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一、城市管理綜合行政執(zhí)法的涵義

城市管理綜合行政執(zhí)法是作為集中行政處罰權(quán)的產(chǎn)物應(yīng)運(yùn)而生的。上世紀(jì)90年代中期以前，我國(guó)的政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革雖已初見(jiàn)成效，但是尚未達(dá)到徹底深入的程度。加之長(zhǎng)期以來(lái)的立法工作一直強(qiáng)調(diào)條條管理與塊塊分割，因而法律法規(guī)所規(guī)定的行政處罰權(quán)往往落實(shí)到政府的某一具體部門。而在實(shí)踐中更是出現(xiàn)了每制定一部法律法規(guī)，就必須設(shè)置一支執(zhí)法隊(duì)伍的情況。在某些地方甚至擁有超過(guò)一百支的行政執(zhí)法隊(duì)伍。這不僅帶來(lái)了大量的冗員，亦造成了相關(guān)部門之間職權(quán)交叉重復(fù)，執(zhí)法力量分散，行政效率低下，甚至于滋生腐敗。為了解決多頭和重復(fù)執(zhí)法、職權(quán)交叉等諸多負(fù)面問(wèn)題，1996年我國(guó)頒布實(shí)施了《行政處罰法》來(lái)確立相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度。該法規(guī)第16條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！币虼耍鞘泄芾砭C合行政執(zhí)法的法律依據(jù)源自于此。從此之后，我國(guó)開(kāi)始有越來(lái)越多的城市實(shí)行相對(duì)集中的城市管理行政處罰權(quán)。①綜上所述，可以將城市管理綜合行政執(zhí)法的內(nèi)涵界定為:指綜合執(zhí)法組織必須經(jīng)由國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)成立，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，將過(guò)去城市若干行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中于一身，對(duì)城市情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并對(duì)違法行為進(jìn)行處罰。

二、城市管理綜合行政執(zhí)法的多維困境

近些年來(lái)，尖銳對(duì)立的現(xiàn)象頻出于城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)與作為行政相對(duì)人的商販之間，野蠻執(zhí)法、暴力執(zhí)法、暴力抗法事件層出不窮，這使得城市管理綜合行政執(zhí)法深陷困境。本文以行政法為視角，對(duì)城管執(zhí)法的多維困境作出如下探討。

(一)作為行政主體的資格不適格

在我國(guó)，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)是否具有行政主體資格目前尚存疑問(wèn)。從行政法角度上講，行政主體是指“依法享有一定的行政職權(quán)，能以自己的名義代表國(guó)家行使國(guó)家行政職權(quán)，進(jìn)行行政管理活動(dòng)，并對(duì)外承擔(dān)行政法律后果的行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織?！保?］結(jié)合此定義可以明確行政主體的構(gòu)成要件:首先，行政主體必須依法享有具有一定的行政職權(quán);其次，行政主體必須是能夠代表國(guó)家，以自己的名義行使行政職權(quán)，實(shí)施行政活動(dòng)的行政機(jī)關(guān)和組織;再次，行政主體必須是能夠以自己的名義承擔(dān)行政活動(dòng)的法律后果的行政機(jī)關(guān)和組織;最后，行政主體可以以自己的名義參加行政訴訟活動(dòng)。根據(jù)行政職權(quán)產(chǎn)生的方式，行政主體可以劃分為職權(quán)行政主體和授權(quán)行政主體?！缎姓幜P法》賦予了集中行駛行政處罰權(quán)合法性，但是在條文中并未賦予集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)合法性。主體的合法存在，及其是否可以行使某種權(quán)力是兩個(gè)層面的問(wèn)題。一個(gè)行政機(jī)關(guān)設(shè)立和存在是否是符合法律，涉及的是行政組織法范疇。如果城管部門的成立沒(méi)有依照行政組織法程序的規(guī)定，就不是合法的行政機(jī)關(guān)。我國(guó)還存在執(zhí)法人員的來(lái)源(素質(zhì)不合格，沒(méi)有經(jīng)過(guò)專業(yè)培訓(xùn))和身份(行政編和事業(yè)編)多源的情況，從新聞報(bào)道中經(jīng)常能發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法隊(duì)伍中充斥著大量臨時(shí)工的現(xiàn)象。因此，城管的授權(quán)行政主體資格也是備受質(zhì)疑的。所以從嚴(yán)格意義上講，城管的行政主體資格是不適格的。

