導(dǎo)語：我國行政訴訟制度探析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、國家權(quán)力的配置模式是問題的關(guān)鍵

一國兩權(quán)關(guān)系如何，關(guān)鍵在于政治體制中國家權(quán)力的配置。我國現(xiàn)行憲法第3條規(guī)定，“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！钡?26條規(guī)定，“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)，社會團(tuán)體和個人的干涉。”筆者認(rèn)為，我國的國家權(quán)力只是人大領(lǐng)導(dǎo)下的權(quán)力分工，而不是權(quán)力分立。[2]通常用語中，與“分工”緊密聯(lián)系的是“合作”，而與“分立”相提并論的才是“制衡”。司法權(quán)與行政權(quán)之間“分工合作”關(guān)系的定位是我國人民民主專政政體的自然延伸，因為在人民民主專政的體制之下，行政機關(guān)和審判機關(guān)都是國家的專政機關(guān)，有著共同的專政對象和專政目標(biāo)，強調(diào)在權(quán)力分工的同時加強合作勢在必然。憲法第135條規(guī)定，“人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保護(hù)準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律?！彪m然該條中提到了“互相制約”，但一則這種“制約”與“制衡”并不等同，前者是指“監(jiān)督”和“約束”，它不強調(diào)權(quán)力之間的平衡與獨立問題，而后者強調(diào)的是權(quán)力之間相互牽制以至誰也不屈從于誰，誰也難以濫用權(quán)力，達(dá)于一種“平衡”狀態(tài)；二則該條把“分工負(fù)責(zé)”“互相配合”列于前，正是強調(diào)了權(quán)力之間的分工合作關(guān)系。由此，在行政訴訟中司法權(quán)對行政權(quán)形成“強維護(hù)和弱監(jiān)督”的關(guān)系便不可避免。

現(xiàn)行憲法碗立了中國共產(chǎn)黨在我國社會主義建設(shè)事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，但在如何具體體現(xiàn)黨的這種領(lǐng)導(dǎo)地位，如何處理黨權(quán)與立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等的關(guān)系上，缺乏明確的規(guī)定，或者即使有些規(guī)定，但由于各種原因也往往被忽視。在此背景下，各級黨委以其執(zhí)政黨組織的身份，往往直接插手立法、行政、司法等方面的事務(wù)。尤其是地方黨委，在一定程度上對司法權(quán)屈從于行政權(quán)現(xiàn)狀的形成起到了推波助瀾的作用。就法院的人事權(quán)來說，法院內(nèi)從行政職務(wù)到審判職務(wù)，法律規(guī)定由本級人民代表大會及其常委會選舉任命，但實際上是由地方黨委及其組織部門掌握了決定性的推薦權(quán)。[3]（P390）由地方黨委對本級法院掌握人事控制權(quán)，從制度設(shè)計的初衷來說，是為通過黨的領(lǐng)導(dǎo)來保證實現(xiàn)中央對地方的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，防止權(quán)力的分散和地方化。但是隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，地方利益與中央利益的分野，地方政績的好壞對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的升遷有著緊密的聯(lián)系，使得有的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)把地方利益放在第一位。他們把地方封閉起來，加強地方集權(quán)，以此來迫使地方的一切權(quán)力和資源都服從于他們的意志來發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，以做出“政績”給中央看。[3]（P391）我們經(jīng)常聽到這樣的說法：“……與市（?。┪３忠恢戮褪桥c黨中央保持一致，誰砸我的鍋，我砸誰的碗”。[4]體現(xiàn)在行政訴訟中，地方黨委的黨權(quán)可能基于兩方面的動機助長行政權(quán)壓制司法權(quán)。一是地方黨委做出政績更多地要依重于掌握行政權(quán)的行政機關(guān)，公民訴之于司法權(quán)以制約行政權(quán)，無異于訴之于司法權(quán)以制約其“頂頭上司”——地方黨權(quán)，地方黨委當(dāng)然要出面干涉。有的地方黨委干脆直接成立了由政法委書記任組長，公、檢、法、司負(fù)責(zé)人組成的小組，專門討論決定重大、疑難案件[5]，行政案件無疑屬于其中。在這種局面下，更為其保護(hù)行政權(quán)、干預(yù)司法權(quán)提供了方便。二是公民狀告行政機關(guān)，要求司法權(quán)阻止行政權(quán)的濫用，在我國公開審判原則之下，這種訴訟無異于“宣揚”了地方黨政的“家丑”，如果法院判行政機關(guān)敗訴，則更是如此。而“家丑”是“不可外揚的”，因為這會給其臉上抹黑，會破壞上級黨政領(lǐng)導(dǎo)對其業(yè)績的評價。由此，司法實踐中行政審判庭屈從于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的壓力，拒絕受理行政案件或者違法作出駁回起訴、維持判決的情形屢見不鮮。這也難怪最高人民法院李國光副院長會說：“……因此搞好行政審判必須切實改善司法環(huán)境。改善行政審判司法環(huán)境，不僅要求各級法院領(lǐng)導(dǎo)以身作則，真正重視行政審判工作，更必須主動爭取黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督和政府支持?！盵6][7]因為在現(xiàn)行體制下沒有黨委的領(lǐng)導(dǎo)（即支持），司法權(quán)是難以真正監(jiān)督、制約行政權(quán)的。

