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摘要：概述了行政和法分別在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活中的重要作用及其相互關(guān)系，分析論證了兩者的關(guān)系及其歷史發(fā)展，闡述了誤解兩者關(guān)系的危害及其處理方法。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，闡述了如何在當(dāng)前依法行政的前提下合理處理行政與法的關(guān)系，積極地同時(shí)推進(jìn)法制工作與行政工作的順利進(jìn)行，從而切實(shí)達(dá)到推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)。行政與法的相互促進(jìn)關(guān)系將推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)步，把握不好這種關(guān)系便會(huì)影響社會(huì)進(jìn)步和政治文明進(jìn)步，只有在思想上正確認(rèn)識(shí)行政與法的關(guān)系，立法工作堅(jiān)持提高行政工作效率，提升并規(guī)范行政水平以及加大對(duì)行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員的行政行為的監(jiān)督，才能使行政和法在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活中更好地發(fā)揮作用。

關(guān)鍵詞：行政；法；依法行政

一、行政與法關(guān)系的爭(zhēng)論

法，是由統(tǒng)治階級(jí)制定和頒布實(shí)施的、體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)意志的行為規(guī)范的總稱。所以可以說(shuō)法是統(tǒng)治階級(jí)治理國(guó)家的有效工具。行政，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能而制定的方針政策并組織實(shí)施的過(guò)程。法與行政的關(guān)系，就是國(guó)家行政機(jī)關(guān)在行使職能的過(guò)程中如何應(yīng)用法及哪個(gè)優(yōu)先的問(wèn)題，是讓法來(lái)規(guī)范行政行為還是讓行政行為來(lái)左右法的實(shí)行?！胺蓛?yōu)先還是行政優(yōu)先”這是問(wèn)題的焦點(diǎn)。［1］在封建專制時(shí)代，行政行為幾乎全由個(gè)人意志決定，具體說(shuō)就是封建君主的意志或命令決定行政行為的實(shí)施，法的作用很小，君主的意志和命令可以凌駕于法律之上。所以，在封建專制時(shí)代是專治而非法治。隨著人類文明和社會(huì)的進(jìn)步，民主意識(shí)逐步深入人心，法在社會(huì)生活及政治生活中的作用越來(lái)越突出?，F(xiàn)今，行政與法的關(guān)系問(wèn)題，是各國(guó)行政法關(guān)注的焦點(diǎn)，無(wú)論是英美法系國(guó)家的限制權(quán)力觀念還是大陸法系國(guó)家的依法行政觀念都旨在確立和有效處理二者的關(guān)系。其實(shí)，行政概念與法本無(wú)關(guān)系，行政即是政策的實(shí)施，它與國(guó)家同時(shí)產(chǎn)生，并不是沒(méi)有法律的允許就不能行政。實(shí)際上，行政（機(jī)關(guān)）能夠根據(jù)自己的主動(dòng)權(quán)實(shí)現(xiàn)其固有的意思。比如近代以前的專制時(shí)代，封建領(lǐng)主、專制君主以布告、赦令等所謂的“法規(guī)”行政。法國(guó)大革命以后的近代國(guó)家，開(kāi)始“根據(jù)法的合理性來(lái)制約行政的隨意性”。由此，近代行政法學(xué)得以產(chǎn)生。與此相適應(yīng)，也出現(xiàn)了行政與法的關(guān)系問(wèn)題。［2］在日本，對(duì)行政與法的關(guān)系有兩種觀點(diǎn)：一種是行政先于法?！笆聦?shí)上，行政（或一般國(guó)家活動(dòng)）即使在法律規(guī)范未存在時(shí)也能夠存在”。二是法先于行政。“先行存在的是行政法，而不是行政”。［3］實(shí)際上，這兩種觀點(diǎn)的爭(zhēng)論已偏離了行政與法關(guān)系的實(shí)質(zhì)，行政與法的關(guān)系的實(shí)質(zhì)是法支配行政還是行政支配法的問(wèn)題，而并非二者時(shí)空上存在先后的問(wèn)題。

