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一、問題的提出：繁雜與缺失

（一）行政解釋主體的混亂

我國行政解釋是一種有權(quán)解釋，即官方解釋，主要是機關作為主體的解釋，它通過設立一些權(quán)威的解釋主體，由其對法律作出統(tǒng)一的法律解釋，并賦予其具有普遍的法律效力，從而使法律的確定性、權(quán)威性免受任意解釋的侵害。即行政解釋必須要有法律的授權(quán)，依據(jù)法律程序進行行政解釋。依據(jù)這個要求，法律解釋主體不宜設置太多，更不宜由眾多不同層次的法律、法規(guī)自主設置解釋主體。

反觀我國行政解釋主體的設置情況，主要表現(xiàn)為主體多，層次高低不同，甚至無權(quán)或者越權(quán)進行解釋。各具體法律法規(guī)對行政解釋主體似有濫設之嫌。我國在相關法律法規(guī)中關于行政解釋主體的設定實際上遠遠超出了1981年《全國人大常委會關于加強法律解釋工作的決議》、《行政法規(guī)制定程序條例》及《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定的范圍。從各法律、法規(guī)明文“授權(quán)”的行政解釋主體看，主要有如下主體{2}：國務院；國務院主管部門；國務院直屬機構(gòu)；國務院辦事機構(gòu)；省級人民政府；省級人民政府主管部門；省會所在市人民政府；省會市人民政府主管部門。

我國法律規(guī)定只有經(jīng)過法律或立法機關授權(quán)，行政機關才具有行政解釋的權(quán)力，現(xiàn)實中，每一部法律的出臺都必然伴隨制定實施細則、實施辦法，然后再由下級機關再制定實施細則的實施辦法，這樣依次循環(huán)下去，直到不能再授權(quán)解釋為止，因此行政解釋的主體就越來越多以至于混亂不堪，造成了許多不良的后果。

隨著行政解釋權(quán)的逐漸“下放”，行政解釋的級別越來越低，效力越來越差，最終削弱了法律的權(quán)威；行政解釋太多造成公民法律思維的混亂，在諸多法律規(guī)范和行政解釋之間無法取舍，最終導致法律信仰的喪失；行政解釋主體的繁多將導致規(guī)范的沖突甚至相互矛盾，嚴重破壞了法治的統(tǒng)一性和安定性；目前我國的行政解釋都是抽象解釋，即作為抽象的行政行為，我國法律尚未規(guī)定相應的司法規(guī)制，這樣在行政解釋違法或者侵犯公民權(quán)利的時候，作為相對人無法獲得法律的救濟。

總之，行政解釋主體的混亂，容易造成行政權(quán)力的濫用，增加了行政成本，破壞了人們對法治的憧憬，嚴重侵蝕了我們尚未建立的薄弱法治。所以建立規(guī)范統(tǒng)一的行政解釋主體勢在必行，讓行政解釋在法治的軌道上發(fā)展。

（二）行政解釋對象的片面

目前我國的行政解釋是抽象行政解釋，行政解釋的對象是單一的法律文本，根本沒有考慮行政解釋發(fā)生的場域，即行政解釋必然是在法律文本遭遇行政事實的過程中產(chǎn)生的。事實上，這個過程中行政解釋的對象是不可能如此“形單影只”。

惠生武認為“行政解釋的對象包括法律、地方性法規(guī)、行政機關自己制定的行政法規(guī)和規(guī)章、上級行政機關制定的行政法規(guī)和規(guī)章以及規(guī)章之間沖突的解釋?！眥3}朱新力認為“法律解釋的對象是行政法律規(guī)范”。{4}曾剛、何璇認為“行政解釋的對象是行政法律規(guī)范的條文以及它的附隨情況?！眥5}學術界與法律實務界都認為行政解釋的對象是法律文本，現(xiàn)實果真如此嗎？哲學解釋學認為理解與解釋是人的生存方式，人生活在理解與解釋之中，在行政執(zhí)法領域中，解釋應該是不可避免的，這種解釋應該是具體的行政解釋。行政解釋只關注抽象的法律、法規(guī)和規(guī)章，卻忽視了對行政事實的解釋，在行政解釋的過程中，我們無法回避行政事實的問題，而且法律的模糊性正是由于行政事實的出現(xiàn)才暴露出來的。任何一部法律規(guī)范在制定之初都是一個完美的邏輯體系，不然這將是一部不合格的法律文件，法律文本所有的問題都是在其與行政事實的“邂逅”中產(chǎn)生的，行政解釋就是解決法律文本與行政事實之間矛盾的“靈丹妙藥”?？梢哉f，不包括行政事實的行政解釋是空洞的，不包括法律文本的行政解釋是盲目的。

