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一、城市管理綜合行政執(zhí)法的涵義

城市管理綜合行政執(zhí)法是作為集中行政處罰權(quán)的產(chǎn)物應運而生的。上世紀90年代中期以前，我國的政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革雖已初見成效，但是尚未達到徹底深入的程度。加之長期以來的立法工作一直強調(diào)條條管理與塊塊分割，因而法律法規(guī)所規(guī)定的行政處罰權(quán)往往落實到政府的某一具體部門。而在實踐中更是出現(xiàn)了每制定一部法律法規(guī)，就必須設(shè)置一支執(zhí)法隊伍的情況。在某些地方甚至擁有超過一百支的行政執(zhí)法隊伍。這不僅帶來了大量的冗員，亦造成了相關(guān)部門之間職權(quán)交叉重復，執(zhí)法力量分散，行政效率低下，甚至于滋生腐敗。為了解決多頭和重復執(zhí)法、職權(quán)交叉等諸多負面問題，1996年我國頒布實施了《行政處罰法》來確立相對集中行政處罰權(quán)制度。該法規(guī)第16條規(guī)定:“國務院或者經(jīng)國務院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使?！币虼?，城市管理綜合行政執(zhí)法的法律依據(jù)源自于此。從此之后，我國開始有越來越多的城市實行相對集中的城市管理行政處罰權(quán)。①綜上所述，可以將城市管理綜合行政執(zhí)法的內(nèi)涵界定為:指綜合執(zhí)法組織必須經(jīng)由國家有關(guān)機關(guān)批準成立，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，將過去城市若干行政機關(guān)的行政處罰權(quán)集中于一身，對城市情況進行監(jiān)督檢查，并對違法行為進行處罰。

二、城市管理綜合行政執(zhí)法的多維困境

近些年來，尖銳對立的現(xiàn)象頻出于城管執(zhí)法機構(gòu)與作為行政相對人的商販之間，野蠻執(zhí)法、暴力執(zhí)法、暴力抗法事件層出不窮，這使得城市管理綜合行政執(zhí)法深陷困境。本文以行政法為視角，對城管執(zhí)法的多維困境作出如下探討。

(一)作為行政主體的資格不適格

在我國，城管執(zhí)法機構(gòu)是否具有行政主體資格目前尚存疑問。從行政法角度上講，行政主體是指“依法享有一定的行政職權(quán)，能以自己的名義代表國家行使國家行政職權(quán)，進行行政管理活動，并對外承擔行政法律后果的行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織?！保?］結(jié)合此定義可以明確行政主體的構(gòu)成要件:首先，行政主體必須依法享有具有一定的行政職權(quán);其次，行政主體必須是能夠代表國家，以自己的名義行使行政職權(quán)，實施行政活動的行政機關(guān)和組織;再次，行政主體必須是能夠以自己的名義承擔行政活動的法律后果的行政機關(guān)和組織;最后，行政主體可以以自己的名義參加行政訴訟活動。根據(jù)行政職權(quán)產(chǎn)生的方式，行政主體可以劃分為職權(quán)行政主體和授權(quán)行政主體?！缎姓幜P法》賦予了集中行駛行政處罰權(quán)合法性，但是在條文中并未賦予集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)合法性。主體的合法存在，及其是否可以行使某種權(quán)力是兩個層面的問題。一個行政機關(guān)設(shè)立和存在是否是符合法律，涉及的是行政組織法范疇。如果城管部門的成立沒有依照行政組織法程序的規(guī)定，就不是合法的行政機關(guān)。我國還存在執(zhí)法人員的來源(素質(zhì)不合格，沒有經(jīng)過專業(yè)培訓)和身份(行政編和事業(yè)編)多源的情況，從新聞報道中經(jīng)常能發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法隊伍中充斥著大量臨時工的現(xiàn)象。因此，城管的授權(quán)行政主體資格也是備受質(zhì)疑的。所以從嚴格意義上講，城管的行政主體資格是不適格的。