在我國(guó)，共和國(guó)建立以后，推翻了半殖民地、半封建的專制統(tǒng)治，“人治”行政逐漸減少，“法治”行政的理念開(kāi)始慢慢樹(shù)立。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)的民主法制建設(shè)得到進(jìn)一步加強(qiáng)，“法治”觀念正漸漸地取代“人治”觀念。目前在我國(guó)，法與行政的關(guān)系可以表述為：建立社會(huì)主義法治行政，用法律來(lái)規(guī)范和約束行政權(quán)力的隨意性和擴(kuò)張性，用行政來(lái)促進(jìn)法律的完善和進(jìn)步。這里的含義包括兩個(gè)方面：一是行政必須守法，法支配和控制行政，法律優(yōu)先，而不是行政大于法或優(yōu)先于法。二是法治與行政的協(xié)調(diào)一致。依法行政是指法律保障行政的順利實(shí)施，使行政行為更有效率，更有針對(duì)性，而不是法約束行政的手腳。行政行為要有利于或促進(jìn)法律法規(guī)的完善和成熟，而不是去干預(yù)法律正常行使其規(guī)范、約束行政權(quán)力的職能。

二、行政與法關(guān)系的理論分析

1.行政與法是相互促進(jìn)的關(guān)系。

行政與法都是國(guó)家實(shí)現(xiàn)管理職能的手段，一方面行政必須依法，另一方面行政過(guò)程中可以發(fā)現(xiàn)法律存在的問(wèn)題，促進(jìn)法律的完善。同時(shí)，法與行政各有其運(yùn)用的范圍，發(fā)揮著不同的作用，相互不能替代。法律之外有政策、道德、宗教、習(xí)慣等調(diào)整系統(tǒng)在規(guī)范著人們的行為。行政之外又有立法、司法等實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能。此外，還存在一些社會(huì)自治領(lǐng)域。從歷史上看，專制君主或者封建領(lǐng)主無(wú)需依據(jù)法來(lái)進(jìn)行活動(dòng)，他們實(shí)行的是專斷統(tǒng)治，即使有法，法也只不過(guò)是行政的仆人。在近代，行政與法開(kāi)始有了一定的結(jié)合，為了革除行政領(lǐng)域里的人治陋習(xí)，法國(guó)革命后的近代民主國(guó)家都相應(yīng)地確立了以行政法治（或依法行政）為內(nèi)容的法治國(guó)家原則。［4］從邏輯上講，行政與法在范圍上并非完全吻合。行政與社會(huì)聯(lián)系很緊密，它以社會(huì)公共事業(yè)管理為主要職能；而法律則是人們憑借其理性而設(shè)計(jì)的一種行為規(guī)則，因“有限理性”導(dǎo)致這種規(guī)則設(shè)計(jì)具有不周延性、模糊性和滯后性等缺陷。“法律永遠(yuǎn)落后于行政”，“生活永遠(yuǎn)走在制度的前面”，立法投入再多仍難免存在疏漏和滯后現(xiàn)象，現(xiàn)實(shí)生活中總會(huì)存在缺少具體法律規(guī)范難以調(diào)整的“法律空白區(qū)域”，如果一切行政活動(dòng)都需要法律的依據(jù)，則法律將泛濫成災(zāi)，以致行政機(jī)關(guān)的機(jī)能麻痹癱瘓。即使在沒(méi)有明確法律依據(jù)的情況下，行政機(jī)關(guān)也要積極為社會(huì)公眾提供服務(wù)，這是由現(xiàn)代政府的職責(zé)所決定的。［5］行政往往是法律的先聲，這在行政立法領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為明顯，即有關(guān)行政管理的一些新情況和新問(wèn)題，通常先由立法機(jī)關(guān)授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行調(diào)整，這就帶有“試驗(yàn)性立法”的性質(zhì)。待時(shí)機(jī)成熟、條件具備以后，再由立法機(jī)關(guān)制定正式的法律取而代之。同時(shí)，行政與政治還有著一定的聯(lián)系，美國(guó)行政法學(xué)家古德諾認(rèn)為：“政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行”。行政除了具有從屬法律性的特征外，其政治性也較強(qiáng)，它不僅受法律調(diào)整，還要受政策和上級(jí)命令的影響。我們?cè)诳疾旆ㄅc行政的關(guān)系時(shí)，不能剔除這些因素，否則，就易一葉障目，影響考察的全面性和準(zhǔn)確性。