行政訴訟制度無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用、司法權(quán)無法有效監(jiān)督行政權(quán)，還有一個原因，即地方行政首長多兼任地方黨委副書記，而副書記對法院干部的人事問題有著相當(dāng)大的決定權(quán)，在這樣的一種領(lǐng)導(dǎo)體制下，司法權(quán)要監(jiān)督行政權(quán)是相當(dāng)困難的。在地方行政首長由黨委書記兼任的地方，則更是如此。有學(xué)者指出：“如何處理黨與國家機構(gòu)的關(guān)系是我國政治體制改革、司法體制改革中最難處理的、影響全局的重大理論和實踐課題。在實現(xiàn)黨和國家機構(gòu)關(guān)系的法制化、法治化方面，十多年來進(jìn)展不大，甚至一度取得了進(jìn)展的某些改革，似乎也后退了?！盵7]

二、具體制度設(shè)計的缺陷是其促成要件

（一）法院的人、財、物受制于同級政府，使得司法權(quán)受制于行政權(quán)

我國的根本大法——憲法明確規(guī)定了人民法院與同級行政機關(guān)是并列關(guān)系，且強調(diào)人民法院獨立行使審判權(quán)，不受任何行政機關(guān)的干涉。但實踐中制度安排又怎樣？漢密爾頓曾告誡人們：“就人類天性之一般情況而言，對某人的生活有控制權(quán)，等于對其意志有控制權(quán)?！盵8]我國行政機關(guān)就有著對人民法院的“生活控制權(quán)”，從而使得司法權(quán)受制于行政權(quán)。關(guān)于人事任免問題前面已述及，除此之外，我國各級人民法院的辦公和生活設(shè)施的費用等都由同級人民政府掌控，而具體執(zhí)行者是各個政府部門。在行政法律法規(guī)不完善的大背景下，各級政府部門有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，因此人民法院除不敢得罪同級人民政府外，因考慮每年撥款還不能得罪財政局，買地建房不能得罪城建局，生活用電不能得罪供電局……不僅如此，在法院的人、財、物缺乏制度性保障的情況下，人民法院的負(fù)責(zé)人為了給法院創(chuàng)造一個良好的工作和生活環(huán)境，還必須主動爭取政府的支持。人民法院在法庭上審查被告，在法庭下又需向被告申請批準(zhǔn)財物，要做到司法權(quán)不偏袒、維護(hù)行政權(quán)很難！

（二）行政法官隊伍建設(shè)缺乏制度保障，司法權(quán)難以強大

“目前人民法院行政審判工作與新形勢的要求不相適應(yīng)是多方面的，其中行政法官隊伍的不適應(yīng)帶有全局性負(fù)面效應(yīng)?！盵6]（13）行政法官隊伍之所以不適應(yīng)新形勢，與行政法官的身份和地位缺乏制度保障緊密相關(guān)。一是行政法官的人口缺乏標(biāo)準(zhǔn)。行政法官所要處理的爭議有其特殊性，因其特殊性，法國等國家的行政法官都是由具有一定行政經(jīng)歷、獲得相應(yīng)法律資格的人擔(dān)任。而我國在2000年以前，許多行政法官既沒有從政經(jīng)歷，又缺乏相應(yīng)的法律資質(zhì)，在面對被告時，既感到“矮檐”下的無奈，又缺乏“職業(yè)自信”，更說不上對“法律的信仰”，行政法官屈從于被告，或者與被告共同審原告，就在所難免。二是行政審判庭的建制缺乏制度保障。我國法律對各級人民法院的行政審判庭的設(shè)置沒有進(jìn)行明確規(guī)定，尤其在法官來源、編制等方面，造成了行政審判庭殘缺不全的現(xiàn)狀，“現(xiàn)在全國各地行政審判組織不健全，人員不穩(wěn)定，整體素質(zhì)有待進(jìn)一步提高?；鶎臃ㄔ盒姓徟型ド形催_(dá)到一個合議庭的占40%，’一人庭’、’二人庭’現(xiàn)象相當(dāng)普遍；有些基層法院行政審判庭在機構(gòu)改革中與其它審判庭合并，有的雖然保留機構(gòu)，但沒有獨立的建制，以辦理其它案件為主；隊伍老化、學(xué)歷較低和骨干力量不穩(wěn)定的現(xiàn)象比較突出，……”[7]（13）如此狀況何以能對強大的行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督控制？三是行政法官的職位、待遇存在“后顧之憂”，這一點比普遍法官更甚。《行政訴訟法》實施10多年來，行政法官因?qū)徖戆讣馐芨鞣N排擠、報復(fù)和誣告陷害的事屢屢發(fā)生，有的被撤職或降級，有的受處分、寫檢查，有的被強行調(diào)離法院或?qū)徟袓徫??！斗ㄖ迫請蟆吩鴪蟮溃耗承姓ü僖蚓芙^適用與法律相抵觸的某省公安廳、省司法廳等單位聯(lián)合下發(fā)的既不屬地方性法規(guī)、也不屬行政規(guī)章的文件，被檢察院以“莫須有”的理由定為徇私舞弊罪。[9]我國行政法官不僅受到外部權(quán)力的打壓，而且就法院內(nèi)部來說，我國法官的錄用、晉升、獎懲、離退都由法院內(nèi)部的政治部管理決定，其模式與行政部門的人事管理沒有區(qū)別。在這種行政化的管理中，行政法官缺乏職位、待遇的制度性保障。

