導(dǎo)語：行政處罰存在問題研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

我國行政處罰的現(xiàn)狀是軟與濫兩者同時(shí)存在，立法指導(dǎo)思想應(yīng)為既要加強(qiáng)處罰力度，又要保護(hù)公民合法權(quán)益。行政處罰的設(shè)定權(quán)是立法需要解決的關(guān)鍵問題之一，要以憲法確定的精神解決處罰的設(shè)定權(quán)；行政處罰立法要遵循幾個(gè)基本原則，核心是依法處罰原則和過罰相當(dāng)原則；我國應(yīng)該建立行政刑罰制度，這將是解決目前行政處罰存在問題的有效途徑；建立公正、合理的程序是立法需要解決的另一關(guān)鍵。

一、制定行政處罰法的意義

近年來，隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的迅速發(fā)展，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監(jiān)督管理職責(zé)，越來越多的行政機(jī)關(guān)開始運(yùn)用行政處罰手段。據(jù)調(diào)查，1991年，僅北京市行政機(jī)關(guān)實(shí)施的處罰行為就達(dá)800多萬次，其中罰沒款物處罰700多萬次，折合金額9000多萬元，警告拘留違法人59.9萬人次，吊銷許可證、責(zé)令停業(yè)756起，拆除違章建筑2000多起。行政機(jī)關(guān)廣泛行使處罰權(quán)，對(duì)于制止和糾正違法行為，維護(hù)社會(huì)秩序起到十分重要的作用。但必須承認(rèn)，目前的行政處罰也存在一些問題：一是現(xiàn)有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰現(xiàn)象日益嚴(yán)重，侵犯了公民法人合法權(quán)益，也損害了法律尊嚴(yán)，影響了政府和人民群眾的魚水關(guān)系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統(tǒng)一解決目前實(shí)踐中存在的各種問題。具體而言，制定處罰法的作用表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）制定處罰法有利于監(jiān)督保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，有效完成行政管理任務(wù)。

由于缺少一部統(tǒng)一的行政處罰法，行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)遇到很多困難。（1）違法現(xiàn)象日益增多，行政機(jī)關(guān)現(xiàn)有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時(shí)達(dá)1.3萬起，衛(wèi)生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對(duì)于酒后開車、超載運(yùn)輸、道路遺撒等現(xiàn)象僅采用小額罰款已遠(yuǎn)達(dá)不到制裁效果。（2）執(zhí)行處罰缺乏有力手段，非法干預(yù)和妨礙執(zhí)法現(xiàn)象十分嚴(yán)重，據(jù)反映，北京市每年查處900萬起違法案件，除現(xiàn)場(chǎng)處罰外，有近500萬起處罰決定存在執(zhí)行問題，完全推到法院是不可想象的。全國工商行政管理系統(tǒng)1990年發(fā)生妨礙公務(wù)案件1.7萬起，造成13名執(zhí)法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數(shù)都是對(duì)處罰不服引起的，但由于立法對(duì)行政處罰的依據(jù)、證據(jù)要求、程序、原則及幅度等內(nèi)容的規(guī)定不統(tǒng)一、不明確，給行政機(jī)關(guān)造成較大被動(dòng)，使法院也難以審查裁決。（4）由于財(cái)政體制和立法不配套，致使行政機(jī)關(guān)處理罰沒款項(xiàng)做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對(duì)人違法獲取財(cái)源大開方便之門。為了解決上述問題，制定一部行政處罰法已非常必要。

（二）制定處罰法有利于保護(hù)公民法人的合法權(quán)益。

由于缺少法律限制，行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權(quán)益的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在以下方面：（1）行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)，超出法定幅度規(guī)定人身罰、財(cái)產(chǎn)罰，致使設(shè)卡罰款泛濫成災(zāi)、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉(xiāng)、區(qū)自行設(shè)定各類處罰，嚴(yán)重破壞法制統(tǒng)一和法律尊嚴(yán)，侵犯公民法人合法權(quán)益。（2）某些行政機(jī)關(guān)鉆法律空子，在法律缺乏對(duì)罰款幅度規(guī)定或規(guī)定的幅度過寬、罰款上繳程序不嚴(yán)的情況下，顯失公正處罰相對(duì)人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現(xiàn)了"以罰款養(yǎng)執(zhí)法"，以罰款解決獎(jiǎng)金、福利，亂開財(cái)源的混亂現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府形象。（3）行政機(jī)關(guān)處罰管轄權(quán)不明確，出現(xiàn)多個(gè)機(jī)關(guān)爭奪一項(xiàng)處罰權(quán)，"互相打架"。如海關(guān)與公安、工商對(duì)走私的處罰、食品衛(wèi)生與質(zhì)量監(jiān)督對(duì)食品的管理、藥品與工商對(duì)藥品的管理、土地和城建對(duì)非法建筑的管理等經(jīng)常發(fā)生的摩擦糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已有16對(duì)機(jī)關(guān)在處罰管轄權(quán)方面出現(xiàn)爭執(zhí)和矛盾。由于多機(jī)關(guān)處罰和重復(fù)處罰，給公民法人帶來不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴(yán)格的程序限制和證據(jù)規(guī)則，出現(xiàn)大量罰款不開收據(jù)、扣押財(cái)產(chǎn)不列清單、吊銷許可證不說明理由、處罰不告知訴權(quán)等隨意處罰現(xiàn)象，侵犯權(quán)公民法人合法權(quán)益。因此，制定行政處罰法對(duì)于限制監(jiān)督行政權(quán)力，保護(hù)公民法人合法權(quán)益具有重要意義。

