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一、行政法核心理念變遷的歷史條件

行政法核心理念自產(chǎn)生起共經(jīng)歷了‘保權(quán)說(shuō)”、“控權(quán)說(shuō)”及“保權(quán)一控權(quán)均衡說(shuō)”三個(gè)階段，可以在法律價(jià)值觀、政治體制、經(jīng)濟(jì)形態(tài)這三個(gè)層次尋找歷史原因來(lái)說(shuō)明這一變化。

(一)行政法核心理念隨法律價(jià)值觀的變化而變化

到目前為止，法的價(jià)值觀已經(jīng)歷了義務(wù)本位—權(quán)利本位—社會(huì)本位這樣一個(gè)發(fā)展、演化過(guò)程。行政法核心理念發(fā)展的三個(gè)階段是與這一過(guò)程相吻合的。

1.義務(wù)本位與“保權(quán)說(shuō)”:義務(wù)本位是指在權(quán)利與義務(wù)這一法的基本范疇之中，義務(wù)是目的，權(quán)利是手段。這種立法具有權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等的特點(diǎn)。為了維護(hù)社會(huì)上層集團(tuán)過(guò)多的權(quán)利即特權(quán)，而給社會(huì)廣大的下層公眾設(shè)定了過(guò)多的義務(wù)。所以這種義務(wù)的履行必須借助于外力，義務(wù)越多，這種外力就應(yīng)越大。行政權(quán)作為一種最有效、最常用的國(guó)家強(qiáng)制力，在義務(wù)本位的法系統(tǒng)中，被統(tǒng)治者視為一種不可替代的、須臾不得離身的法寶。因此統(tǒng)治者希望行政權(quán)能被強(qiáng)化成為一種可以肆意踐踏個(gè)體權(quán)利的、無(wú)責(zé)任、無(wú)限制的權(quán)力?！氨?quán)”理念由此形成。此時(shí)，個(gè)體權(quán)利受到壓抑和排擠，行政權(quán)趨向無(wú)限擴(kuò)大，權(quán)力的來(lái)源非出自法律，而是自我授權(quán)。

2.權(quán)利本位與“控權(quán)說(shuō).:權(quán)利本位指在權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系中，權(quán)利是目的，義務(wù)是手段。這種法的特點(diǎn)是權(quán)利與義務(wù)對(duì)等。此時(shí)，秩序平等地體現(xiàn)著每個(gè)社會(huì)個(gè)體的權(quán)利，因此，社會(huì)個(gè)體對(duì)于義務(wù)的履行就有了主動(dòng)性。權(quán)利本位法所面臨的最大任務(wù)已非秩序的維護(hù)，而在于保護(hù)法律主體的平等性，促進(jìn)自由狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)。權(quán)利本位價(jià)值觀則意味著社會(huì)個(gè)體對(duì)政府管理盡服從的義務(wù)，要以個(gè)體權(quán)利為界限。行政權(quán)若還是無(wú)限制、無(wú)責(zé)任地行使將勢(shì)必影響自由的實(shí)現(xiàn)。因此，.控權(quán)說(shuō)”就成為反映權(quán)利本位價(jià)值觀的行政法核心理念。

3.社會(huì)本位與“保權(quán)一控權(quán)均衡說(shuō)，:社會(huì)本位由權(quán)利本位發(fā)展而來(lái).權(quán)利本位事實(shí)上是一種個(gè)人權(quán)利本位，這種立法大大刺激了財(cái)富的增長(zhǎng)，但極端的個(gè)人權(quán)利本位易于加劇社會(huì)利益的沖突和對(duì)抗，帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題.此時(shí)，社會(huì)的存在則成為法所日益關(guān)注的問(wèn)題，權(quán)利本位開(kāi)始過(guò)菠到社會(huì)本位。為了在個(gè)人和社會(huì)之間建立并保持一種均衡關(guān)系，行政權(quán)不得不注人進(jìn)來(lái)，即行政權(quán)回歸于社會(huì)。由于社會(huì)本位與權(quán)利本位具有連續(xù)性和一致性，所以“控權(quán)”理念不可拋棄，但這種控制的方式應(yīng)更加靈活，應(yīng)在行政權(quán)適用范圍擴(kuò)大和行政權(quán)能增加、增強(qiáng)的同時(shí)加以必要的限制。翻保權(quán)一控權(quán)均衡說(shuō)”成為行政法的核心理念適應(yīng)了社會(huì)本位價(jià)值觀的要求.