2.關(guān)于行政與法關(guān)系在觀念上的誤區(qū)。

在法與行政的關(guān)系上，我們應(yīng)排除下列誤解：第一，法律萬(wàn)能論。這種論調(diào)篡改了法律適用的時(shí)空，片面夸大法律的作用。第二，將法律保留的范圍誤解為是全部保留，認(rèn)為所有的行政都要受法律的調(diào)控，堅(jiān)持無(wú)法律即無(wú)行政。這樣會(huì)導(dǎo)致兩種惡果：一是法為了達(dá)到完全支配行政的目的，立法上勢(shì)必亦步亦趨，貪多求快，貪多求全，在數(shù)量上不斷膨脹，而質(zhì)量低劣，漏洞頗多。其實(shí)，要求所有的行政都嚴(yán)格受法律控制，都要有明確的法律依據(jù)只是一種不切實(shí)際的幻想。因?yàn)榧词沽⒎ǖ乃俣仍倏?，?shù)量再多，也不可能窮盡社會(huì)生活的所有領(lǐng)域。正如日本行政法學(xué)者南博力所言，行政是“有生命之物”，它是現(xiàn)實(shí)的產(chǎn)物，社會(huì)的需要，而不像法律是規(guī)范的結(jié)果，民意的表達(dá)。作為民意表達(dá)結(jié)果的法律，不可能與社會(huì)發(fā)展同步，不可能完全滿足或隨時(shí)滿足社會(huì)的需要。而判斷行政行為是否有效，不能只看它是否有成文的制定法規(guī)作依據(jù)，而應(yīng)看它是否能取得人民積極主動(dòng)的承認(rèn)和合作。［3］第三，認(rèn)為行政無(wú)需受制于法，法律只會(huì)捆住行政的手腳。行政具有能動(dòng)性，它總是較為活躍的，而立法具有周期性和穩(wěn)定性，不可能在所有的行政領(lǐng)域都有明確具體的法律規(guī)定作為行政的依據(jù)，但這并不等于行政就可以無(wú)所作為或?yàn)樗麨?。在有法律?guī)定的情況下，要求行政要依據(jù)法律，符合法律，而不得違背法律；在無(wú)法律規(guī)定的情況下，要求行政要在憲法和組織法所規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)，按照法的原則和精神行事。即：有規(guī)則，行政得服從規(guī)則，如無(wú)規(guī)則，行政得遵循法的原則。［6］實(shí)踐證明，一些基本的法律原則，如人權(quán)保障原則、誠(chéng)實(shí)守信原則、信賴保護(hù)原則、不違反比例原則、平等對(duì)待原則、正當(dāng)程序原則等對(duì)行政具有重要的指導(dǎo)和約束作用，堪稱是有效克服行政專斷、行政濫權(quán)、行政失職、行政疲軟等行政陳疾的一種“理性補(bǔ)劑”。

3.觀念上誤區(qū)的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。

從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，在處理法與行政的關(guān)系上，存在一些違法的現(xiàn)象，可將其歸結(jié)為幾個(gè)方面：（1）拋開(kāi)法律而進(jìn)行的行政。即在執(zhí)行行政公務(wù)時(shí)，把法律當(dāng)擺設(shè)，無(wú)視法律的存在，搞家長(zhǎng)制，一言堂，憑主觀和隨意性來(lái)進(jìn)行行政或者憑感情、憑關(guān)系辦事，這都是違法行為。（2）躲避法律去行政。即在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，逃避法律或者鉆法律的空子。因此必須正確對(duì)待并堅(jiān)決糾正行政管理活動(dòng)中的“避法”行為。（3）改變或曲解法律而行政。即在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)表面上看是遵守某一法律，實(shí)際上是改變或曲解法律的本意，造成事實(shí)上的行政違法行為。（4）以法代政或以政代法。即在執(zhí)行公務(wù)中，用法律法規(guī)代替行政，或以行政命令等代替法律法規(guī)，把法作為行政的一種手段，以法的強(qiáng)制性和穩(wěn)定性來(lái)維護(hù)行政的權(quán)威性，保證行政執(zhí)行的高效率。這種做法看起來(lái)有道理，其實(shí)則不然。因?yàn)槠鋾?huì)損害法律及行政的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。（5）利用法律而行政。利用法律而行政即以法行政。行政主體把法律作為一種手段來(lái)管理公共事務(wù)，它強(qiáng)調(diào)的是行政相對(duì)人應(yīng)服從行政機(jī)關(guān)的管理。其實(shí)質(zhì)是把法律作為行政的一種從屬性工具，從而歪曲了行政與法的關(guān)系。事實(shí)上，法律既治“官”、治“權(quán)”又治“民”，而重在治“官”、治“權(quán)”。