（三）制定處罰法對(duì)于健全法制，配合行政訴訟法實(shí)施具有重要意義。

行政訴訟法的頒布實(shí)施，在事后監(jiān)督行政行為方面發(fā)揮了重要作用。但并沒有完全解決行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)、不公正行使處罰權(quán)的問題。實(shí)踐中迫切需要對(duì)處罰行為加以事前事中監(jiān)督，避免違法處罰實(shí)施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對(duì)行政機(jī)關(guān)享有什么處罰權(quán)、如何行使處罰權(quán)作出嚴(yán)格限制規(guī)定，有利于配合行政訴訟法實(shí)施，完善對(duì)行政行為的事先監(jiān)督機(jī)制，也有利于維護(hù)和加強(qiáng)法制統(tǒng)一。

（四）制定處罰法對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統(tǒng)觀念，加快改革開放均有重要意義。

傳統(tǒng)上政府管理注重計(jì)劃與命令、強(qiáng)調(diào)制裁與禁止，助長了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說服與指導(dǎo)、服務(wù)與保障的作用。隨著改革開放的不斷深入，這種傳統(tǒng)的管理經(jīng)驗(yàn)與觀念已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)管理模式?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)要求政府多服務(wù)，少計(jì)劃，多指導(dǎo)，少命令，多監(jiān)督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機(jī)關(guān)職能交叉、爭搶處罰權(quán)，為了罰款而罰款，忽視指導(dǎo)與服務(wù)的現(xiàn)狀。而重新劃分處罰權(quán)，轉(zhuǎn)變單一處罰職能、增強(qiáng)服務(wù)與指導(dǎo)觀念必須通過統(tǒng)一的立法才能完成。有同志認(rèn)為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門的法律法規(guī)，因而完全可以通過修改部門法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執(zhí)行不力等問題，不必另起爐灶制定一部統(tǒng)一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機(jī)關(guān)爭奪處罰權(quán)、罰款流向不明等問題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協(xié)調(diào)、行政組織權(quán)限不明、財(cái)政體制局限性、執(zhí)法人員素質(zhì)低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。我們認(rèn)為；這些同志的看法雖有一定道理，但過于消極悲觀了。因?yàn)槿魏畏啥疾荒苁且徊堪_萬象、醫(yī)治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因?yàn)樗饔糜邢薅耆釛壦?。行政處罰法至少可以從兩個(gè)方面解決現(xiàn)存的問題。一是通過規(guī)定處罰設(shè)定權(quán)的歸屬來限制各級(jí)政府濫設(shè)處罰的權(quán)力，從而結(jié)束所有機(jī)關(guān)均可創(chuàng)設(shè)處罰的混亂現(xiàn)狀。二是通過規(guī)定處罰程序規(guī)則切實(shí)有效地保障受處罰人的合法權(quán)益，消除行政處罰的任意性和不公正現(xiàn)象，同時(shí)也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執(zhí)行。

二、行政處罰的性質(zhì)與設(shè)定權(quán)

國內(nèi)對(duì)行政處罰的表述似大同小異，一般表述為：“行政處罰是國家特定行政機(jī)關(guān)依法懲戒違反行政法律規(guī)定的個(gè)人、組織的一種行政行為，屬行政制裁范疇”。有些著作則在“違反行政法律規(guī)范”后加上進(jìn)一步的限定：“尚未構(gòu)成犯罪”。其共同點(diǎn)是：第一，強(qiáng)調(diào)實(shí)施行政處罰的主體是特定國家行政機(jī)關(guān)。有些再加上法律法規(guī)授權(quán)的組織。第二，強(qiáng)調(diào)被處罰的行為是違反行政法律規(guī)范的行為。第三，強(qiáng)調(diào)行政處罰屬于行政制裁范疇。第四，就被處罰的行為而言，有些強(qiáng)調(diào)了“尚未構(gòu)成犯罪”，有些未予指明。但其實(shí)，有些作者對(duì)此并未予以深究，因而在不同的著作中，有時(shí)強(qiáng)調(diào)有時(shí)則忽略不計(jì)?，F(xiàn)在看來，“尚未構(gòu)成犯罪”關(guān)系重大，容后論述。