（三）行政訴訟制度本身的缺陷，使得司法權(quán)無法有效監(jiān)控行政權(quán)

一是排除司法權(quán)對抽象行政行為的審查，使得其對行政權(quán)的審查受到極大的限制。由于具體行政行為的作出總是需要一定的法律規(guī)范依據(jù)，對具體行政行為審查必然涉及到對其依據(jù)進(jìn)行審查。行政法官在此種情形下為回避矛盾往往作出維持判決或者駁回起訴，這使得大量違法的行政行為尤其是可能引發(fā)大面積行政違法的抽象行政行為，受不到有效的司法審查。二是審查原則限于機械的“合法性”審查，而排斥合乎法律目的、精神、原則的審查即廣義的“合法性”審查。目前，我國行政立法很不完善，行政程序法、行政強制法、信息公開法等有效規(guī)制行政行為的法律尚未出臺，而原有的行政立法多授權(quán)（力）性規(guī)范而少限制性規(guī)范，現(xiàn)有的法律法規(guī)給予了行政機關(guān)相當(dāng)大的自由裁量權(quán)。在行政訴訟中，司法權(quán)采用機械的“合法性”審查原則，往往只看行政行為合不合手法律條文的規(guī)定，其造成的結(jié)果是，要么因為沒有明確的法律法規(guī)限制，大量的行政行為“無法可依”，法院無法對其進(jìn)行審查而裁定不予受理或駁回起訴；要么行政機關(guān)在其自由裁量范圍內(nèi)大量不合乎法律目的、原則和精神，而又確實對相對人的合法權(quán)益造成損害的行政行為被定為“合法”的行政行為得以維持。

三、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較低是其存在根源

（一）行政權(quán)優(yōu)先發(fā)展的現(xiàn)實需要使得行政權(quán)過于強大

日本法學(xué)家大濱啟吉在分析“日本的行政訴訟制度為什么迄今仍未把戰(zhàn)前的君主立憲制性的行政法理論框架清除干凈，為什么沒有體現(xiàn)法治精神？”時指出，“我個人的假說，那就是日本在擺脫了戰(zhàn)后的貧困狀況，以趕超先進(jìn)各國為口號的經(jīng)濟(jì)高速成長時期里，給予行政權(quán)優(yōu)越地位的傳統(tǒng)理論更適應(yīng)當(dāng)時的國家戰(zhàn)略?！盵10]這可能也是我國在法治建設(shè)不斷推進(jìn)的今天，行政訴訟制度一直難以走出困境的主要原因之一。中國作為一個發(fā)展中的大國，強國圖存為第一要義，行政權(quán)優(yōu)先發(fā)展有著比日本更為迫切的需要。而行政權(quán)優(yōu)先發(fā)展也似乎是大國發(fā)展的一個規(guī)律。就現(xiàn)實情況來看，我國行政權(quán)一直擁有著巨大的經(jīng)濟(jì)和社會管理職能，雖然隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)職能已向市場轉(zhuǎn)移，但社會管理職能則得到了強化，結(jié)果是行政權(quán)的總量并無太大的變化，權(quán)力資源大部分配置于行政權(quán)的權(quán)力格局大體如初。在這種格局下，行政權(quán)是極容易對司法權(quán)形成壓力和優(yōu)勢的。[11]