(二)行政法的核心理念隨政體類(lèi)型的轉(zhuǎn)換變化而相應(yīng)地轉(zhuǎn)換變化

與專(zhuān)制政體相對(duì)應(yīng)的行政法核心理念是“保權(quán)說(shuō)”;與民主共和政體相對(duì)應(yīng)的行政法核心理念最初是“控權(quán)說(shuō)介，后來(lái)發(fā)展為保權(quán)一控權(quán)均衡說(shuō)”。

1.在專(zhuān)制政體中，整個(gè)國(guó)家權(quán)力掌握在同一集團(tuán)之手，行政權(quán)沒(méi)有從中獨(dú)立出來(lái)，并且行政權(quán)事實(shí)上不是來(lái)自反映公意的法律而是來(lái)自于專(zhuān)制政府的自我授權(quán)。因此其權(quán)力運(yùn)行是無(wú)規(guī)翔的，最高統(tǒng)治者任意決策，下屬在執(zhí)行中也毫無(wú)責(zé)任限制。專(zhuān)制的行政權(quán)只有益于少數(shù)人的特權(quán)，面有害于普遍的社會(huì)個(gè)體權(quán)利，其運(yùn)行的阻力無(wú)疑是非常大的。為了排除阻力，權(quán)力所有者必須對(duì)行政權(quán)加以強(qiáng)化，這種需要反映在統(tǒng)治者與管理者的觀念上，首先就是將行政權(quán)加以神化。他們認(rèn)為，行政權(quán)是一種傳統(tǒng)的神授的力量，不受任何既定規(guī)翔的限幼。因?yàn)榱⒎?quán)與行政權(quán)為同一集團(tuán)所擁有，法律只不過(guò)是行政權(quán)的工具。比如，路易十五曾宣稱(chēng):‘膚之王冠受之于上帝，制定統(tǒng)治臣民法律的權(quán)力，唯膚是屬。”①類(lèi)似這些觀念就構(gòu)成“保權(quán)說(shuō)”的行政法核心理念.

2.在民主共和政體中，行政權(quán)從公共權(quán)力中分離出來(lái)，并受到立法權(quán)、司法權(quán)的制約，這種政體設(shè)計(jì)是出于保護(hù)個(gè)體權(quán)利的目的.遠(yuǎn)在羅馬奴隸共和時(shí)期，西塞羅就認(rèn)為翻約行政權(quán)是共和政體的關(guān)鍵所在，他說(shuō):“因?yàn)閳?zhí)政官的權(quán)力不是天然地賦予的權(quán)力，而是公民斌予的，當(dāng)他獨(dú)自突起的時(shí)候，便應(yīng)當(dāng)看作是對(duì)公民權(quán)利的譜取和專(zhuān)斜因?yàn)樾姓?quán)存在著侵犯人權(quán)的可能性，因此必須對(duì)它進(jìn)行必要的限制。這種限制首先由法律加以規(guī)定，法律先于行政遂成為民主共和政體的一項(xiàng)基本原則。在18、19世紀(jì)，這一原則被嚴(yán)格地解釋為‘無(wú)法律即無(wú)行政”，議會(huì)把法律制定得極為周詳，行政機(jī)關(guān)無(wú)立法權(quán)，自由裁量權(quán)也是傲乎其徽。此時(shí)行政法的核心理念是“控權(quán)說(shuō)”。

19世紀(jì)末2O世紀(jì)初，社會(huì)發(fā)展的高度復(fù)雜化使立法機(jī)關(guān)難以獨(dú)任立法之職，不得不授予行政機(jī)關(guān)一定的立法權(quán)和廣泛的自由裁量權(quán)，但是法律先于行政的原則并未被搶棄，而是在此基礎(chǔ)上被變通適用，“保權(quán)一控權(quán)均衡說(shuō)，即是話晦該種需要的行政法理念.