因此，行政解釋主體的繁雜，令我們無法把握法律規(guī)范的確定性，更加使得行政解釋主體的權(quán)力無法受到規(guī)制，權(quán)力的旁騖必然面臨權(quán)力被濫用的危險；與此同時，在行政解釋的對象方面我們又面臨著解釋對象的單一化[1]，都將行政解釋的對象界定為法律文本，這可能是源于我國法律規(guī)定的行政解釋都是抽象行政解釋的緣故，更加說明學界對于行政解釋的研究在做著現(xiàn)行法律規(guī)定的注腳。

二、行政解釋的必由之路：單一與多元

鑒于我國行政解釋存在的缺陷，本著逐步改革的思路，筆者將對行政解釋主體再定位，逐步實現(xiàn)行政公務人員的解釋，即實現(xiàn)解釋主體的單一化；在解釋對象方面筆者認為應該實現(xiàn)多元化。二者的“雙劍合璧”必然使得我國的行政解釋朝著規(guī)范與合理的方向發(fā)展。

（一）行政解釋主體的逐步回歸

行政解釋主體是行政解釋的重要因素，解釋主體的問題關系到行政解釋的性質(zhì)和規(guī)制。目前我國行政解釋主體的泛濫，造成了行政解釋的任意，而解釋的任意必然意味著其后權(quán)力的任意。鑒于目前我國法律解釋體制和司法體制的問題，筆者本部分試圖展開循序漸進的解釋主體探索，提出了逐漸改革的目標，提出近期目標、中期目標和長遠目標[2]，最終的目的是要實現(xiàn)筆者設想的長遠目標，即行政解釋主體回歸到行政公務人員[3].

1．完善行政機關的抽象行政解釋

目前我國行政解釋主要是機關解釋，即行政機關作為主體對法律、法規(guī)、規(guī)章的涵義、具體應用和執(zhí)行等問題進行說明和詮釋。行政機關的解釋大致可以分為兩種情形：第一，行政機關對上級國家機關制定的法律、法規(guī)和規(guī)章如何具體應用做出的解釋，即執(zhí)行解釋；第二，行政機關對自己制定的行政法規(guī)和規(guī)章的涵義和應用做出的闡釋，即制定解釋。前者從表面上而言似乎是具體行政解釋[4]，但筆者認為其同后者一樣都是抽象的行政解釋行為。所以筆者認為目前我國行政解釋還不存在真正意義上的具體解釋行為，一切行政解釋都是抽象的行政解釋，具體的行政解釋依舊是我們的理想和長遠目標。

首先，我國目前行政解釋的效力都是普遍性的，而不是針對具體某一案件或法律事實，即使再所謂“具體”的解釋，比如按照法律、法規(guī)、規(guī)章最低一級的行政解釋主體省會市人民政府及其主管部門做出的行政解釋，其所針對的對象在其所轄的范圍內(nèi)的效力仍是普遍的，效力對象是相當廣泛的，而不是具體的某個公民、法人或其他社會組織等。其次，我國的行政解釋都是一定時期內(nèi)長期適用的，而不是“一次性”的，并不是針對某個案件的終結(jié)而失去效力，而是反復適用的。最后，最重要的是我國的的行政解釋還沒有納入司法審查的范圍，抽象的行政解釋作為抽象的行政行為在進行司法規(guī)制方面依然面臨瓶頸。