（二）司法權(quán)缺乏足夠的社會支持力量使得司法權(quán)相對軟弱

司法權(quán)要有效制約行政權(quán)，必須取得與行政權(quán)同等的、獨立的法律地位。關(guān)于司法權(quán)獨立的問題，賀衛(wèi)方先生曾說：“在表層上，司法獨立是一種制度設(shè)計，而在更深的層次上，實在不過是一種力量對比所引出的后果而已。社會結(jié)構(gòu)的變更，尤其是市民社會的興起，以及國家與社會的分離導(dǎo)致了具有獨立價值追求的司法階層的崛起和不假外物的獨立司法制度的形成，”[12]換句話說，如果國家與社會尚未二元分離，市民社會尚未成熟，司法權(quán)就得不到足夠的社會力量的支撐和推動，司法權(quán)也就難以謀得獨立于行政權(quán)的法律地位。因為成熟的市民社會是一個權(quán)利意識很強的社會，也是足以形成對抗國家權(quán)力的力量的社會。當(dāng)公權(quán)力侵犯私權(quán)利的時候，公權(quán)力會遭到市民社會的強烈反對，而市民社會也足以形成強大的支撐力量和壓力敦促司法權(quán)有效控制濫用的行政權(quán)。改革開放以來，雖然我國政府不斷地簡政放權(quán)，國家權(quán)力與社會權(quán)利的關(guān)系逐步得到理順，民間社會組織大量涌現(xiàn)，社會利益日益多元化，社會主體的自主活動權(quán)利正逐步得到尊重、確認(rèn)和保護(hù)，但與國家相對應(yīng)的“世俗化”的市民社會尚未完全形成或曰成熟。在某種程度上，迄今為止的中國社會總體上仍是一個傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)土社會。在這種社會中，人們重親情、重關(guān)系，輕視并常常超越作為普遍標(biāo)準(zhǔn)的法律、規(guī)章的束縛，厭訟息訴，更不用說“犯上”的“民告官”了。而且“民告官”往往要付出高昂的代價。面對強大的被告，弱小的行政相對人不僅要付出金錢、時間和精力的巨大成本，要面對起訴難、勝訴難、執(zhí)行難的現(xiàn)實窘境，還要受到巨大的精神壓力和“贏得一時，輸?shù)粢皇馈钡娘L(fēng)險。如此，有誰會輕易“民告官”？要么忍氣吞聲，要么求之于其它渠道，如找關(guān)系、上訪，極少數(shù)的還會采取極端舉動，司法權(quán)何處去尋求廣泛的社會支撐？

司法權(quán)缺乏強大的社會支撐力量，與司法權(quán)本身缺乏權(quán)威也有關(guān)。一方面，由于前述國家權(quán)力配置和制度層面的原因，使得司法權(quán)難樹權(quán)威；另一方面，司法腐敗使得人們原有的一點對司法權(quán)的崇信也幾乎喪失殆盡，同時更加劇了其它權(quán)力對司法權(quán)的反控制。

注釋:

[1]符家旺.淺談當(dāng)前制約行政審判發(fā)展的因素及對策[J].行政法學(xué)研究，1994，（3）:58-60.

[2]謝暉.行政權(quán)規(guī)范的現(xiàn)狀、對策、意義[J].寧夏社會科學(xué)，1995，（2）:29-33.

[3]蔡定劍.歷史與變革——新中國法制建設(shè)的歷程[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1999.

[4]黃廣明.湖北襄樊反腐風(fēng)暴：70余名官員集體涉案[N].南方周末，2003-10-30（A1）.

[5]左衛(wèi)民，周長軍.變遷與改革——法院制度現(xiàn)代化研究[M].北京：法律出版社，2000.181.

[6]最高人民法院行政審判庭.行政執(zhí)法與行政審判[M].北京：法律出版社，2003.

[7]童之偉.與時俱進(jìn)修改憲法[J].人大報刊資料中心“憲法學(xué)、行政法學(xué)”，2003.（3）:16-25.

[8]漢密爾頓等.聯(lián)邦黨人文集[M].北京：商務(wù)印書館，1980.396.

[9]孟天，鄭永節(jié).法官，誰為你主持公道[N].法制日報，2000-01-10（3）.

[10]大濱啟吉.日本的行政訴訟[A].憲政論叢（1）[C].北京：法律出版社，1998.502.

[11]程竹汝.司法改革與政治發(fā)展[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2001.297.

[12]賀衛(wèi)方.通過司法實現(xiàn)社會正義：對中國法官現(xiàn)狀的一個透視[A].走向權(quán)利的時代[C].北京：中國政法大學(xué)出版社，2000.184.

關(guān)鍵詞:行政訴訟制度/權(quán)力配置/具體制度/經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平

內(nèi)容提要:我國行政訴訟制度之所以陷于困境，關(guān)鍵是司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系不順。國家權(quán)力之間的“分工合作”關(guān)系，過于集中的地方黨權(quán)，人、財、物受制于行政機關(guān)的人民法院，不完善的行政訴訟法，較低的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，是我國行政訴訟制度身陷困境的主要原因。