(二)執(zhí)法權(quán)力劃轉(zhuǎn)不穩(wěn)且過(guò)度膨脹

《環(huán)境保護(hù)法》、《城市規(guī)劃法》等法律都規(guī)定由相關(guān)政府職能部門實(shí)施行政處罰權(quán)，而在地方上，法律規(guī)定的行政處罰權(quán)則被各級(jí)政府直接化轉(zhuǎn)給城市管理綜合執(zhí)法部門集中行使，這就凸顯了法律、部門規(guī)章與地方法規(guī)的沖突。這使得法律的規(guī)定效力大減甚至失效。這也導(dǎo)致出現(xiàn)了諸多問(wèn)題。譬如，法律規(guī)定的執(zhí)法權(quán)力被各級(jí)政府行政管理權(quán)劃轉(zhuǎn)后，其效力受到質(zhì)疑。法律是全國(guó)人大制定并通過(guò)實(shí)施的，各級(jí)政府應(yīng)該嚴(yán)格遵循，而各級(jí)政府在組織實(shí)施法律時(shí)再次分配行政執(zhí)法權(quán)力，權(quán)力正當(dāng)性頗受質(zhì)疑。地方政府自行歸并行政執(zhí)法權(quán)時(shí)，目的性、計(jì)劃性不明確，隨意劃來(lái)劃去，給社會(huì)公眾以不確定的預(yù)期。大眾對(duì)城市管理綜合行政執(zhí)法認(rèn)可度比較低，很難在社會(huì)上產(chǎn)生較強(qiáng)的公信力。此外，城市管理綜合行政執(zhí)法權(quán)力也在不斷膨脹。1997年北京市宣武區(qū)開(kāi)展城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作時(shí)城管支隊(duì)僅有5項(xiàng)職能，而到現(xiàn)如今已經(jīng)擴(kuò)展到14類285項(xiàng)行政處罰權(quán)。只要城市發(fā)展中出現(xiàn)了新問(wèn)題，城管管轄的范圍就極有可能擴(kuò)大，到了無(wú)所不包的地步。監(jiān)管方面，法規(guī)在賦予城管廣泛職責(zé)的同時(shí)，卻沒(méi)有設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。城管部門自己既作為球員，又扮演裁判的角色，極有可能導(dǎo)致權(quán)力異化，執(zhí)法行為變異，執(zhí)法人員為所欲為。

(三)行政執(zhí)法程序不當(dāng)

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)在行政法制建設(shè)中形成了重實(shí)體法、輕程序法的弊病，現(xiàn)有的城管執(zhí)法依據(jù)僅有《行政處罰法》，目前仍缺乏一部統(tǒng)一且行之有效的行政程序法。而在現(xiàn)實(shí)生活中，社會(huì)公眾對(duì)城管執(zhí)法所詬病最多的莫過(guò)于他們的執(zhí)法程序問(wèn)題?！缎姓幜P法》規(guī)范的處罰程序共有三種:簡(jiǎn)易程序、一般程序和聽(tīng)證程序。在三種處罰程序中，城管在行政執(zhí)法工作時(shí)以使用簡(jiǎn)易程序居多，而這種程序極易引發(fā)爭(zhēng)議。在城管執(zhí)法過(guò)程中，尤其是在涉及公民權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為時(shí)，城管執(zhí)法人員多數(shù)情況下并沒(méi)有遵守法定的程序。因此，由于執(zhí)法程序的缺失，當(dāng)前城管所行使的權(quán)力，基本上已經(jīng)是一種不受限制的強(qiáng)權(quán)力。