基于以上原因，筆者認為我國的行政解釋都是抽象解釋。那么，是否抽象的行政解釋就是一無是處呢？就我國法學發(fā)展的現(xiàn)狀而言，也不能全盤否定其存在的必要性，其也有存在的合理因素：一是法律本身及其語言的局限。立法者在立法時預見能力是有限的，每個人只能生活在現(xiàn)實的社會空間和自然環(huán)境中，并且依靠自己的“前見”去理解事物，但社會的發(fā)展總是很快將剛制定的法律規(guī)范變得滯后；另外語言永遠是需要解釋的，人永遠無法用語言真正準確的表達自身的所思所想，立法者也面臨著這樣的困境。立法者就不得不將“第二次的立法”交給行政機關，行政機關可能在沒有面對具體的某個案件的時候就不得不進一步“解析”上級的法律規(guī)范或者自己制定的行政法規(guī)或者規(guī)章，這一切似乎成為了行政機關無法規(guī)避的任務。二是行政法本身的特點。行政法是社會生活中包含內(nèi)容最豐富的部門法，立法永遠不可能包羅變化的各種事項，修改法律又是需要很多成本的，此時行政解釋可以解決部分難題。總之，目前我們無法回避抽象行政解釋的現(xiàn)實，在增強立法技術的同時，采取以下措施可以完善抽象行政解釋行為：

（1）嚴格控制授權(quán)立法，加強行政解釋的事前審查。授權(quán)立法就是行政機關根據(jù)立法機關的授權(quán)制定相應的行政法規(guī)規(guī)章。行政機關有天然的權(quán)力擴張性，為了達到權(quán)力的制約與平衡，立法機關必須要嚴格控制授權(quán)立法。首先立法機關應該明確授權(quán)的范圍和授權(quán)的級別，被授權(quán)的機關級別應該比較高，不然其沒有能力進行行政立法與行政解釋；同時，行政機關必須嚴格在授權(quán)范圍內(nèi)進行解釋，對于行政機關而言沒有授權(quán)即禁止。

（2）制定行政程序法，規(guī)范行政解釋行為，使得行政解釋更加具有可操作性，比如要具體包括行政解釋的調(diào)查、起草、聽證、審查、批準等多項解釋程序。

（3）具有行政解釋權(quán)的行政機關成立專門的解釋部門和專業(yè)的解釋人員，相關人員具有相應的資質(zhì)和經(jīng)驗，并明確分工與責任，對于行政解釋造成的不良后果承擔部門責任和個人責任。

（4）將抽象行政解釋納人司法審查的范圍。學界呼吁對抽象行政行為進行司法審查已經(jīng)多年，行政解釋作為抽象的行政行為也同樣是勢在必行。

2．發(fā)展行政機關執(zhí)法過程中的解釋

目前我國的行政解釋的機關主要是以下主體：國務院及其主管部門；國務院直屬機構(gòu)和辦事機構(gòu)；省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其主管部門；省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市的人民政府及其主管部門。

這些行政解釋主體主要進行的是抽象的行政解釋，正因為其是抽象行政解釋，就經(jīng)常出現(xiàn)行政解釋與行政立法的沖突，行政解釋任意與混亂。必須承認法律、法規(guī)、規(guī)章等在制定之初，沒有接觸具體的法律事實之前，是很難發(fā)現(xiàn)其模糊性的，當法律、法規(guī)、規(guī)章等接觸到法律事實時，模糊性就會凸顯。行政機關在依法執(zhí)行公務的過程中，在將法律與事實進行比對、涵攝之時就會發(fā)現(xiàn)二者的差距，法律的模糊性也就在執(zhí)法過程中體現(xiàn)，此時行政解釋就扮演了消除模糊性，加強法律確定性的任務。所以，最能夠發(fā)現(xiàn)法律與事實距離的是行政執(zhí)法機關而不是立法機關。筆者認為行政解釋應當逐漸的向行政執(zhí)法機關解釋靠近，這個是筆者設想的中期目標[5].那么，具體從事行政執(zhí)法的機關作為行政解釋的主體具有如下優(yōu)點：

