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論文關鍵詞：價格；聽證；價格聽證制度

論文摘要：價格聽證制度是確保價格決策民主、科學、合理的重要程序制度。我國的價格聽證制度近幾年在立法和實踐層面都獲得了很大發(fā)展，但在很多方面仍存在不足。本文對價格聽證制度中存在的問題進行了分析，并提出了完善價格聽證制度的具體對策。

價格聽證制度，又稱價格決策聽證制度，是指制定和調整公用事業(yè)價格、公益收費服務價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格時，由政府價格主管部門主持，請社會有關方面對其必要性、可行性進行論證的程序制度，是價格決策民主化和科學化，消費者直接參與定價的重要形式。[1]價格決策聽證是行政民主的必然要求，是行政法治的基本內涵，是在建設我國社會主義市場經(jīng)濟中政府職能轉變的必然趨勢。它通過公開、合理的程序形式將價格決策行為建立在合法適當?shù)幕A上，有利于價格決策走向民主化、公開化、公正化、科學化、法制化甚至高效化。

一、我國價格聽證制度主要問題的反思

（一）價格聽證適用范圍存在漏洞

原國家計委和國家發(fā)改委確立了一些需要聽證的行業(yè)目錄，各地方政府也各自確定了這樣的目錄。但是目錄采用列舉的方式，難免有所漏洞，很多行業(yè)借此以公眾要求聽證的項目不在目錄范圍內予以推諉。隨著實踐的發(fā)展，目錄已經(jīng)滯后于現(xiàn)實，應當根據(jù)實際情況適時做出調整，在調整過程中應當考慮做出原則性的規(guī)定，依法科學界定聽證范圍，以克服單由列舉式所造成的漏洞。

（二）聽證主持人中立性不強

選任什么樣的人作為價格聽證的主持人對贏得公眾對聽證程序公正性的信心至關重要。所以聽證主持人要有一定的中立性，要具有一定的法律素養(yǎng)、業(yè)務素質和良好的公眾形象。但考察我國的《價格法》和《聽證辦法》可以發(fā)現(xiàn)，有關聽證主持人的制度設計恰恰沒有考慮“中立”的價值取向。《價格法》第23條規(guī)定：政府價格主管部門為聽證的主持人。價格主管部門負責人往往也是價格決策部門的成員，由于價格決策部門同時包含有企業(yè)主管部門，如此千絲萬縷的“政企不分”的聯(lián)系，使得主持人成為潛在的利益相關人，何以保障主持人的中立與獨立？何以保障聽證筆錄這一理應作為價格決策依據(jù)的材料客觀全面？其獨立、公正的可能性就會令人懷疑。

（三）價格聽證代表機制尚需完善

聽證會代表不是簡單地代表個人，而應該是某一方相關利益群體的人。由于社會利益的分化和復雜化，以及作為委托人的社會公眾“民意人格主體”的虛化和缺位，民意人的選擇非常困難；同時價格聽證會代表從事的工作專業(yè)性很強，代表不僅要能夠客觀地表達自己代表的民意，還要對價格調整提出中肯的意見。因此，價格聽證代表機制需要合理設計。《辦法》第9條對價格聽證代表的產(chǎn)生和運作機制做了粗線條的規(guī)定，對其實施的具體標準并沒有明確的規(guī)定。這樣就造成以下問題：①代表比例沒有明確的規(guī)定，導致一些地方選擇的代表不具有廣泛性，無法表達多數(shù)群眾的呼聲，影響了聽證的公信力；②代表產(chǎn)生辦法操作性不強，沒有規(guī)定相應的實施細則，代表產(chǎn)生的傾向性和隨意性大，使人產(chǎn)生人人都能當代表的錯覺；③代表選擇標準不明確，代表選擇不科學。非利益關系代表有被優(yōu)惠政策“收買”的可能。以上制度設計中的粗糙和漏洞使得價格聽證實踐中聽證代表的遴選不規(guī)范，隨意性較大，造成許多與民主、公正要求相距甚遠的問題。

（四）價格聽證筆錄的法律效力不清

“從法律的角度來說，聽證筆錄具有多大的法律效力將直接決定著價格聽證會的實際效果。價格聽證制度的實踐業(yè)已顯示，聽證案卷法律效力的不明確已經(jīng)成為價格聽證流于形式的‘罪魁禍首’。不從根本上解決聽證筆錄對價格決策機關的拘束作用，價格聽證制度的困境也許永遠都無法徹底擺脫”。[2]作為我國價格聽證制度最高法律依據(jù)的《價格法》，僅規(guī)定了價格聽證的適用范圍，對價格聽證筆錄卻只字未提，《辦法》雖然有了突破性規(guī)定：“價格決策部門定價時應當充分考慮聽證會提出的意見。聽證會代表多數(shù)不同意定價方案或者對于定價方案有較大分歧時，價格決策部門應當協(xié)調申請人調整方案，必要時政府價格主管部門再次組織聽證”。[3]但辦法沒有就聽證筆錄的法律效力問題做出明確的表態(tài)。現(xiàn)實過程中，很多組織者只保留有利于自己的記錄。法定的記錄缺失，甚至空置聽證記錄，勢必使整個聽證流于形式。這個不能不說是一個不足。