(三)經(jīng)濟(jì)形態(tài)變遷是行政法核心理念變遷的根本原因

自然經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，行政法的核心理念是保權(quán)說(shuō)商品經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，行政法核心理念是一控權(quán)說(shuō)扮，商品經(jīng)濟(jì)形態(tài)進(jìn)一步發(fā)展，則核心理念相應(yīng)演化為“保權(quán)-控權(quán)均衡說(shuō)。

1.在自然經(jīng)濟(jì)條件下，占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民階級(jí)被固著于土地之上，為生存而終生忙碌，無(wú)暇顧及生存權(quán)以外的其它人權(quán)，這種經(jīng)濟(jì)條件決定了他們只能作為政治客體，他們的權(quán)利要求不能直接在國(guó)家意志中得以休現(xiàn)，因面也就無(wú)力限制行政權(quán)。在這種情況下，經(jīng)濟(jì)上占優(yōu)勢(shì)的地主階級(jí)、官僚階層及血統(tǒng)高貴的等級(jí)就完全地占據(jù)了政洽空問(wèn)，成為政治主體，行政權(quán)成為他們攫取特殊利益的工具。

自然經(jīng)濟(jì)是一種簡(jiǎn)單再生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，與這種生產(chǎn)、生活方式相對(duì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)也是僵化的、固定的.在西方，以人的依核關(guān)系為紐帶形成了等級(jí)制社會(huì)，國(guó)王通過(guò)各級(jí)貴族對(duì)勞動(dòng)人民進(jìn)行統(tǒng)治，國(guó)王的行政權(quán)雖受各級(jí)貴族制約，但對(duì)廣大勞動(dòng)人民來(lái)說(shuō)，行政權(quán)是無(wú)限的;在東方，以血緣關(guān)系為紐帶形成了宗法制社會(huì)，國(guó)王的行政權(quán)是無(wú)限的，它的觸角伸到社會(huì)各個(gè)角落。東方的專(zhuān)制制度較西方更加堅(jiān)固，即使皇帝2O年不臨朝，專(zhuān)制統(tǒng)治照樣可以維持下去。因此可以說(shuō)，專(zhuān)制政體是自然經(jīng)濟(jì)條件下歷史的最佳選擇。在自然經(jīng)濟(jì)條件下，.為君主所喜愛(ài)之物具有法律效力.;‘國(guó)王不能為非”;.夫?yàn)槠蘧V、父為子綱、君為臣綱”，這些觀念就必然成為深人人心的政治信條和生活準(zhǔn)則，此時(shí)行政法的核心理念就只能是“保權(quán)說(shuō)”。

2.商品經(jīng)濟(jì)是在資本主文制度確立以后才開(kāi)始成為一種占優(yōu)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)的。商品經(jīng)濟(jì)符合人無(wú)限追求利益的本性，利益的實(shí)現(xiàn)通過(guò)交換來(lái)進(jìn)行。它的基本原則是等價(jià)交換和公平競(jìng)爭(zhēng)，因此商品經(jīng)濟(jì)主張人權(quán)平等。

在自由競(jìng)爭(zhēng)階段，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域完全是私人活動(dòng)的領(lǐng)域，由于勞動(dòng)是人謀生的第一手段，面人人都有勞動(dòng)的天贖，因面在觀念上認(rèn)為人生而平等，即具有起點(diǎn)的平等權(quán)利。行政權(quán)的任務(wù)只應(yīng)保護(hù)經(jīng)濟(jì)主體的平等性，面不應(yīng)無(wú)端干涉經(jīng)濟(jì)生活，這種觀念有利于資產(chǎn)階級(jí)獲得更大的利益，于是“控權(quán)說(shuō)，成為行政法的核心理念。