（1）行政執(zhí)法機關進行行政解釋是其本身工作的一部分，在工作的過程中必然伴隨著解釋，這樣行政機關可以更加充分地理解法律，依法行政。伽達默爾認為，理解、解釋、應用結(jié)合為一體，理解同時是解釋和應用，解釋是理解的解釋，也是理解的應用，應用是理解的行為。{6}

（2）行政執(zhí)法機關從事具體的執(zhí)法工作，其可以深入地了解案件事實情況，根據(jù)案件事實的差異進行有針對性的解釋，及時闡明事實的法律意義，充分地在法律與事實之間進行往返論證，最終使得行政行為取得良好的效果。

（3）行政機關的行政解釋是針對個案的具體解釋，這樣的解釋是一次性的，有針對性的解釋，所以行政機關的解釋是可以作為具體行政行為加以司法審查的，這樣就防止了行政解釋的任意，規(guī)范了行政權(quán)力，體現(xiàn)了依法行政的原則。

總之，行政機關在具體執(zhí)法過程中必然要進行行政解釋，這既是法律本身特點的要求，也是依法行政的必然要求，解釋伴隨著執(zhí)法的全部過程，只有解釋才可以證明行政行為的合法性與合理性。執(zhí)法的行政機關做出行政解釋要比立法機關或者沒有接觸案件事實的行政機關做出的解釋更加具有可操作性和針對性，也更加能夠讓相對人接受，執(zhí)法的效果就會更好。

3．建立行政公務人員的行政解釋

我國的行政解釋目前都是機關解釋，都是抽象的解釋。但目前法律解釋學正在影響著我們傳統(tǒng)法學的發(fā)展路向，引導著法學從宏大敘事逐漸轉(zhuǎn)向微觀論證，從立法研究轉(zhuǎn)向法律適用，從立法本位開始轉(zhuǎn)向司法與行政本位。在解釋主體上由機關解釋向個人解釋轉(zhuǎn)變，解釋的目標由限制解釋向創(chuàng)造性解釋轉(zhuǎn)變。{7}從這個研究成果出發(fā)，目前我國的行政解釋必須要進行相應的改革。行政機關抽象的行政解釋很難與行政立法進行明確的區(qū)分，行政機關的抽象解釋不具有可操作性等諸多弊端。那么，行政解釋的真正主體是誰？這也是我們長期忽視的問題，其實解釋的真正主體是人而不是任何的機關。我們必須承認只有人才具有思維能力，人才具有主觀能動性，機關都不具有這些條件，機關只是名義上的代表人。那么此時我們是否會發(fā)現(xiàn)一個“陰謀”，行政機關是否成了行政解釋者的“擋箭牌”呢？做出解釋的人此時卻躲在背后逃避了責任，這難道不是個陰謀嗎？

陳金釗教授在談論法學科學性時說：“法學本來屬于實踐學科，以規(guī)則為代表的法律屬于人類經(jīng)驗的總結(jié)，人既是法律的創(chuàng)造者，也是法律的解釋和適用者，離開了人法律就失去了存在的載體?！狈▽W歸根結(jié)底是“人學”，這是不能忽視的主體，所以筆者認為行政解釋的主體也應該是人。此時，我們可以這樣定義行政解釋，即行政解釋是行政執(zhí)法人員在具體的行政執(zhí)法過程中對法律文本和行政事實等諸多事項的詮釋與說明的活動。{8}

法律文本有其獨立性，法律制定者（作者）在完成法律文本（作品）后，其本身已經(jīng)脫離了作品。法國哲學解釋學教授利科爾如是說：“有時我想說，讀一本書就是把它的作者看作已經(jīng)死去了，是死后發(fā)表的書。因為當作者死了時，對于書的關系就變成了完全的，并且實際上就是完整的。作者不再回答了，只剩下閱讀他的著作了?！眥9}此時讀者的任務就是去閱讀文本，而不是在歷史中去尋找作者的原意。我們可以這樣理解作者已經(jīng)不再是解釋的主體了，在讀者那里才會發(fā)生解釋問題。依據(jù)這樣的原理，行政解釋真正的解釋者只能是在適法過程中的具體的行政公務人員。