（五）聽證各方權利義務模糊

現(xiàn)行規(guī)定大多強調價格主管部門在價格聽證中的主導地位：決定聽證范圍、選聘聽證會代表、維持聽證秩序等，然而對聽證會代表以及其他受價格調整影響的相對人的聽證權則規(guī)定較少。價格聽證權究竟是誰的權利？價格聽證權包含哪些具體內容？都沒有明確規(guī)定，同時與會各方的權利和義務也不明確。如：聽證會主持人應當享有哪些權利？應當承擔哪些義務？聽證會代表又有什么權利義務？普通公民在價格聽證中應享有哪些權利，應承擔哪些義務？聽證辦法都沒有規(guī)定，實踐中更是很模糊。

（六）聽證信息披露制度缺失

行政主體擁有法律信息，企業(yè)事業(yè)單位擁有事實信息，但弱勢的消費者一方既不具有法律信息也不具有事實信息。這樣，在各方代表能否利用其所掌握的信息就聽證的主要議題進行深入且充分的辯論決定聽證制度實施效果好壞的關鍵的前提下，價格決策難以達到公平和公正。信息上的不對稱，致使雙方話語權事實上的不平等。而價格聽證既要求聽證內容的公開，又要求聽證程序的公開。保證聽證的公開公正、消弭這種信息上的不平等，關鍵是確立聽證信息披露制度。而這一制度在我國《價格法》和《辦法》中卻缺失，相當多的價格聽證會存在著“秘密保護”、“信息隔離”的現(xiàn)象。如此，怎樣才能做到透明、公開，使現(xiàn)代行政程序法的三大重要價值——公開、參與、公正得到落實？

（七）價格聽證缺乏完備的救濟和保障機制

價格聽證是聽證會各方利益的博弈，因而難免各種爭議的發(fā)生。比如在價格聽證范圍、聽證會代表選聘、聽證會程序、聽證筆錄公開、價格決策結果及理由說明等方面都可能產(chǎn)生各種各樣的爭議。聽證過程中的爭議都應當適時納入到行政救濟的范圍之中，無論是維護代表的合法權益還是確保聽證的公開施行，都應當有適當?shù)木葷緩剑韨兊臋嗬艿角趾r得不到任何救濟是有悖于聽證會初衷的。然而，價格聽證的過程大多數(shù)屬于決策的過程，即屬于抽象行政行為，根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟法不具有可訴性。失去了司法這一正義的最后保障線，人們的價格聽證權如何救濟？

二、價格聽證制度的完善對策

良法善治是解決價格聽證困境的根本之道。只有不斷推進其制度規(guī)范，優(yōu)化其制度實施，才能真正發(fā)揮其制度效應。從立法完善方面，當務之急是進一步細化價格聽證程序，使之更加周密，增強其操作性、權威性。價格聽證制度的設計應該符合法治，平衡不同利益，以實現(xiàn)社會公正為目的。要科學界定聽證事項范圍，應當不斷調整價格目錄，以適應實踐發(fā)展的需要。同時由于目前的價格聽證程序由價格主管部門自己規(guī)定，行政機關自己規(guī)范自己的權力，難以完全超脫自身利益，其公正性也就沒有保障。因此有學者認為，應將中央價格聽證程序的制定權交由國務院，將地方價格聽證程序的制定權交由省級人大或省級地方政府行使。[4]筆者也贊同這種主張。除以上方面外，筆者還將從具體制度構建和保障機制方面探討價格聽證制度的完善。