自由競(jìng)爭(zhēng)大大激發(fā)了人的積極性、創(chuàng)造性，社會(huì)財(cái)富大大增加，但同時(shí)也導(dǎo)致了財(cái)富的不公平分配及資本的壟斷、集中。進(jìn)人壟斷資本主義階段以后，資本主義內(nèi)部利益沖突加以，同時(shí)無(wú)產(chǎn)階級(jí)的階級(jí)意識(shí)覺(jué)醒，不僅要求權(quán)利起點(diǎn)的平等，還要求過(guò)程、結(jié)果的平等，不僅要求經(jīng)濟(jì)權(quán)利平等，還要求政治權(quán)利、社會(huì)權(quán)利的平等。為平息內(nèi)部沖突、緩和階級(jí)矛盾，行政權(quán)被要求介人經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活，“控權(quán)說(shuō)”的理念顯然不能滿(mǎn)足這種需要，因此在“控權(quán)說(shuō)”基礎(chǔ)上結(jié)合“保權(quán)說(shuō)”而形成“保權(quán)一控權(quán)均衡說(shuō)”.

二、行政法制度內(nèi)容的變遷

法律價(jià)值觀、政治體制和經(jīng)濟(jì)形態(tài)的歷史演化引起了行政法核心理念的變遷，在哲學(xué)意義上講，行政法核心理念的變遷過(guò)程是一個(gè)連續(xù)的辯證否定過(guò)程，因此每一種核心理念都對(duì)應(yīng)著不同的制度內(nèi)容，在形式上顯示出各自的特殊性，下面一一說(shuō)明。

(一)“保權(quán)型”行政法的制度內(nèi)容

“保權(quán)型”行政法以控制社會(huì)為目的，價(jià)值取向是行政管理法，即整個(gè)行政立法的重心在于強(qiáng)化政府和行政權(quán)力對(duì)社會(huì)的單向控制。因而，在制度設(shè)置上行政權(quán)居于支配一切的地位。只有自上而下的內(nèi)部行政監(jiān)督，而無(wú)外部行政監(jiān)督，即社會(huì)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督;只有行政系統(tǒng)內(nèi)部下級(jí)對(duì)上級(jí)的行政責(zé)任，而無(wú)行政系統(tǒng)對(duì)社會(huì)的外部行政責(zé)任。行政責(zé)任制度也不包括行政訴訟，其內(nèi)容包括:

1.原則上行政權(quán)不受任何規(guī)則約束，而且法律是行政權(quán)的工具，因此其運(yùn)行超越、違反規(guī)則時(shí)不負(fù)任何責(zé)任。

2.行政組織制度具有無(wú)規(guī)則、非專(zhuān)業(yè)化特點(diǎn)，有時(shí)官職甚至可以出賣(mài)，但強(qiáng)調(diào)下級(jí)服從上級(jí)，最終服從中央，使行政權(quán)一體化。

3.行政立法、執(zhí)法兩制度是合二為一的。立法具有隨意性，無(wú)立法程序的限制，也無(wú)立法監(jiān)督;執(zhí)法也少有來(lái)自社會(huì)的外部限制，且充滿(mǎn)對(duì)社會(huì)的懲罰色彩，側(cè)重于強(qiáng)制執(zhí)行和處罰手段的運(yùn)用。

4.在行政程序上選擇控制模式③，該模式以控制下級(jí)行政機(jī)構(gòu)，防止其偏離統(tǒng)治者意志為目的，其特點(diǎn):(1)多層級(jí)的審批制度;(2)由上而下的監(jiān)察制度;(3)復(fù)雜的控告和抗告制度;(4)秘密的內(nèi)部偵控制度。

(二)“控權(quán)型”行政法的制度內(nèi)容

“控權(quán)型”行政法是以個(gè)體權(quán)利為目的，價(jià)值取向是管理行政法，即整個(gè)行政立法的重心在于加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)政府謐用行政權(quán)力的防范和控制。因而，在制度設(shè)置上突出對(duì)行政權(quán)的限制，其制度內(nèi)容一般包括:

1.把法律先于行政奉為首要原則，并嚴(yán)格解釋為“無(wú)法律即無(wú)行政”。因而，無(wú)行政立法制度，即禁止行政機(jī)關(guān)分享立法權(quán)，自由裁量權(quán)也有限得很。

2.行政組織必須依法建立。在西方，政府領(lǐng)導(dǎo)人一般通過(guò)按《選舉法》來(lái)進(jìn)行的選舉產(chǎn)生;公務(wù)員一般要按《公務(wù)員法》的規(guī)定，經(jīng)考試合格方可錄用。在我國(guó)，《選舉法》與《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)‘控權(quán)型，行政法時(shí)代的到來(lái)。

3.行政執(zhí)法過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)必須無(wú)條件服從立法機(jī)關(guān)制定的法律，尤其是程序法，在西方被視為公平的保障。另外行政執(zhí)法的內(nèi)容不僅僅是命令、禁止，在越來(lái)越多的情況下是斌與相對(duì)人某種權(quán)利，如許可和確認(rèn)。

4一行政司法制度:一般有專(zhuān)門(mén)部門(mén)(行政機(jī)關(guān)內(nèi)部、專(zhuān)門(mén)行政法院或普通法院)解決行政糾紛、行政爭(zhēng)議或行政案件，而且行政復(fù)議、行政訴訟都有嚴(yán)格的程序。另外，在訴訟中貫徹保護(hù)權(quán)利原則，如行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任就體現(xiàn)了這一原則。

5.行政監(jiān)督制度得到完備。為保護(hù)公民權(quán)利，在設(shè)立內(nèi)部監(jiān)督(包括上下級(jí)行政機(jī)關(guān)的互相監(jiān)督、行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督等)的同時(shí)，設(shè)立了強(qiáng)有力的外部監(jiān)督，包括立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)組織監(jiān)督等。

6.行政賠償制度建立并逐步完善。西方各國(guó)以過(guò)失責(zé)任為原則，綜合國(guó)情、公務(wù)員素質(zhì)和行政效率因素確定賠償?shù)姆秶?、?shù)額、方式。這一制度的主要功能是對(duì)公民權(quán)利的救濟(jì)和違法行政的制約預(yù)防，是對(duì)行政權(quán)最有力的控制手段。

7.在行政程序上選擇權(quán)利模式④。該模式以保障個(gè)人、組織權(quán)益為主要目的，其特征是:(l)行政程序的設(shè)置以公平為目的，突出保護(hù)公民權(quán)利;(2)注意劃清行政職權(quán)與公民權(quán)利的界限;(3)主要行政程序都應(yīng)有個(gè)人、組織的參與，其典型程序是聽(tīng)證。

(三)“保權(quán)一控權(quán)均衡型”行政法的制度內(nèi)容

“均衡型”行政法對(duì)“保權(quán)”與“控權(quán)”兩種理念加以均衡，既強(qiáng)調(diào)權(quán)利，又注重行政效率、行政程序。是“控權(quán)型”行政法充分發(fā)展的結(jié)果，體現(xiàn)了“保權(quán)”與“控權(quán)”理念在勢(shì)均力敵條件下的平衡。因而在制度設(shè)置上，首先肯定“控權(quán)型”行政法的行政組織制度、行政執(zhí)法制度、行政司法制度、行政監(jiān)督制度等主要內(nèi)容，然后在此基礎(chǔ)上擴(kuò)充和發(fā)展了如下制度:

1.仍將法律先于行政視首要原則，但已被變通適用，法對(duì)行政權(quán)的限制相當(dāng)抽象籠統(tǒng)，確立了行政立法制度，自由裁量權(quán)也擴(kuò)大了。

2.行政立法制度建立并完善起來(lái)。立法不能與高位階法律相抵觸，而且要嚴(yán)格按程序進(jìn)行。

3.行政合同制度是一種全新的行政行為方式，將“契約”、“合同”這種私法領(lǐng)域中平等主體間常用的行為方式引人行政法領(lǐng)域，給行政權(quán)罩上一層溫和的色彩，更易于被相對(duì)人及社會(huì)所接受。既利于政府管理，又利于社會(huì)個(gè)體利益的實(shí)現(xiàn)。