(二)執(zhí)法權(quán)力劃轉(zhuǎn)不穩(wěn)且過度膨脹

《環(huán)境保護法》、《城市規(guī)劃法》等法律都規(guī)定由相關(guān)政府職能部門實施行政處罰權(quán)，而在地方上，法律規(guī)定的行政處罰權(quán)則被各級政府直接化轉(zhuǎn)給城市管理綜合執(zhí)法部門集中行使，這就凸顯了法律、部門規(guī)章與地方法規(guī)的沖突。這使得法律的規(guī)定效力大減甚至失效。這也導致出現(xiàn)了諸多問題。譬如，法律規(guī)定的執(zhí)法權(quán)力被各級政府行政管理權(quán)劃轉(zhuǎn)后，其效力受到質(zhì)疑。法律是全國人大制定并通過實施的，各級政府應該嚴格遵循，而各級政府在組織實施法律時再次分配行政執(zhí)法權(quán)力，權(quán)力正當性頗受質(zhì)疑。地方政府自行歸并行政執(zhí)法權(quán)時，目的性、計劃性不明確，隨意劃來劃去，給社會公眾以不確定的預期。大眾對城市管理綜合行政執(zhí)法認可度比較低，很難在社會上產(chǎn)生較強的公信力。此外，城市管理綜合行政執(zhí)法權(quán)力也在不斷膨脹。1997年北京市宣武區(qū)開展城市管理綜合執(zhí)法試點工作時城管支隊僅有5項職能，而到現(xiàn)如今已經(jīng)擴展到14類285項行政處罰權(quán)。只要城市發(fā)展中出現(xiàn)了新問題，城管管轄的范圍就極有可能擴大，到了無所不包的地步。監(jiān)管方面，法規(guī)在賦予城管廣泛職責的同時，卻沒有設(shè)立相應的監(jiān)督機制。城管部門自己既作為球員，又扮演裁判的角色，極有可能導致權(quán)力異化，執(zhí)法行為變異，執(zhí)法人員為所欲為。

(三)行政執(zhí)法程序不當

長期以來我國在行政法制建設(shè)中形成了重實體法、輕程序法的弊病，現(xiàn)有的城管執(zhí)法依據(jù)僅有《行政處罰法》，目前仍缺乏一部統(tǒng)一且行之有效的行政程序法。而在現(xiàn)實生活中，社會公眾對城管執(zhí)法所詬病最多的莫過于他們的執(zhí)法程序問題?！缎姓幜P法》規(guī)范的處罰程序共有三種:簡易程序、一般程序和聽證程序。在三種處罰程序中，城管在行政執(zhí)法工作時以使用簡易程序居多，而這種程序極易引發(fā)爭議。在城管執(zhí)法過程中，尤其是在涉及公民權(quán)利和義務的具體行政行為時，城管執(zhí)法人員多數(shù)情況下并沒有遵守法定的程序。因此，由于執(zhí)法程序的缺失，當前城管所行使的權(quán)力，基本上已經(jīng)是一種不受限制的強權(quán)力。

(四)行政相對人的特殊性

行政相對人身份的特殊性同樣使城市管理綜合行政執(zhí)法面臨困境。我國當今社會的人口數(shù)目依然日趨龐大，加上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)開放所引發(fā)的地區(qū)間貧富差距明顯的突出問題，從而導致了欠發(fā)達地區(qū)的人民不斷涌入城市尋求發(fā)展，而城市的就業(yè)需求不能滿足外來人口的就業(yè)需要，就業(yè)壓力不斷上升;企業(yè)改制、政府裁編產(chǎn)生了下崗人群、房屋拆遷帶來了拆遷戶，這些措施所引發(fā)的城市剩余人口增多的問題影響著城市的利益群體格局。通常這些人群不具備進入一些對能力要求較高的行業(yè)打拼的實力，只能從事一些工作技術(shù)含量低、任務繁重卻又收入微薄的工作。這樣一來低收入人群占有相當?shù)谋壤ｋS著經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，物價的高速上漲，為了維持家庭的基本生計，子女上學、家人獲得醫(yī)療救助，這些生存在社會夾縫中的人群不得不選擇冒著被城管抓捕的風險，和執(zhí)法人員進行“都市游擊戰(zhàn)”，做著一些利潤低廉的小本生意。這些小商販的行為影響了生活環(huán)境，損害了市容市貌，打亂了城市規(guī)劃，欺騙了消費者(出售不安全、不健康食品的行為屢見不鮮)，構(gòu)成了城市管理綜合行政執(zhí)法的行政相對人主體。出于對城市環(huán)境規(guī)劃建設(shè)的考慮，各城市都相繼出臺了城建城管的法規(guī)、規(guī)章，加強了對各種影響市容環(huán)境的行為進行規(guī)范和懲處的力度?，F(xiàn)行的城市管理執(zhí)法體系將管理與執(zhí)法單一的割裂，城管執(zhí)法僅僅是一個行政處罰權(quán)的執(zhí)行，在實際操作中執(zhí)法的方式又較單一。不僅是作為社會弱勢群體的行政相對人，而且還給周圍百姓日常生活用品購買帶來便利，他們更容易博得社會公眾的同情，由此造成了民眾對城管的偏見，對執(zhí)法工作不理解和不支持，致使城管在實際的執(zhí)法工作中往往處于社會輿論的對立面和不利地位。