(四)行政相對(duì)人的特殊性

行政相對(duì)人身份的特殊性同樣使城市管理綜合行政執(zhí)法面臨困境。我國(guó)當(dāng)今社會(huì)的人口數(shù)目依然日趨龐大，加上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)開(kāi)放所引發(fā)的地區(qū)間貧富差距明顯的突出問(wèn)題，從而導(dǎo)致了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人民不斷涌入城市尋求發(fā)展，而城市的就業(yè)需求不能滿足外來(lái)人口的就業(yè)需要，就業(yè)壓力不斷上升;企業(yè)改制、政府裁編產(chǎn)生了下崗人群、房屋拆遷帶來(lái)了拆遷戶，這些措施所引發(fā)的城市剩余人口增多的問(wèn)題影響著城市的利益群體格局。通常這些人群不具備進(jìn)入一些對(duì)能力要求較高的行業(yè)打拼的實(shí)力，只能從事一些工作技術(shù)含量低、任務(wù)繁重卻又收入微薄的工作。這樣一來(lái)低收入人群占有相當(dāng)?shù)谋壤ｋS著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，物價(jià)的高速上漲，為了維持家庭的基本生計(jì)，子女上學(xué)、家人獲得醫(yī)療救助，這些生存在社會(huì)夾縫中的人群不得不選擇冒著被城管抓捕的風(fēng)險(xiǎn)，和執(zhí)法人員進(jìn)行“都市游擊戰(zhàn)”，做著一些利潤(rùn)低廉的小本生意。這些小商販的行為影響了生活環(huán)境，損害了市容市貌，打亂了城市規(guī)劃，欺騙了消費(fèi)者(出售不安全、不健康食品的行為屢見(jiàn)不鮮)，構(gòu)成了城市管理綜合行政執(zhí)法的行政相對(duì)人主體。出于對(duì)城市環(huán)境規(guī)劃建設(shè)的考慮，各城市都相繼出臺(tái)了城建城管的法規(guī)、規(guī)章，加強(qiáng)了對(duì)各種影響市容環(huán)境的行為進(jìn)行規(guī)范和懲處的力度。現(xiàn)行的城市管理執(zhí)法體系將管理與執(zhí)法單一的割裂，城管執(zhí)法僅僅是一個(gè)行政處罰權(quán)的執(zhí)行，在實(shí)際操作中執(zhí)法的方式又較單一。不僅是作為社會(huì)弱勢(shì)群體的行政相對(duì)人，而且還給周圍百姓日常生活用品購(gòu)買帶來(lái)便利，他們更容易博得社會(huì)公眾的同情，由此造成了民眾對(duì)城管的偏見(jiàn)，對(duì)執(zhí)法工作不理解和不支持，致使城管在實(shí)際的執(zhí)法工作中往往處于社會(huì)輿論的對(duì)立面和不利地位。

三、城市管理綜合行政執(zhí)法困境的破解

由以上分析可知，我國(guó)目前的城市管理綜合行政執(zhí)法面臨著多維困境，只有針對(duì)當(dāng)前城管執(zhí)法領(lǐng)域所面臨的問(wèn)題提出相應(yīng)的改進(jìn)和完善策略，才能真正的破解城管執(zhí)法困境難題。

(一)完善法律供給

為了解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問(wèn)題，在暫時(shí)無(wú)法對(duì)單項(xiàng)法律、法規(guī)進(jìn)行大規(guī)模修改的情況下，《行政處罰法》確立了相對(duì)集中行政處罰權(quán)?，F(xiàn)在城市管理行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使行政處罰權(quán)的依據(jù)主要是國(guó)務(wù)院法制辦關(guān)于開(kāi)展城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的復(fù)函、文件及地方政府為界定綜合執(zhí)法組織的職責(zé)所的文件，國(guó)家沒(méi)有一部權(quán)威性的法律或法規(guī)確立城市管理綜合執(zhí)法的體制。隨著相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的全面推開(kāi)，若無(wú)國(guó)家法律或行政法規(guī)的全面規(guī)范，就不能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。因此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的《城市管理綜合執(zhí)法法》，以統(tǒng)一全國(guó)各地現(xiàn)行的各種規(guī)范相對(duì)集中行政處罰權(quán)的地方性法規(guī)和規(guī)章，并把城市管理綜合執(zhí)法納入各業(yè)務(wù)領(lǐng)域的法律法規(guī)中。制定本法首先要明確城市管理綜合行政執(zhí)法的主體資格，各行政主管部門都要交出一部分與城市管理相關(guān)的行政處罰權(quán)給新組建的城市管理行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，由城市管理行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使若干機(jī)關(guān)的權(quán)力，變多家執(zhí)法為一家執(zhí)法。這不但有利于對(duì)行政機(jī)關(guān)或組織的法律地位進(jìn)行定位，還將有利于保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利。其次要明確城市管理綜合執(zhí)法的執(zhí)法范圍。在立法過(guò)程中，為了更好地體現(xiàn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的優(yōu)勢(shì)，國(guó)家應(yīng)根據(jù)“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的原則，將城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的職權(quán)列舉出來(lái)，并嚴(yán)格限定可集中的行政權(quán)的范圍。綜上做法，有利于沖破各部門間利益格局束縛，分清職責(zé)，擺脫城市管理綜合行政執(zhí)法現(xiàn)實(shí)困境。

