行政規(guī)制規(guī)范的創(chuàng)制和實踐過程,在協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成規(guī)制共識甚至形成合意,建立起行政規(guī)制的公私合作伙伴關(guān)系。同時,還要積極推進(jìn)國家與社會的合作,在法治框架下實現(xiàn)國家管理與社會自治的統(tǒng)一;遵循大部門制取向科學(xué)整合行政規(guī)制機構(gòu),建立健全行政規(guī)制的行政協(xié)作關(guān)系。三是規(guī)制效果的可接受性。行政規(guī)制從過程導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果導(dǎo)向,從追求形式合法性轉(zhuǎn)向追求規(guī)制績效,通過在行政規(guī)制過程中普遍確立程序正當(dāng)原則,保證行政規(guī)制關(guān)系主體展開公平公正博弈,據(jù)此采取各方都能接受、能夠各得其所的規(guī)制行動,共同追求行政規(guī)制績效的最大化,共同賦予行政規(guī)制以生命力和正當(dāng)性。