法律重在適用，適用必然進行解釋，脫離法律事實的抽象解釋無疑是空中樓閣，法律文本必須與法律事實具體結(jié)合做出解釋時才能獲得新生?！捌髨D把解釋法律與適用法律分開的人采取的是詭辯的區(qū)分法。一個法律術語只有在它適用于特定案件中的事實時才有意義。意義在適用中獲得生命。抽象地確定法定術語的意義就是在學究活動中繞圈子。只有當我們把如此確定的意義適用于手頭的案件時，此法才真正得到解釋。”{10}

世界各國的法制發(fā)展過程中真正的法律適用主體只有兩種人：一是法官，二是行政公務人員，法官行使的是司法權(quán)，行政公務人員行使的是行政權(quán)，二者的權(quán)力都是適用法律的權(quán)力。在行政解釋過程中扮演重要角色的不應該是背后的行政機關，更不應該是行政立法機關，其應該是現(xiàn)實中運用國家權(quán)力的人，其解釋行為才是最現(xiàn)實的最有效的行政解釋?？赡苡腥藭磫?，你說的行政解釋行為是否就是具體的行政行為了呢？筆者可以肯定的說，具體的行政解釋行為一定意義上就是具體行政行為，我們很難將具體行政行為和行政解釋區(qū)分開，二者是相伴而生的。正如哲學解釋學所言，理解、解釋和應用是三位一體的，不可分割的。

筆者認為行政解釋主體是行政公務人員，而不是個別學者提出的行政解釋主體是公務員，因為其忽視了以下兩種情況下行政解釋的主體，即在法律法規(guī)授權(quán)和行政委托情況下，真正執(zhí)法的人員可能是沒有公務員資格的。

（1）被授權(quán)組織的范圍包括基層群眾性自治組織，行業(yè)組織，工青婦等社會組織，事業(yè)與企業(yè)組織，行政機關的內(nèi)設機構(gòu)和派出機構(gòu)。

（2）我國現(xiàn)行法律法規(guī)中，《中華人民共和國行政處罰法》受委托組織的條件如下：受委托組織應該是依法成立的管理公共事務的事業(yè)組織；受委托組織具有熟悉有關法律法規(guī)和規(guī)章任務的工作人員；受委托組織履行受委托職能需要進行檢查或者技術鑒定的，它應有條件進行相應的技術檢查或技術鑒定。{11}

那么，在上述情況下，被授權(quán)人和受托人可能是事業(yè)單位或者是企業(yè)組織的人員、他們在行政執(zhí)法過程中也必然面臨著法律解釋問題，所以籠統(tǒng)的將行政解釋主體界定為公務員是不科學的。筆者認為應該以是否執(zhí)行公務為標準，認為只要從事公務的人員都應該具有行政解釋的權(quán)力，所以，筆者認為行政解釋的主體是行政公務人員，這樣的概念界定筆者認為就可以避免出現(xiàn)遺漏，將從事公務執(zhí)法的所有人員都納入了行政解釋的行列，這樣是必要的，也是可能的。

（二）行政解釋對象的多元化

學界對行政解釋對象的界定主要根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，從抽象行政解釋的性質(zhì)出發(fā)，將行政解釋的對象確定為法律文本。誠然，法律文本確實是行政解釋的主要對象，但是作為具體的行政解釋，在法律適用過程中我們無法回避法律事實的認定。陳金釗教授認為，對事實文本的解釋應揭示其法律意義。{12}

當行政機關或者公務執(zhí)法人員在具體的執(zhí)法過程中，必然面對法律規(guī)定的權(quán)利義務與行政事實的結(jié)合適用，這種結(jié)合就需要更多的解釋與說明。因為權(quán)利義務的內(nèi)容是豐富的，文字自身的多義性和概括性，同時行政事實更是多樣的；行政事實與法定權(quán)利義務之間是不可以直接劃等號的兩個系統(tǒng)，它們是屬于不能立即同構(gòu)的范疇，行政事實的法律意義，法定權(quán)利義務的現(xiàn)實需要都要進行解釋；運用不同證據(jù)證明行政事實的過程也是一個詮釋的過程，都需要行政執(zhí)法者做出解釋與說明，所以行政事實是行政解釋的對象。