4.行政賠償制度在‘’控權(quán)型”行政法基礎(chǔ)上由過(guò)失責(zé)任原則發(fā)展為無(wú)過(guò)失責(zé)任原則。行政機(jī)關(guān)不但要對(duì)違法行政承擔(dān)賠償責(zé)任，而且要對(duì)受合法行政行為損害的相對(duì)人承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)。

5.行政程序上選擇“權(quán)利與效率兼顧”的模式⑤。其特點(diǎn):(1)既尊重公民權(quán)利，反對(duì)違法及不當(dāng)行政，又賦予行政官員以更大的自由裁量權(quán);(2)在程序足以體現(xiàn)公平的前提下，盡可能使行政行為過(guò)程步驟緊湊、簡(jiǎn)便易行，注意程序的科學(xué)性;(3)在劃清行政職權(quán)與公民權(quán)利界限的前提下，注意明確行政官員的職權(quán)與職責(zé)。

經(jīng)過(guò)以上分析可知:經(jīng)濟(jì)形態(tài)導(dǎo)致相應(yīng)的政體和法律價(jià)值觀的產(chǎn)生，從而最終與行政法核心理念和制度之間產(chǎn)生明顯的專(zhuān)屬性。不同的經(jīng)濟(jì)形態(tài)必然產(chǎn)生出不同的行政法核心理念，核心理念又物化為不同的制度，這三者之間相輔相成與社會(huì)歷史同步發(fā)展。

在我國(guó)大力展社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)無(wú)疑是解放生產(chǎn)力的最佳選擇，但人們的思想受傳統(tǒng)文化中消極因素的長(zhǎng)期影響，權(quán)利意識(shí)很差，無(wú)從產(chǎn)生“控權(quán)”理念。另外，在與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相匹配的行政法律制度下，“政府決定一切”，經(jīng)濟(jì)主體毫無(wú)自由可言。以上現(xiàn)狀，如不盡快改變，商品經(jīng)濟(jì)難以發(fā)展。因此當(dāng)前全社會(huì)，尤其是政府機(jī)關(guān)，應(yīng)在對(duì)社會(huì)規(guī)律清醒認(rèn)識(shí)的前提下，轉(zhuǎn)變觀念，尊重個(gè)體，培養(yǎng)權(quán)利意識(shí)，使“控權(quán)”乃至“均衡”觀念成為行政法核心理念。與思想建設(shè)相對(duì)應(yīng)，在制度建設(shè)上，現(xiàn)在要立足于建立、健全“控權(quán)型”行政法制度，待社會(huì)發(fā)展對(duì)政府提出更多、更高要求時(shí)，再增設(shè)相應(yīng)制度，逐漸轉(zhuǎn)為“均衡型”行政法制度。

【論文關(guān)鍵詞】行政法保權(quán)理念控權(quán)理念均衡理念

【論文摘要】歷史地考察，行政法核心理念已經(jīng)歷了“保權(quán)理念”、“控權(quán)理念”、“均衡理念”三個(gè)階段，它們分別與法律價(jià)值觀、政體類(lèi)型的不同歷史發(fā)展階段相對(duì)應(yīng)，又為經(jīng)濟(jì)形態(tài)所最終決定。不同的理念先后物化為不同的制度，即“保權(quán)型”行政法制度、“控權(quán)型”行政法制度、‘均衡型”行政法制度。就我國(guó)的行政法發(fā)展目標(biāo)而言，“均衡型”行政法理念與制度應(yīng)是一個(gè)努力的方向。

注釋:

①佑藤功(日)著《比較政治制度》(中譯本)法律出版社·第50頁(yè)。

②張宏生主編《西方法律思想史》，北京大學(xué)出版社，1982年版，第263、67頁(yè)-

③④③羅豪才主編《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1989年版，第251頁(yè)(略作修改)。