(二)城管執(zhí)法責(zé)任制度化

建立健全政府行政執(zhí)法責(zé)任制度，是建設(shè)服務(wù)型政府建設(shè)工程、營(yíng)造良好的政府行政執(zhí)法環(huán)境的一項(xiàng)重要的制度保障。［4］我國(guó)從古至今上級(jí)政府(發(fā)包方)與下級(jí)政府(承包方)的關(guān)系是一種行政發(fā)包制。就是中央首先將行政和經(jīng)濟(jì)管理的具體事務(wù)全部發(fā)包給省一級(jí)政府，然后省政府再往下逐級(jí)發(fā)包，一直到縣鄉(xiāng)一級(jí)。行政指令和要求下級(jí)政府完成的職責(zé)可以看做是對(duì)發(fā)包內(nèi)容的規(guī)定和要求。行政事務(wù)的逐級(jí)“轉(zhuǎn)包”過(guò)程就是政府職責(zé)和職權(quán)的向下轉(zhuǎn)移過(guò)程，中央以下每一級(jí)政府必須對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，而每一次發(fā)包方都有義務(wù)監(jiān)督所有后續(xù)的承包方的職責(zé)。［5］對(duì)于城管執(zhí)法部門也應(yīng)當(dāng)如此，但要撇開(kāi)城管執(zhí)法與經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系，在相關(guān)遵循相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，明確責(zé)任主體，規(guī)范行政執(zhí)法責(zé)任，做到與責(zé)任掛鉤，行政領(lǐng)導(dǎo)需要將責(zé)任逐一地分配到每個(gè)崗位與個(gè)人的頭上，要職責(zé)分明，并定期考核與監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)相統(tǒng)一。這里要強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的重要性，原本對(duì)城管行政執(zhí)法的監(jiān)督只是事后監(jiān)督然后追究相關(guān)責(zé)任，在科技如此發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)，要充分利用電子信息技術(shù)和新媒體等手段，加大監(jiān)督力度，對(duì)事前、事中、事后都要詳細(xì)監(jiān)督。還要必須建立健全城管執(zhí)法舉報(bào)、控告、申訴受理等制度，逐步完善和推行引咎辭職制度。［6］此外，社會(huì)主義下的法治政治是以民主政治為本的，這就是要呼吁大眾多參與到對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督上來(lái)，讓人民的監(jiān)督在對(duì)執(zhí)法人員科學(xué)的考核評(píng)議之中真正能夠體現(xiàn)出來(lái)。