4.行政與法關(guān)系誤解的社會(huì)危害。

造成上述違法現(xiàn)象的原因是多種多樣的，均存在著對(duì)法和行政關(guān)系認(rèn)識(shí)不清的問(wèn)題。由此產(chǎn)生了一些危害結(jié)果：一方面使行政行為低效或失效；另一方面使立法精神得不到貫徹。如：浙江省樂(lè)清市人口與計(jì)劃生育局給德力西集團(tuán)一主要領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)出101萬(wàn)元社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的罰單，2007年1-6月樂(lè)清市社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)達(dá)到了2.98億元。另?yè)?jù)數(shù)據(jù)顯示，溫州市2005年征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)1.8億元，2006年達(dá)2.2億元，溫州市總?cè)丝谡颊憬?/6，違法生育人口占全省違法生育人口的一半。［7］計(jì)劃生育是我國(guó)的基本國(guó)策，立法的目的之一便是控制人口增長(zhǎng)，而這樣的行政既不是高效也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)立法精神。公務(wù)員之家

三、提高認(rèn)識(shí)，正確處理行政與法的關(guān)系

現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題反映了人們對(duì)行政與法的關(guān)系的認(rèn)識(shí)不足，要正確處理和運(yùn)用行政與法的關(guān)系，必須提高認(rèn)識(shí)，改變觀念，形成正確的觀點(diǎn)及處理方法，為此，我們應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：

首先，要加大普法教育的力度，使法制觀念深入人心，形成一個(gè)人人懂法、人人守法的法制文化氛圍和理想的法制環(huán)境。環(huán)境造就人，但也造就了一些違法者。當(dāng)前，正是因?yàn)椴涣嫉姆ㄖ莆幕姆諊铜h(huán)境，才使得行政違法現(xiàn)象比較普遍。因此，要有效預(yù)防和遏制行政違法的根本辦法是改善法律實(shí)施環(huán)境和法制文化氛圍，同時(shí)從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部和外部形成有利于依法行政的環(huán)境和條件。

其次，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政公務(wù)人員進(jìn)行法律教育、培訓(xùn)的力度，提高他們的法律素質(zhì)和依法行政的水平。依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，要求行政法治化的程度越來(lái)越高，這對(duì)行政機(jī)關(guān)的運(yùn)行和行政公務(wù)人員素質(zhì)和能力提出了越來(lái)越高的要求。行政公務(wù)人員除了要有較高的文化修養(yǎng)、道德修養(yǎng)和知識(shí)水平外，還必須有豐富的法律知識(shí)和嫻熟的法律運(yùn)用技能，這就必須通過(guò)法律的教育和培訓(xùn)獲得。

再次，要加大對(duì)行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員及其行政行為的監(jiān)督。對(duì)此，我國(guó)已形成了一個(gè)比較完善的監(jiān)督體系，包括人大監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督等等。但筆者認(rèn)為，監(jiān)督不要局限在其是否存在違法行為的問(wèn)題上，而是要深入監(jiān)督其在行政過(guò)程中對(duì)法律的掌握和運(yùn)用的正確性和合理性，只有這樣才能達(dá)到更好的效果。

最后，法治和德治并舉。預(yù)防和遏制行政違法行為，法治是根本，但德治也很重要，它是法治手段的必要補(bǔ)充，兩方并舉才能夠達(dá)到更好的效果。在注重法和行政的關(guān)系的同時(shí)，了解德育在其間的重要性。道德約束也是在行政過(guò)程中進(jìn)行監(jiān)督的對(duì)法治的一種有力的支持。

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［7］罰單能否嚇倒“富人超生”［N］。華商報(bào)，2007-08-11（10）。