三、城市管理綜合行政執(zhí)法困境的破解

由以上分析可知，我國目前的城市管理綜合行政執(zhí)法面臨著多維困境，只有針對當前城管執(zhí)法領(lǐng)域所面臨的問題提出相應的改進和完善策略，才能真正的破解城管執(zhí)法困境難題。

(一)完善法律供給

為了解決多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法的問題，在暫時無法對單項法律、法規(guī)進行大規(guī)模修改的情況下，《行政處罰法》確立了相對集中行政處罰權(quán)?，F(xiàn)在城市管理行政執(zhí)法機構(gòu)行使行政處罰權(quán)的依據(jù)主要是國務院法制辦關(guān)于開展城市管理綜合執(zhí)法試點工作的復函、文件及地方政府為界定綜合執(zhí)法組織的職責所的文件，國家沒有一部權(quán)威性的法律或法規(guī)確立城市管理綜合執(zhí)法的體制。隨著相對集中行政處罰權(quán)制度的全面推開，若無國家法律或行政法規(guī)的全面規(guī)范，就不能實現(xiàn)社會的公平正義。因此，立法機關(guān)應盡快制定統(tǒng)一的《城市管理綜合執(zhí)法法》，以統(tǒng)一全國各地現(xiàn)行的各種規(guī)范相對集中行政處罰權(quán)的地方性法規(guī)和規(guī)章，并把城市管理綜合執(zhí)法納入各業(yè)務領(lǐng)域的法律法規(guī)中。制定本法首先要明確城市管理綜合行政執(zhí)法的主體資格，各行政主管部門都要交出一部分與城市管理相關(guān)的行政處罰權(quán)給新組建的城市管理行政執(zhí)法機構(gòu)，由城市管理行政執(zhí)法機構(gòu)獨立行使若干機關(guān)的權(quán)力，變多家執(zhí)法為一家執(zhí)法。這不但有利于對行政機關(guān)或組織的法律地位進行定位，還將有利于保護行政相對人的權(quán)利。其次要明確城市管理綜合執(zhí)法的執(zhí)法范圍。在立法過程中，為了更好地體現(xiàn)相對集中行政處罰權(quán)的優(yōu)勢，國家應根據(jù)“權(quán)責統(tǒng)一”的原則，將城市管理綜合行政執(zhí)法機關(guān)的職權(quán)列舉出來，并嚴格限定可集中的行政權(quán)的范圍。綜上做法，有利于沖破各部門間利益格局束縛，分清職責，擺脫城市管理綜合行政執(zhí)法現(xiàn)實困境。

(二)城管執(zhí)法責任制度化

建立健全政府行政執(zhí)法責任制度，是建設(shè)服務型政府建設(shè)工程、營造良好的政府行政執(zhí)法環(huán)境的一項重要的制度保障。［4］我國從古至今上級政府(發(fā)包方)與下級政府(承包方)的關(guān)系是一種行政發(fā)包制。就是中央首先將行政和經(jīng)濟管理的具體事務全部發(fā)包給省一級政府，然后省政府再往下逐級發(fā)包，一直到縣鄉(xiāng)一級。行政指令和要求下級政府完成的職責可以看做是對發(fā)包內(nèi)容的規(guī)定和要求。行政事務的逐級“轉(zhuǎn)包”過程就是政府職責和職權(quán)的向下轉(zhuǎn)移過程，中央以下每一級政府必須對上級政府負責，而每一次發(fā)包方都有義務監(jiān)督所有后續(xù)的承包方的職責。［5］對于城管執(zhí)法部門也應當如此，但要撇開城管執(zhí)法與經(jīng)濟的聯(lián)系，在相關(guān)遵循相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，明確責任主體，規(guī)范行政執(zhí)法責任，做到與責任掛鉤，行政領(lǐng)導需要將責任逐一地分配到每個崗位與個人的頭上，要職責分明，并定期考核與監(jiān)督，實現(xiàn)權(quán)責相統(tǒng)一。這里要強調(diào)監(jiān)督的重要性，原本對城管行政執(zhí)法的監(jiān)督只是事后監(jiān)督然后追究相關(guān)責任，在科技如此發(fā)達的現(xiàn)代社會，要充分利用電子信息技術(shù)和新媒體等手段，加大監(jiān)督力度，對事前、事中、事后都要詳細監(jiān)督。還要必須建立健全城管執(zhí)法舉報、控告、申訴受理等制度，逐步完善和推行引咎辭職制度。［6］此外，社會主義下的法治政治是以民主政治為本的，這就是要呼吁大眾多參與到對行政執(zhí)法的監(jiān)督上來，讓人民的監(jiān)督在對執(zhí)法人員科學的考核評議之中真正能夠體現(xiàn)出來。