行政處罰的本質(zhì)是權(quán)利義務(wù)問題

世界各國在行政處罰制度方面存在著很大差異，例如實(shí)施處罰的主體，有的國家就并非行政機(jī)關(guān)所專有，尤其是英美法系國家。但有一點(diǎn)是共同的。世界各國都認(rèn)為行政處罰是對(duì)行政違法行為或者說違反行政義務(wù)所實(shí)施的行政制裁。是對(duì)違法行為人的一種懲罰。法律的核是權(quán)利與義務(wù)問題。行政處罰的本質(zhì)，也就是合法地使違法人的權(quán)益受到損失。例如罰款，就是合法地使違法人的財(cái)產(chǎn)權(quán)受到損失?；蛘哒f，使違法人承擔(dān)一項(xiàng)新的義務(wù)，罰款就是使違法人承擔(dān)金錢給付的義務(wù)。由于后一義務(wù)是因違法人不履行法律規(guī)定的行政義務(wù)而引起的，因而可稱之為新的義務(wù)。

行政處罰的直接目的并不是促使行政法上義務(wù)的實(shí)現(xiàn)，而是通過處罰造成違法者精神、自由和經(jīng)濟(jì)利益受到限制或損害的后果。從而使違法者吸取教訓(xùn)，杜絕重犯。因此，可以說，處罰施于違法者的不利后果，應(yīng)大于違法行為對(duì)社會(huì)或個(gè)人已造成或可能造成的危害，否則將難以達(dá)到處罰的目的。需要強(qiáng)調(diào)的是，行政處罰實(shí)施處罰的主體即特定行政機(jī)關(guān)來說，也同樣涉及權(quán)利義務(wù)問題。對(duì)違反法定義務(wù)人予以處罰是行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職權(quán)，同時(shí)又是行政機(jī)關(guān)的一種義務(wù)和責(zé)任。因此，行政機(jī)關(guān)對(duì)違反法定義務(wù)的公民、法人或者其他組織必須依照法律規(guī)定的條件予以處罰，不能“置之不理”，否則就構(gòu)成行政失職。與濫罰一樣，同樣要承擔(dān)法律責(zé)任。職權(quán)與公民的權(quán)利不能混同。職權(quán)必須履行，不能放棄，因而它同時(shí)就是職責(zé)。既然行政處罰的本質(zhì)是權(quán)利義務(wù)問題，這就必然要求對(duì)行政處罰的設(shè)定權(quán)在法律上加以明確規(guī)定。

行政處罰的設(shè)定權(quán)

行政處罰設(shè)定權(quán)指通過立法規(guī)定出現(xiàn)何種情況、在何種條件下應(yīng)予何種處罰的權(quán)力。不能把這種權(quán)力與實(shí)施行政處罰的權(quán)力混為一談。實(shí)施行政處罰的權(quán)力是將法律的這種設(shè)定落實(shí)的權(quán)力。一般地說，處罰設(shè)定權(quán)與實(shí)施權(quán)應(yīng)該分離，不能由同一國家機(jī)關(guān)行使，這應(yīng)是行政處罰的一項(xiàng)基本原則。如果實(shí)施處罰的機(jī)關(guān)自己可以規(guī)定在何種情況下實(shí)施何種處罰，就可能導(dǎo)致處罰權(quán)不受約束，而且可能造成某些行政機(jī)關(guān)最大限度地?cái)U(kuò)大自己的行政處罰權(quán)，追求部門利益，同時(shí)盡量減少自己應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。這是違背行政法治原則的。由于長期以來缺乏有關(guān)的統(tǒng)一規(guī)定，我國在行政處罰設(shè)定權(quán)方面，情況還相當(dāng)混亂。當(dāng)前“亂處罰”的問題，在一定程度上是由設(shè)定權(quán)的混亂引起的。我國各級(jí)政府和政府各部門都有制定規(guī)范性文件的權(quán)力，于是各級(jí)政府、各個(gè)部門紛紛自設(shè)處罰權(quán)。這是將制定規(guī)范性文件的權(quán)力與設(shè)定行政處罰的權(quán)力混為一談，有的則是將行政管理權(quán)與處罰設(shè)定權(quán)等同起來。加之罰沒制度的某些不完善，使處罰為經(jīng)濟(jì)利益所驅(qū)動(dòng)，亂處罰當(dāng)然成為不可避免。對(duì)行政處罰設(shè)定權(quán)加以界定，將是從根本上解決亂處罰的一項(xiàng)重要措施。

在我們社會(huì)主義國家里，能在影響公民權(quán)利義務(wù)方面作出規(guī)定的，應(yīng)該說，只能是法定的有權(quán)機(jī)關(guān)。這實(shí)際上也是世界通例。尤其是涉及人身自由的處罰，除全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)外，任何國家機(jī)關(guān)都不能享有設(shè)定權(quán)。社會(huì)主義民主與法制發(fā)展到今天，這一原則絕對(duì)不能動(dòng)搖。至于針對(duì)行為能力、財(cái)產(chǎn)與聲譽(yù)的處罰，應(yīng)該允許有地方性法規(guī)制定權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)和最高國家行政機(jī)關(guān)享有設(shè)定權(quán)。