陳金釗教授在論述法律解釋權(quán)的客體時認為法律解釋權(quán)所指的對象是廣泛的，包括三個方面的內(nèi)容：一是能作為法官法源的各種法律形式；二是納入法律調(diào)整的各種事實及其法律意義；三是司法過程中法律與事實的互動關系。{13}雖然陳教授主要從司法的視角分析法律解釋的客體（對象），但是這個原理同樣可以運用到行政解釋中，司法與行政都是具體的適法過程，二者在法律解釋上的很多原理是相通的。上文筆者已經(jīng)論述了行政解釋的三個對象，從陳教授的法律解釋客體原理出發(fā)，筆者認為行政解釋的對象也應該包括行政過程中法律文本與行政事實以及二者的互動關系，行政解釋在法律文本與行政事實之間架起了一座溝通的橋梁，從而使得二者之間的關系更加和諧。

行政法是包羅萬象的部門法，在行政執(zhí)法過程中，行政機關和行政公務人員面對的行政事實是相當復雜的，行政公務人員不僅要解釋行政過程中的合法性問題，也要解釋合理性問題。筆者認為行政過程中的合理性問題就是如何使得行政行為被相對人接受的問題，那么這個問題就轉(zhuǎn)化為行政解釋的可接受性。可接受性就意味著行政行為雙方的對話與溝通、相互妥協(xié)的結(jié)果，是一種視域融合。此時相對人參與到了行政過程中，每個人帶著“前見”進人參與行政的對話。對話中行政公務人員不僅解釋法律文本和相關的行政事實，其必然要擴充到該案件相關的許多的背景知識、人情世故、思維方式以及觀念習慣等，這樣才能夠?qū)ⅰ懊つ康那耙姟比コ蛘邷p少。這些似乎與案件事實沒有直接聯(lián)系的內(nèi)容在行政公務人員主動執(zhí)法過程中是必然面對的，是論證行政行為合理性的必然選擇。筆者將其界定為行政過程中的“前見事實”。尤其是將行政解釋與司法解釋進行比較的過程中，對“前見事實”的解釋必要性就更大。司法行為是被動發(fā)生的，司法解釋也具有被動性，司法解釋關注的是合法性問題，很少顧慮司法過程中的合理性問題；司法解釋的對象就較為穩(wěn)定，即法律文本、納入法律調(diào)整的事實和二者的互動關系。但是，行政解釋由于其自身的主動性和解釋的合理性要求導致其解釋對象的多元性，而不僅僅停留在法律文本與法律事實的層面。只有全方位的解釋行政才可以充分體現(xiàn)行政行為的參與性，并最終達到行政行為的可接受性，畢竟現(xiàn)代行政是依法行政，也是參與行政，結(jié)束“劇場政治”，相對人應該在行政中有更多的發(fā)揮空間。

總之，我國行政解釋對象可以做如下界定：一是法律文本，主要包括憲法、法律，行政法規(guī)、規(guī)章、條約協(xié)議、其他規(guī)范性文件；同時也包括行政法的概念、規(guī)則與原則。二是行政事實，包括行政事件和行政行為。三是法律規(guī)范與行政事實的互動關系。四是前見事實，即行政過程中雙方帶入行政過程的背景事實與思考方式等。綜上所述，在對行政解釋主體與對象進行了回歸與創(chuàng)造的論述后，筆者認為在行政解釋主體逐漸單一和行政解釋對象逐漸多元的情況下，進行行政解釋的司法審查也將是逐漸遞進的過程，在面對抽象的行政解釋時應該將司法審查的機關界定為最高人民法院或者專門的憲法法院。在實現(xiàn)長遠目標后，即實現(xiàn)行政公務人員的行政解釋后，司法審查的機關就是所有可以進行行政訴訟的法院，因為此時的行政解釋已經(jīng)完全是具體行政行為的一部分了。