(三)行政執(zhí)法程序合法化

正當?shù)男姓?zhí)法程序體現(xiàn)了對人權(quán)的保障和民主精神，有利于推進過程公開并充分保障實體公正，是現(xiàn)代法治的精髓和追求的目標?，F(xiàn)代法治不僅要求結(jié)果公正，而且強調(diào)程序公正。因此，在城管行使行政執(zhí)法權(quán)時，不僅要嚴格遵守實體性法律法規(guī)，而且還要嚴格遵守程序法。我們強調(diào)依法行政，將程序作為規(guī)范行政機關(guān)行為和和保障相對人合法權(quán)益的重要手段，首先應當保證行政執(zhí)法所遵循的程序是合法、合理、科學的程序。因此，應該在不斷地改進和完善行政執(zhí)法程序基礎(chǔ)上，推進相關(guān)制度的配套建設(shè)。在現(xiàn)實生活中，由于理論上的、技術(shù)上的、體制上的和其他諸多因素的影響，城管所實施的行政執(zhí)法程序不能適應執(zhí)法實際工作、難以協(xié)調(diào)其與行政相對人之間利益的情況比較突出，對問題的解決無甚幫助甚至從某方面而言激化了矛盾，違反了程序的價值和法治的精神。要確定一套較為具體且操作性強的行政執(zhí)法決定程序和執(zhí)行程序，城市管理行政執(zhí)法機關(guān)應該結(jié)合本部門實際情況，并且按照行政處罰法以及有關(guān)法律法規(guī)建立一系列程序性制度，另外還需要加強行政監(jiān)督，動用各方監(jiān)督力量，保障行政執(zhí)法在不違反各項制度規(guī)范的基礎(chǔ)上運行。才能保證城市管理行政執(zhí)法機關(guān)以公平、高效、廉潔的執(zhí)法活動實現(xiàn)其為社會服務的宗旨。

(四)樹立以人為本的城市管理理念中國十大傳世名畫之一的清明上河圖，其背景便取材于商販攢動的繁榮景象。

馬克思指出:“人的本質(zhì)并不是單個人所固有的抽象物。在其現(xiàn)實性上，它是一切社會關(guān)系的總和?！薄Ｃ绹鐣W家波普諾說:“確定一個地方是否為城市的最重要的因素，不在乎其規(guī)模，而在于其居民的謀生方式”。小商小販古今中外均有，說明它有存在的充分理由和現(xiàn)實必然性。城市管理的理念要變，小商小販已經(jīng)全面深入的融入公眾的生活，因而不能簡單的使用“堵”和“禁”的方法，科學管理應該變換思路，將公民滿意度作為價值取向。在對無證商販的管理時要充分利用行政倫理，做到人性化管理。例如可以學習德國，在鬧市區(qū)或居民生活繁華的街道設(shè)置一米線，規(guī)定在線內(nèi)可以擺攤設(shè)點，并且對物料的擺放要整潔，不能阻礙交通的正常通行，另外要保證出售的食品不會有害健康，對所在區(qū)域衛(wèi)生做好保潔，如果發(fā)現(xiàn)不符合規(guī)范的攤販要則其改正，如屢教不改，則做出行政處罰。客觀地說，“擺攤設(shè)點”不僅僅是一種市場行為，對于中小城市的經(jīng)濟狀況來說更是一種市場需求。擺攤設(shè)點小買小賣既能增加就業(yè)、消除貧困，又能繁榮市場、方便群眾生活，進而成為城市經(jīng)濟中不可或缺的部分。因此，市場導向下產(chǎn)生的擺攤設(shè)點現(xiàn)象就只能借助“市場之手”來疏導，城市管理首先還是要考慮民生問題，這既是以人為本的理念，也是構(gòu)建和諧社會的要求，更是破解城市管理綜合行政執(zhí)法困境的必由之路。

作者：李宇軒單位：南京理工大學