規(guī)章有無處罰設(shè)定權(quán)或有多大設(shè)定權(quán)，可能是最引起爭議的問題。由于我國有規(guī)章制定權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)數(shù)量眾多，自己制定自己據(jù)以執(zhí)行。而目前設(shè)定權(quán)方面存在的問題又有相當(dāng)一部分出自規(guī)章。因此，很多同志主張規(guī)章不能設(shè)定行政處罰。筆者認(rèn)為，從實(shí)踐上看，為使行政處罰進(jìn)一步納入法制軌道，規(guī)章不應(yīng)有太多的處罰設(shè)定權(quán)，但在法律法規(guī)或同級(jí)人大或其常委會(huì)明確授權(quán)的情況下，規(guī)章可以按授權(quán)的范圍設(shè)定處罰。由于除了法律法規(guī)授權(quán)外，有規(guī)章制定權(quán)的政府經(jīng)同級(jí)人大及其常委會(huì)授權(quán)，可以通過規(guī)章設(shè)定處罰，所以地方規(guī)章在處罰的設(shè)定權(quán)方面將比部門規(guī)章有更多的活動(dòng)余地。這也比較符合我國各地政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展不平衡的國情。

三、行政處罰的基本原則

1、行政處罰的核心原則應(yīng)該是處罰法定原則。處罰法定原則包含幾層含義：首先，處罰法定原則指的是法無明文規(guī)定不處罰。公民、法人或其他組織的任何行為，只有在法律法規(guī)明確規(guī)定應(yīng)予處罰時(shí)，才能受到處罰。只要法律法規(guī)沒有規(guī)定的，就不能給予處罰。這與刑法的罪刑法定原則出于同一精神。處罰法定原則是法治主義的必然要求。只要法律沒有禁止的，作為私人的公民都可為之，不受法律追究。它反映了公民權(quán)利的不可侵犯性。它與凡是未經(jīng)法律授權(quán)，政府都不得為之的原則是相對(duì)稱的。在現(xiàn)代社會(huì)，這些原則構(gòu)成了公民自由和自身安全感的基礎(chǔ)，使得公民能在法律保護(hù)下放心大膽地從事各種創(chuàng)造性活動(dòng)，從而使國家充滿活力。而這正是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最基本的要求。法律要讓公民能預(yù)知自己行為的后果。如果公民不能明確地知曉自己行為的合法性和法律對(duì)這種合法性的保護(hù)，終日處于惶惶不安、畏首畏尾之中，不知何時(shí)何地將有什么處罰或刑罰降臨頭上，還有什么積極性、創(chuàng)造性乃至市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力可言！當(dāng)然，行政管理權(quán)與行政處罰權(quán)是否應(yīng)象處罰設(shè)定權(quán)與實(shí)施權(quán)一樣分離，還需討論。處罰與管理是保障與被保障的關(guān)系，一般不應(yīng)分離。但某些行政部門，由于性質(zhì)上的特殊性，經(jīng)法律規(guī)定，也可分離，至于西方有些國家將調(diào)查與處罰相分離的作法，有其科學(xué)合理之處，可以借鑒。其次，處罰法定原則還意味著，處罰的范疇、種類、幅度以及程序，都應(yīng)由法律明確規(guī)定并依法實(shí)施?！翱梢蕴幜P”，“可以罰款”之類的籠統(tǒng)規(guī)定，以及在處罰時(shí)任意變更范圍、種類、幅度和程序的作法，都不符合處罰法定原則。

處罰法定原則與行政處罰中行政機(jī)關(guān)享有的自由裁量權(quán)并不矛盾。在我國，行政處罰中行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)是指在法律規(guī)定的處罰范圍、種類、幅度以內(nèi)，根據(jù)具體情況進(jìn)行選擇并作出裁決的權(quán)力。如治安管理處罰，行政機(jī)關(guān)只能根據(jù)具體情況，在警告、罰款和拘留三種處罰種類，罰款在1－200元，拘留在1－15日的幅度內(nèi)進(jìn)行選擇。脫離有關(guān)種類與幅度規(guī)定的處罰，是違法的。筆者傾向于對(duì)自由裁量權(quán)作狹義解釋，不能認(rèn)為法律沒有規(guī)定的領(lǐng)域內(nèi)都屬于行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)范圍。當(dāng)然，即使在自由裁量的范圍以內(nèi)，也有一個(gè)合理、適當(dāng)與否的問題。對(duì)合理的良好掌握，反映出執(zhí)法者的素質(zhì)和水平。正因如此，法律法規(guī)在規(guī)定自由裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)該盡可能避免過粗過寬規(guī)定。規(guī)定可以罰款，是有種類無幅度；罰款20元至3萬元，雖有幅度但失之過寬，這些都不利于行政機(jī)關(guān)恰到好處地掌握合理性原則。處罰法定原則還意味著處罰機(jī)關(guān)必須是法定有權(quán)機(jī)關(guān)。只有法律法規(guī)明確規(guī)定有實(shí)施處罰權(quán)的機(jī)關(guān)才可以實(shí)施處罰行為。處罰的機(jī)關(guān)是特定的。特定的行政機(jī)關(guān)只能實(shí)施法定內(nèi)容的處罰，如公安機(jī)關(guān)只能作治安管理處罰，而不能作工商行政管理處罰。目前，由行政機(jī)關(guān)委托的組織或個(gè)人進(jìn)行處罰的情況還時(shí)有所聞，我們認(rèn)為，在一定條件下和一定范圍內(nèi)委托某些組織或個(gè)人進(jìn)行行政管理是可行的，但對(duì)直接影響公民權(quán)利義務(wù)的事項(xiàng)如處罰，以不委托為好。