(三)行政執(zhí)法程序合法化

正當(dāng)?shù)男姓?zhí)法程序體現(xiàn)了對(duì)人權(quán)的保障和民主精神，有利于推進(jìn)過(guò)程公開(kāi)并充分保障實(shí)體公正，是現(xiàn)代法治的精髓和追求的目標(biāo)?，F(xiàn)代法治不僅要求結(jié)果公正，而且強(qiáng)調(diào)程序公正。因此，在城管行使行政執(zhí)法權(quán)時(shí)，不僅要嚴(yán)格遵守實(shí)體性法律法規(guī)，而且還要嚴(yán)格遵守程序法。我們強(qiáng)調(diào)依法行政，將程序作為規(guī)范行政機(jī)關(guān)行為和和保障相對(duì)人合法權(quán)益的重要手段，首先應(yīng)當(dāng)保證行政執(zhí)法所遵循的程序是合法、合理、科學(xué)的程序。因此，應(yīng)該在不斷地改進(jìn)和完善行政執(zhí)法程序基礎(chǔ)上，推進(jìn)相關(guān)制度的配套建設(shè)。在現(xiàn)實(shí)生活中，由于理論上的、技術(shù)上的、體制上的和其他諸多因素的影響，城管所實(shí)施的行政執(zhí)法程序不能適應(yīng)執(zhí)法實(shí)際工作、難以協(xié)調(diào)其與行政相對(duì)人之間利益的情況比較突出，對(duì)問(wèn)題的解決無(wú)甚幫助甚至從某方面而言激化了矛盾，違反了程序的價(jià)值和法治的精神。要確定一套較為具體且操作性強(qiáng)的行政執(zhí)法決定程序和執(zhí)行程序，城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該結(jié)合本部門實(shí)際情況，并且按照行政處罰法以及有關(guān)法律法規(guī)建立一系列程序性制度，另外還需要加強(qiáng)行政監(jiān)督，動(dòng)用各方監(jiān)督力量，保障行政執(zhí)法在不違反各項(xiàng)制度規(guī)范的基礎(chǔ)上運(yùn)行。才能保證城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以公平、高效、廉潔的執(zhí)法活動(dòng)實(shí)現(xiàn)其為社會(huì)服務(wù)的宗旨。

(四)樹(shù)立以人為本的城市管理理念中國(guó)十大傳世名畫(huà)之一的清明上河圖，其背景便取材于商販攢動(dòng)的繁榮景象。

馬克思指出:“人的本質(zhì)并不是單個(gè)人所固有的抽象物。在其現(xiàn)實(shí)性上，它是一切社會(huì)關(guān)系的總和?！?。美國(guó)社會(huì)學(xué)家波普諾說(shuō):“確定一個(gè)地方是否為城市的最重要的因素，不在乎其規(guī)模，而在于其居民的謀生方式”。小商小販古今中外均有，說(shuō)明它有存在的充分理由和現(xiàn)實(shí)必然性。城市管理的理念要變，小商小販已經(jīng)全面深入的融入公眾的生活，因而不能簡(jiǎn)單的使用“堵”和“禁”的方法，科學(xué)管理應(yīng)該變換思路，將公民滿意度作為價(jià)值取向。在對(duì)無(wú)證商販的管理時(shí)要充分利用行政倫理，做到人性化管理。例如可以學(xué)習(xí)德國(guó)，在鬧市區(qū)或居民生活繁華的街道設(shè)置一米線，規(guī)定在線內(nèi)可以擺攤設(shè)點(diǎn)，并且對(duì)物料的擺放要整潔，不能阻礙交通的正常通行，另外要保證出售的食品不會(huì)有害健康，對(duì)所在區(qū)域衛(wèi)生做好保潔，如果發(fā)現(xiàn)不符合規(guī)范的攤販要?jiǎng)t其改正，如屢教不改，則做出行政處罰?？陀^地說(shuō)，“擺攤設(shè)點(diǎn)”不僅僅是一種市場(chǎng)行為，對(duì)于中小城市的經(jīng)濟(jì)狀況來(lái)說(shuō)更是一種市場(chǎng)需求。擺攤設(shè)點(diǎn)小買小賣既能增加就業(yè)、消除貧困，又能繁榮市場(chǎng)、方便群眾生活，進(jìn)而成為城市經(jīng)濟(jì)中不可或缺的部分。因此，市場(chǎng)導(dǎo)向下產(chǎn)生的擺攤設(shè)點(diǎn)現(xiàn)象就只能借助“市場(chǎng)之手”來(lái)疏導(dǎo)，城市管理首先還是要考慮民生問(wèn)題，這既是以人為本的理念，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的要求，更是破解城市管理綜合行政執(zhí)法困境的必由之路。

作者：李宇軒單位：南京理工大學(xué)