（一）重塑聽證主持人制度

聽證主持人在聽證程序中具有重要的法律地位，是組織整個聽證過程的核心人物。正如《美國行政法》中所述：“聽證主持人頭戴三頂帽子，一頂是當事人的帽子，維護當事人的利益；一頂是行政機關的帽子，聽證官員必須注意對政府有利的證據(jù)，維護政府的利益；一頂是裁判官的帽子，聽證官員必須站在公正中立的立場上，衡量各方面的利益，做出公正的裁決。綜觀世界各國的行政程序法，聽證主持人制度大體包含以下幾個要素：①職能分離制度；②選任制度；③回避制度；④禁止單方面接觸制度；⑤聽證主持人的權限和法律責任。在這方面，我們可以借鑒美國行政法官的集中使用制度，建立一支相對獨立的、穩(wěn)定的、高素質的專業(yè)化價格聽證主持人隊伍。通過全國統(tǒng)一考試取得聽證主持人資格證書，然后與其所在的行政機構脫鉤，使他們具有獨立地位。對聽證主持人集中統(tǒng)一管理，根據(jù)聽證事件的具體要求，統(tǒng)一選派主持人。另外，還應該依法賦予價格聽證主持人明確的權限（主要是決定建議權和組織監(jiān)督權），明確其法律責任，規(guī)定何種情況下應當回避，以及禁止單方面接觸的制度，一方面確保其獨立、中立的地位，另一方面保證充分發(fā)揮其作用。

（二）健全聽證代表制度

健全的聽證代表制度可確保社會利益的充分表達，又可兼顧公共利益與個體利益的平衡。主要包括代表的產(chǎn)生途徑，代表的數(shù)額確定，代表的遴選標準，代表的資格地位等等。只有建立完善的聽證代表制度，才能確保代表社會各方面的充分參與和各種利益的充分表達，才能引起聽證機關對代表意見的充分重視。

聽證代表的遴選標準關系到代表的具體資格條件，至少應當考慮到代表的廣泛性（結構布局）、代表性（民意基礎）、專業(yè)性（代表能力）和獨立性（立場取向）等4項內容。健全的聽證代表制度，要打破政府對聽證代表遴選的壟斷格局，建立一種由各利益集團、社會中介組織等與政府雙向主動、共同協(xié)商遴選聽證代表的機制，從而達到以社會自治有效制約國家公權恣意行使的目的。政府職能要轉換，其職責應回歸到“定規(guī)則，當裁判”上來，不應該直接插手具體的遴選事務；而從各利益集團方面來講，其職責就是嚴格按照事先公布的聽證代表遴選規(guī)則具體組織實施遴選事務，并及時將自行產(chǎn)生的能夠代表本集團利益的合適人選報政府部門進行資格審查，這樣各司其職，價格聽證代表的廣泛性、代表性和獨立性得到切實保障。具體運作上，聽證代表團除企業(yè)代表外，專家學者和消費者代表要由中立的聽證機構選出，專家學者要成立專家?guī)?，并隨機抽選。要適當增加消費者代表的數(shù)量，并根據(jù)消費者群體的分布，分別確定高、中、低收入代表的數(shù)量?？捎上M者協(xié)會組織，在媒體上公開征求消費者代表，并在公正的情況下選出，聽證企業(yè)不得指定消費者代表。

（三）明確價格聽證筆錄的法律效力

當前，聽證制度流于形式的一個主要原因就在于聽證筆錄的法律效力不明確。為了避免聽證會走過場，必須進一步明確聽證筆錄的法律效力，政府應依據(jù)聽證筆錄做出價格決策。在這一點上，我們可以引入國外的“案卷排他性原則”，又叫“唯一專有記錄”原則。它是指行政機關按照正式聽證程序所做出的決定只能以案卷為根據(jù)，不能在案卷以外，以當事人未知或未論證的事實為根據(jù)。否則，行政決定無效。案卷排他性原則是正式聽證的核心，如果沒有這一原則，詢問就會流于形式?！霸谝婪ㄅe行的聽證中，行政法庭做出裁決時，不得考慮審訊記錄以外的任何材料……若不遵守這一原則，受審訊的權利就毫無價值了。”[5]案卷排他性原則要求行政機關不能在聽證以外接納證據(jù)，也不得把它的工作人員在秘密報告中所提供的證據(jù)作為依據(jù)。借鑒國外“案卷排他性原則”的經(jīng)驗，筆者建議將《聽證辦法》第25條中的“應當充分考慮”直接修改為“聽證筆錄所記載的意見應當作為價格決策部門定價的主要依據(jù)”。

（四）確立聽證信息披露制度

價格聽證信息披露制度，又稱價格聽證信息公開制度。價格聽證的關鍵和核心就是公開透明的制度安排，要克服現(xiàn)存的問題和不足，關鍵是要對價格聽證制度的公開性予以落實。建立聽證信息披露制度，一方面價格聽證內容要公開。包括申請材料的公開，聽證會代表名單公開，聽證筆錄和聽證紀要公開（除涉及國家秘密和商業(yè)秘密外）。對聽證紀要公開時應當注意對相關情況的說明和解釋，還應將價格決策的依據(jù)以及理由一并公開。對沒有采納的意見尤其要說明理由。其次要做到程序公開，是指會議采用公開的形式，價格聽證整個過程應該向社會公開報道，允許消費者旁聽，各種媒體可對其進行及時的跟蹤報道，滿足公眾及時了解聽證會情況的權利要求。最后，還要做到結論公開，是指聽證會的結束并不意味著聽證程序的結束，為了避免有關部門使價格聽證流于形式，在價格聽證報告提交價格主管部門后，價格主管部門據(jù)此做出的調價或不調價的結論，應繼續(xù)向社會公開，接受社會的監(jiān)督。