2、“從輕從舊”原則，這也是行政處罰的重要原則。所謂從輕從舊，包括如下含義：第一，新的法律實(shí)行以前的行為，如當(dāng)時(shí)的法律不認(rèn)為是違法的，適用當(dāng)時(shí)的法律；第二，當(dāng)時(shí)的法律和新的法律都認(rèn)為是違法，但規(guī)定不同處罰的，依照當(dāng)時(shí)的法律給予處罰。但如果新的法律不認(rèn)為是違法或處罰較輕的，依照新的法律。所以從輕從舊，“從輕”是主要的，“從舊”要服從于“從輕”。但“從舊”并非可有可無，“從舊”是從不溯及既往引發(fā)來的。

3、不溯及既往原則。除非法律另有規(guī)定，不溯及既往是法的通則。但在有關(guān)行政處罰的立法中很少明文規(guī)定，實(shí)踐中卻常常有所謂新帳舊帳一起算的說法，直接溯及既往。這是不符合處罰法定原則要求的。要溯及既往，必須有法律的明確規(guī)定。法律要使當(dāng)事人能預(yù)見自己的行為后果，這是法的本質(zhì)要求。

4、過罰相當(dāng)原則。指處罰必須與違法行為人的過失相適應(yīng)。這是行政法上適當(dāng)、合理原則在行政處罰中的體現(xiàn)。罰重于過，無以服人；罰輕于過，難以達(dá)到震攝和制止違法行為的目的。但必須指出，過罰相當(dāng)原則并不意味著比如違法行為人造成50元財(cái)產(chǎn)損失，就對(duì)之處以50元罰款。過罰相當(dāng)不僅是一個(gè)量的概念。因?yàn)檫`法行為不僅造成50元的可見損失，而且給社會(huì)秩序帶來了一定危害，所以對(duì)該行為的處罰必須超過50元的可見損失。這正是過罰相當(dāng)原則的體現(xiàn)，同時(shí)也反映了增強(qiáng)行政處罰力度的要求。

5、一事不再罰原則。在行政處罰適用方面，一事不再罰的原則引起較大爭議。一事不再罰指的是對(duì)同一個(gè)違法行為，不能以同一事實(shí)和同一理由給予兩次以上的處罰。一事不再罰原則的目的在于防止重復(fù)處罰。實(shí)踐中，一事再罰的情況并不少見。因?yàn)槲覈姓C(jī)關(guān)之間的職權(quán)常有交叉、重復(fù)，如銷售偽劣商品的行為，工商行政和技術(shù)監(jiān)督部門都可以給予處罰。因此確立一事不再罰原則是有實(shí)際意義的。這里的關(guān)鍵是如何解釋一事不再罰?！巴皇聦?shí)和同一理由”是不可分割的條件，如果同一事實(shí)不同理由，則可以“再罰”。以《水污染防治法》為例加以說明。該法第39條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，造成水污染事故的企業(yè)單位，由環(huán)境保護(hù)部門或者交通部門的航政機(jī)關(guān)根據(jù)所造成的危害和損失處以罰款；……”。如果環(huán)保部門和航政機(jī)關(guān)，據(jù)此對(duì)同一違法行為各自作出罰款決定，就是一事再罰，因?yàn)槭聦?shí)和理由都是同一的。而根據(jù)該法第38條，對(duì)造成水體嚴(yán)重污染的企事業(yè)單位，可以罰款或者責(zé)令其停業(yè)或關(guān)閉?！傲P款由環(huán)境保護(hù)部門決定，責(zé)令企事業(yè)單位停業(yè)或者關(guān)閉，由作出限期治理決定的地方人民政府決定；……?！睋?jù)此，環(huán)保部門和地方人民政府分別作出罰款和責(zé)令企事業(yè)單位停業(yè)或者關(guān)閉的決定，就不是一事再罰。此外，同一事實(shí)不同理由，如在繁華路段無照擺設(shè)煙攤，則工商、市容、交通等部門均可依不同的法律法規(guī)對(duì)之予以處罰。行政處罰能否牽連到與違法人有關(guān)的其他人，一直是一個(gè)有爭議的問題。從理論上說，誰違法誰承擔(dān)責(zé)任，不應(yīng)牽連他人。但實(shí)踐中，牽連卻是制止違法行為的良劑。例如交通安全，不僅罰違反交通規(guī)則的司機(jī)個(gè)人，還要重罰司機(jī)所屬的單位，使單位能十分關(guān)注交通安全教育，這種辦法在多數(shù)情況下行之有效。國外也有類似處罰違法人所屬單位的做法。據(jù)此，可否認(rèn)為，禁止?fàn)窟B是原則，牽連是例外，即必須有法律法規(guī)的規(guī)定時(shí)方可“牽連”。另外，教育與懲戒相結(jié)合，也是行政處罰應(yīng)該遵循的基本原則。