三、結(jié)論：拒絕浪漫主義的呼喚

我國行政解釋存在的解釋主體、對象和司法審查等多方面的問題，可以說我國的行政解釋研究與實踐還是相當滯后的，行政解釋的理想與現(xiàn)實的差距太大。無論在學術界還是法律實務界，行政解釋仍然是法治進程中“被忽略的大多數(shù)”，尤其是學術界從事行政解釋研究者甚少，而且?guī)缀踉谧鲋F(xiàn)行法律規(guī)定的“純粹的解釋”工作，對于真正認識行政解釋本質(zhì)并無大的建樹，言語之間充斥著浪漫主義的氣氛。拒絕浪漫主義的呼喊，行政解釋必須要進行回歸與創(chuàng)造，回歸就是行政解釋的權(quán)力真正回歸到具體的人手中，創(chuàng)造就是行政解釋的對象要廣泛，因此筆者擬得出如下結(jié)論：

樹立法律只有在應用中才能夠體現(xiàn)其價值的信念，將我們關注的視角從法律的宏大敘事轉(zhuǎn)向微觀論證上來，加大對法律應用的研究，即對司法與行政行為的研究。這個過程中我們才可以發(fā)現(xiàn)法律的真諦，但很遺憾，縱觀我國法學的研究歷程，我們發(fā)現(xiàn)宏大敘事的研究風格成了束縛我國法學研究的通病，大聲呼吁建設法治的聲音不絕于耳，政策詮釋的法律文章也讓我們倍感乏味。分析這個“口號萬歲”的時代原因，我們可以發(fā)現(xiàn)宏觀的論證法律比微觀的研究更加容易，微觀的研究涉及諸多技術性問題，對法學的操作能力要求甚高，繁瑣的法律規(guī)范設計過程也會讓人望而卻步；相比而言，宏大的敘述在傳播法律理念的過程中總會讓人心潮澎湃，聽眾也更愿意接受這些令人激動的言語，每當此時我們總會發(fā)現(xiàn)法治是如此地美好，是如此地容易建立。另外，重要的一點是政策詮釋的法律論證更加容易得到當權(quán)者的認可與贊譽，難道這是學者的價值嗎？真正的學者是一名醫(yī)生，他要一直診斷政府的疾病，發(fā)現(xiàn)問題并努力地去糾正，學者在一定程度是政府的“批評者”，而不是“頌德者”，學者的定位應該是社會的良心，法學人更是如此?？谔柮篮玫K究會厭煩[6]，面對現(xiàn)實，法學人必須踏實的研究些具體問題，只有藍圖，缺乏具體的材料，法治的大廈永遠是空洞的。那么，法律的真正價值必將體現(xiàn)在司法行為與行政行為上面，微觀論證必將在此展開，行政解釋可能是大廈的一磚一瓦，但其不可或缺。

實現(xiàn)行政解釋主體的具體化，行政解釋必須在與行政事實結(jié)合過程中產(chǎn)生，逐漸取消立法者的行政解釋和行政機關的行政解釋，讓行政解釋權(quán)真正回歸到行政公務人員手中。行政解釋主體究竟是沒有生命力的機關還是個人至今仍然是模糊的，絕大多數(shù)學者認為行政解釋的主體是行政機關因為目前相關法律規(guī)定的行政解釋主體是行政機關，但是現(xiàn)行法律規(guī)定的行政解釋主體就是科學的嗎？學者的質(zhì)疑精神哪里去了？其實這個問題也是法學研究中的一個共性的問題，即法學研究中主體的缺失。多年的法學研究，引進了眾多的西方法治理念，但隨著法學的研究我們發(fā)現(xiàn)適法主體的缺失，法學研究過多的關注了客體的研究，而忽略了法學究竟是誰的學問，本文所論述的行政解釋也面臨如此的尷尬。回答主體問題，應該首先明確法學的本質(zhì)是人學，只要明確這個前提，法學研究中的主體問題就可以得到相應的解決。同樣行政解釋的主體應該是人，因為人才是有思維的并且能夠承擔責任的主體，行政解釋主體不是諸多學者闡述的行政機關，行政機關作為主體必然遮蔽了行政解釋真正的主體。而且將行政解釋主體定位是行政機關的想法也是十分天真和浪漫的，因為解釋永遠屬于人，絕不會屬于抽象的行政機關。