（五）完善價格聽證的保障與救濟機制

“有權利必有救濟”。為避免價格聽證流于形式，要依法確立價格聽證的救濟與保障機制。英國的成功經(jīng)驗可以為我們借鑒：在英國“當事人對聽證不滿意時，根據(jù)法律規(guī)定，有3種申訴途徑：一是法院。當聽證違反程序規(guī)則時，有權參加聽證的關系人可以向法院申訴；二是行政裁判委員會。如果當事人沒有受法院保護的權利，可以對不公平的聽證向行政裁判委員會申訴，委員會認為當事人申訴有理由時，可以向大法官報告，提出適當?shù)慕ㄗh；三是議會行政監(jiān)察專員，當事人對聽證不服時，可以在行政裁判委員會以外或同時向議會行政監(jiān)察專員申訴?！盵6]結合我國情況，原則上，除了設置行政復議等解決途徑外，還應允許當事人向法院提起行政訴訟。這樣，價格聽證會可訴性應成為改革方向。

除此之外，還應依法確立價格聽證專項費用支出保障機制及其他相關配套制度。價格聽證會因沒有法律確定的專項聽證費用支出途徑，已阻礙著各級價格部門價格決策聽證工作的開展。如果長期沒有財政專項經(jīng)費的支持，價格主管部門就可能因為聽證費用無法解決而減少聽證項目，或者為了減少聽證費用，使聽證會流于形式。對非開不可的聽證會，有的價格部門只好伸手向聽證申請人要錢召開聽證會，這就偏離了聽證的真正目的。

另外，要依法建立相應的激勵約束機制，使民意人更好地履行職責。一方面，要保證聽證會代表擁有便利的信息獲得渠道（包括收集民意和獲取價格決策相關信息），降低其“民意”的交易成本；同時進行一定的成本補償，給予其必要的經(jīng)費保障和提供公共服務的勞動報酬，吸引和激勵“民意”這一種公共品的更多提供。另一方面，鼓勵行業(yè)協(xié)會等民間自發(fā)群體的成長，為其提供良好的法治環(huán)境，讓有意愿、有能力、有約束的社會團體作為民意的人。這樣，群體有參與聽證會的動力，有社會輿論的監(jiān)督和約束，有專門的工作人員和專門的知識，更適合為理性決策提供咨詢信息。

結語

價格聽證制度的設置是為了確保民眾對特定價格決策的直接參與，確保價格決策的科學性與合理性，規(guī)范和控制價格決策機關的權力。要真正實現(xiàn)價格聽證制度的立法價值，關鍵在于科學界定聽證事項范圍，明確聽證當事人權利義務，健全價格具體聽證制度，使之具有操作性，將民主參與價值與行政效率價值相結合，將公開原則貫徹于聽證過程的始終，并建立和完善相應的救濟保障機制。

注釋：

①薛剛凌.價格聽證制度研究[C].載《憲政與行政法治評論》（第二卷），北京：中國人民大學出版社，2005.

②章志遠.價格聽證困境的解決之道[J].法商研究，2005,（02）.

③《政府價格決策聽證辦法》第25條.

④薛剛凌.價格聽證制度研究[C].載《憲政與行政法治評論》（第二卷）,北京：中國人民大學出版社，2005.

⑤[美]伯納德·施瓦茨著,徐炳譯.行政法[M].北京：群眾出版社，1986：303.

⑥國家發(fā)改委法制考察團.英國的價格管理和聽證制度[J].粵港澳價格,2004，（02）.

參考文獻：

［1］李靜怡.價格聽證的制度性分析[J].科技經(jīng)濟市場，2006,（09）.

［2］章志遠.價格聽證困境的解決之道[J].法商研究，2005,（02）.

［3］王名揚.美國行政法（上）[M].北京：中國法制出版社，1995.

［4］郭慧珍.國外行政聽證制度理論及對我國的啟示[J].內蒙古農(nóng)業(yè)大學報,2006,（04）.

［5］章志遠.價格聽證困境的解決之道[J].法商研究，2005,（02）.

［6］[美]歐內斯特·蓋爾·霍恩·羅納德·M·利文著,黃列譯.行政程序法和行政程序概要[M].中國社會科學出版社,1996.