四、行政處罰存在的問題

1、相同情節(jié)處罰不一。同一行政機(jī)關(guān)對(duì)性質(zhì)相同、情節(jié)相似的違法行為處罰存在較大差異。此類案件有3件，占3.8%.如某稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅人張某逾期進(jìn)行稅務(wù)登記的行為處以按日加收50元的罰款，而幾乎在同時(shí)，對(duì)納稅人王某同樣的行為則僅給予責(zé)令改正的申誡罰。

2、存在“罰態(tài)度款”現(xiàn)象。《行政處罰法》規(guī)定，當(dāng)事人在不服行政機(jī)關(guān)作出的處罰時(shí)有陳述和申辯權(quán)。但有些行政執(zhí)法人員由于思想認(rèn)識(shí)不到位，以當(dāng)事人在執(zhí)法過程中的態(tài)度決定處罰的輕重。常出現(xiàn)把當(dāng)事人陳述申辯行為作為態(tài)度不好，故意找麻煩，進(jìn)而加重對(duì)當(dāng)事人處罰。此類案件有6件，占7.7%.

3、“議價(jià)處罰”占有一定比例。有少數(shù)行政執(zhí)法人員為使當(dāng)事人不提起復(fù)議或行政訴訟，實(shí)行“議價(jià)”處罰。只要當(dāng)事人承諾不復(fù)議和不起訴，就降格處罰或降低處罰標(biāo)準(zhǔn)。這類案件有9件，占11.5%.

4、處罰不到位。少數(shù)行政機(jī)關(guān)因擔(dān)心當(dāng)事人投訴，抱著“多一事不如少一事”的態(tài)度，對(duì)一些違法行為睜一只眼、閉一只眼，只做口頭批評(píng)教育，不實(shí)施具體處罰，削弱了行政執(zhí)法的權(quán)威性，不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定。這類案件有7件，占9%.

5、罰款收繳未分離。不少行政處罰依法不能當(dāng)場(chǎng)收繳罰款，而有些行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定后，對(duì)不符合當(dāng)場(chǎng)收繳罰款程序的，因擔(dān)心被處罰人逾期繳納或不繳納罰款，增加工作中的麻煩，往往在開出處罰決定書后由直接處理的人員當(dāng)場(chǎng)收取罰款。行政處罰罰款與收繳未實(shí)現(xiàn)徹底分離。此類案件有6件，占7.7%.

6、處罰未告知或告知時(shí)機(jī)不正確?！缎姓幜P法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰之前，不依法向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)的，行政處罰決定不能成立。少數(shù)行政執(zhí)法人員怕麻煩，在處罰之前不告知。還有的行政執(zhí)法人員向當(dāng)事人送達(dá)行政處罰決定書時(shí)，同時(shí)送達(dá)處罰告知書，實(shí)際上剝奪了當(dāng)事人的陳述和申辯權(quán)。此類案件有8件，占10.3%.

7、適用法律法規(guī)不規(guī)范。有的行政處罰決定書只適用罰則條款未適用性質(zhì)條款，有的決定書適用法律未到具體的項(xiàng)。還有的錯(cuò)將法條的款表述為項(xiàng)，項(xiàng)表述為款。此類案件有5件，占6.4%。

規(guī)范行政機(jī)關(guān)的處罰行為，關(guān)系到行政機(jī)關(guān)依法行政質(zhì)量，關(guān)系到行政機(jī)關(guān)形象建設(shè)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)從執(zhí)法為民的高度出發(fā)，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法行為的管理，進(jìn)一步規(guī)范完善行政處罰。

五、關(guān)于行政處罰程序

行政處罰程序，是行政處罰中的核心問題之一。行政處罰程序是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)所必須遵循的步驟、方式、時(shí)限、順序等的總稱。相對(duì)于行政機(jī)關(guān)享有的實(shí)體處罰權(quán)利而言，行政處罰程序是行政機(jī)關(guān)在實(shí)施處罰時(shí)必須履行的義務(wù)。履行這一義務(wù)的積極意義在于，保證行政機(jī)關(guān)在實(shí)施實(shí)體處罰時(shí)能達(dá)到正確和及時(shí)的目標(biāo)。無疑，程序，包括應(yīng)該遵循什么步驟、運(yùn)用何種方式，在多長時(shí)間內(nèi)完成等等，都是立法者主觀設(shè)定的。但這種設(shè)定必須符合建立某種經(jīng)濟(jì)或社會(huì)秩序的需要，并與實(shí)施某一實(shí)體職權(quán)的客觀進(jìn)程相一致。只有符合客觀進(jìn)程的需要的程序，才能保證行政行為的正確和及時(shí)，反之，卻會(huì)給我們的事業(yè)帶來嚴(yán)重的損害。在考慮設(shè)置我國行政處罰程序時(shí)，必須兼顧兩個(gè)方面，一是通過程序保證行政機(jī)關(guān)迅速有力地打擊行政違法現(xiàn)象；二是在此過程中不損害公民的合法權(quán)益。既要效率，又要保護(hù)，二者不可偏廢。行政處罰程序既不能成為行政機(jī)關(guān)單純的工作程序，也不能片面只強(qiáng)調(diào)保護(hù)公民權(quán)益，這才有可能通過行政處罰達(dá)到維持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序的目標(biāo)。