拓寬行政解釋的對象，對于法律文本、行政事實、二者的互動關系以及前見事實都應該事無巨細的進行理解與解釋，將具體行政行為過程中涉及到的因素都納入行政解釋的范圍，以便于實現(xiàn)行政行為的可接受性。目前學界主要觀點仍然認為行政解釋對象是抽象的法律文本，但這一想法是非常不切合實際的。脫離了行政事實的行政解釋是盲目的，法律文本只有在與行政事實的結(jié)合過程中才可以體現(xiàn)出其價值，此時學界的觀點依舊犯了純粹注釋法律規(guī)定的錯誤，這是沒有深入思考的后果。行政解釋應該是具體的解釋，因為抽象的解釋其合理性是需要質(zhì)疑的，那么，行政解釋的過程就不可能是“單純”的，其必然伴隨著文本與事實的互動，解釋主體無法回避對進入行政過程中的諸多因素的說明與詮釋。因此，學界關于行政解釋對象是單純的法律文本的觀點是如此的天真，但筆者堅決反隨這種浪漫的天真。

綜上所述，對于行政解釋問題的研究剛剛起步，筆者通過行政解釋問題的研究希望能夠引起相關部門的重視，重新審視我國的行政解釋，希望盡快結(jié)束遇到疑難案件就呼吁立法的羅曼蒂克時代。法律解釋可以為我們開啟另一扇窗口，但這個窗口一直被忽視?，F(xiàn)代行政是依法行政和參與行政，希望筆者關于行政解釋問題的建議不是浪漫主義的呼喚，而是依法治國的現(xiàn)實追求。

注釋：

[1]當然學界也有學者提出其他行政解釋的對象，比如張弘先生就提出行政解釋的對象是法律文本與行政事實，但這樣的理論畢竟是占少數(shù)的。

[2]筆者規(guī)劃的目標：近期目標是完善行政機關的抽象解釋，中期目標是發(fā)展行政機關的行政解釋，長期目標是建立行政公務人員的行政解釋。應該說這些目標是逐漸取代的目標，最終目標是建立行政公務人員的行政解釋。

[3]此處筆者界定的主體是行政公務人員，而沒有界定為公務員，是因為前者比后者的范圍要寬，在后文筆者將著重論證。

[4]此種界說在學界很多專家學者的論文中多認為是具體的解釋，比如張弘先生在其《行政解釋論》中就曾認為，其是具體解釋。但是筆者認為其仍然是一種抽象的解釋行為。

[5]上文中“完善抽象的行政解釋”是筆者面對現(xiàn)實，不得已而為之的舉措，此處“發(fā)展行政機關執(zhí)法過程的解釋”是筆者建構(gòu)行政解釋主體的中期目標；下文中“建立公務執(zhí)法人員的行政解釋”是長遠的理想目標。

[6]“依法治國”的理念就是典型被濫用到極致的口號，比如“依法治省，治縣一直到治村”這是對法治的極大誤用。

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【摘要】：行政解釋近年來開始受到關注，研究的視角在逐漸的開闊，取得了一定的成果。但是，行政解釋的研究始終在做著現(xiàn)行法律規(guī)定的注腳，幾乎是純粹地進行著固守法律文本的解釋，這與法律解釋的發(fā)展趨勢和依法行政的現(xiàn)實需要極不相符。行政解釋應該在行政解釋主體、對象與司法審查方面實現(xiàn)回歸與創(chuàng)造，行政解釋的再定位已經(jīng)不容忽視。

【關鍵詞】：行政解釋行政公務人員前見事實司法審查