從實(shí)踐需要看，行政處罰程序大致可分為普通程序和簡易程序兩類。

1、普通程序：也即一般程序，是除符合簡易程序以外的所有行政處罰應(yīng)該遵循的程序。其中幾個(gè)重要環(huán)節(jié)必須研究。第一是立案程序。對(duì)違法案件進(jìn)行處罰，第一道程序就是在主管行政機(jī)關(guān)立案。立案有兩種情況，一是行政機(jī)關(guān)主動(dòng)立案，二是行政機(jī)關(guān)接受報(bào)告、控告、檢舉的立案，無論哪一種情況，行政機(jī)關(guān)都應(yīng)該盡快立案，因?yàn)橐话阏f，行政違法行為將侵犯國家、社會(huì)、公民的權(quán)利和利益，行政機(jī)關(guān)負(fù)有保護(hù)這些權(quán)利和利益的責(zé)任。但在實(shí)踐中，明知是行政違法行為，拖延或不予立案的情況亦常有所見。因此，立案程序的設(shè)置應(yīng)該以保證行政機(jī)關(guān)盡快立案為目的，確應(yīng)不予立案的也應(yīng)盡快作出答復(fù)。對(duì)此應(yīng)規(guī)定具體的期限。在不立案或不予答復(fù)時(shí)，賦予利害關(guān)系人以申訴或訴訟的權(quán)利，是立案程序中的兩項(xiàng)關(guān)鍵。第二是調(diào)查。在作出處罰決定前應(yīng)該調(diào)查、取證，這是毫無疑義的。但調(diào)查的形式是多種多樣的。有許多形式在采用時(shí)還會(huì)涉及公民的權(quán)利。例如詢問，執(zhí)法人員可以將當(dāng)事人傳喚到行政機(jī)關(guān)處所談。但當(dāng)事人拒絕傳喚怎么辦？治安管理處罰條例規(guī)定公安機(jī)關(guān)可以“強(qiáng)制傳喚?！逼渌姓C(jī)關(guān)是否也可采用？傳喚是否必須是要式行為，即必須發(fā)出傳票？傳喚的時(shí)間可持續(xù)多久，幾小時(shí)還是幾天？詢問是否要制作筆錄，等等。傳喚這一看上去很簡單的程序，都會(huì)直接涉及公民的人身權(quán)利；但如果沒有傳喚，行政機(jī)關(guān)又難以履行職責(zé)。因此，在設(shè)計(jì)傳喚程序時(shí)，既要規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以運(yùn)用傳喚，同時(shí)又規(guī)定傳喚必須符合法定條件。例如必須有法律明確規(guī)定，傳喚時(shí)間不得超過幾小時(shí)等等。檢查、勘驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)是調(diào)查的必要手段，但同樣將涉及公民、法人或其他組織的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)，因而同樣需要作出比較具體的細(xì)致的規(guī)定。從目前我國法律法規(guī)規(guī)章有關(guān)處罰程序的規(guī)定看，雖然也有許多涉及調(diào)查的程序，但都比較粗疏，很少從兼顧效率與保護(hù)兩方面立論，因而在實(shí)踐中就缺乏可操作性。第三，聽證。自1946年美國行政程序?qū)⒙犠C作為行政程序的核心以來，已經(jīng)引起世界性反響。無疑，聽證是一項(xiàng)很好的程序制度，它將增強(qiáng)行政活動(dòng)的透明度，接受公民監(jiān)督；也使執(zhí)法人員“兼聽則明”，能比較客觀地作出決定；同時(shí)有利于保護(hù)公民的權(quán)利。聽證制度可能也應(yīng)該運(yùn)用到行政程序上。但是在我國，聽證制度運(yùn)用到何種程度，尚需進(jìn)一步討論。例如，聽證是否是一切行政處罰的必經(jīng)程序，由行政機(jī)關(guān)主動(dòng)為之，還是只有在當(dāng)事人要求時(shí)才舉行？要求舉行聽證會(huì)是否需一定限制，只有比較重大的行政處罰案件，諸如人身罰或相當(dāng)數(shù)額的罰款才有權(quán)要求聽證等等，需要在立法時(shí)作出抉擇。此外，聽證會(huì)的組織，哪些行政機(jī)關(guān)工作人員可以主持、參加聽證，哪些不能；當(dāng)事人是否有權(quán)申請(qǐng)回避，能否委托律師，以及舉行聽證會(huì)的許多具體步驟等等，都需要具體、明確規(guī)定。第四，處罰決定。為強(qiáng)調(diào)處罰的公正和正確，提倡在具體處罰案件中調(diào)查人與決定處罰人分離的原則是有好處的，使作出處罰決定時(shí)不至先入為主或帶有主觀色彩。處罰應(yīng)該是要式行為，必須制作統(tǒng)一格式的處罰裁決書，并在法定期限內(nèi)完成和送達(dá)。建立嚴(yán)格的行政處罰程序，是提高行政處罰水平的重要一環(huán)。

2、簡易程序：一般適用于違法情節(jié)清楚，因而處罰較輕，可以由執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)處罰的情況。建立簡易程序是必要的，因?yàn)樾姓`法案件數(shù)量極多，其中相當(dāng)一部分違法案件事實(shí)清楚、簡單，無須再經(jīng)調(diào)查程序或聽證程序。由執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)作出處罰決定，這樣做不僅有利于提高行政效率，也為多數(shù)被處罰人所歡迎。當(dāng)然，簡易程序需要一定的條件：如違法行為情節(jié)輕微、社會(huì)危害不大，因而處罰較輕，只需低額罰款或僅給以警告。同時(shí)，事實(shí)清楚，當(dāng)事人對(duì)認(rèn)定的事實(shí)沒有異議，且明確表示放棄聽證或質(zhì)證權(quán)利等等。簡易程序不等于沒有程序。表明身份、說明理由、制作筆錄、制作裁決書以及告知申訴和訴訟的權(quán)利等，這些最低限度的程序還是需要的、不可省略的。而且，即使符合簡易程序的條件，但如當(dāng)事人提出異議，就應(yīng)按普通程序處理，以保障當(dāng)事人的權(quán)利。第一、實(shí)施行政強(qiáng)制措施。行政處罰程序緊密聯(lián)系的是一些行政強(qiáng)制措施。為了預(yù)防行政違法行為進(jìn)一步擴(kuò)大或造成無可挽回的損失，或者為了制止正在實(shí)施的行政違法行為，賦予行政機(jī)關(guān)某些強(qiáng)制措施的權(quán)力，是完全必要的。這些強(qiáng)制措施包括強(qiáng)制檢查，以及扣押、查封、凍結(jié)和扣留等。但是這些強(qiáng)制措施的實(shí)施，大都涉及公民、法人或其他組織的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)。因而又必須十分謹(jǐn)慎，以免造成損害。實(shí)踐中，因行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制措施違法或“過當(dāng)”損害公民、法人或其他組織合法權(quán)益的情況，屢見不鮮。究其原因，主要來于兩個(gè)方面。一是無強(qiáng)制措施權(quán)的行政機(jī)關(guān)擅自采取強(qiáng)制措施；二是有強(qiáng)制措施權(quán)的行政機(jī)關(guān)，在采取強(qiáng)制措施時(shí)，無嚴(yán)格的程序制約。為使行政機(jī)關(guān)能合法、正確行使強(qiáng)制措施的權(quán)力，有必要在立法時(shí)明確規(guī)定，哪些行政機(jī)關(guān)享有行使何種強(qiáng)制措施的權(quán)力。授權(quán)明確是行政執(zhí)法合法、正確的先行條件。只有使行政機(jī)關(guān)明了自己可以做什么和不能做什么，行政機(jī)關(guān)才能獲得行使權(quán)力的充分自由，從而強(qiáng)化行政管理。至于行政機(jī)關(guān)享有強(qiáng)制措施的權(quán)力，以哪一類規(guī)范授權(quán)為宜，從我國的實(shí)踐看，似以法律為宜。法律還應(yīng)對(duì)行政強(qiáng)制措施的實(shí)施規(guī)定明確、具體而又嚴(yán)格的程序。從一定意義上說，正當(dāng)?shù)某绦蚴切姓袨楹戏?、正確的基本保障條件。這已為實(shí)踐所證明。行政強(qiáng)制措施是最缺乏程序規(guī)定的領(lǐng)域之一，亟待改善。第二、實(shí)行擔(dān)保制度。為了緩解行政強(qiáng)制措施在實(shí)施時(shí)對(duì)公民、法人或其他組織的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)可能帶來的沖擊或侵害，建立擔(dān)保制度是十分必要的。1986年頒布的《治安管理處罰條例》規(guī)定的對(duì)須給予拘留處罰的人，可以用提供保證金或擔(dān)保人的辦法暫緩拘留直至其行使訴權(quán)完畢再作處理的辦法，是行政處罰中實(shí)行擔(dān)保制度的良好開端。可以作為一項(xiàng)普遍采用的制度推而廣之。建立擔(dān)保制度的好處，是在很多方面，可以為行政機(jī)關(guān)的調(diào)查取證提代必要時(shí)間、而又不致直接影響當(dāng)事人的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)；另一方面是保證公民、法人或其他組織可以有一定時(shí)間來順利行使其申請(qǐng)復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利。它是行政機(jī)關(guān)和公民法人及其他組織之間，在實(shí)施行政處罰或強(qiáng)制措施時(shí)的良好緩沖劑。第三、建立裁執(zhí)分離制度。政處罰的執(zhí)行，在我國最突出的是作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)，與接受罰款的機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。縱觀世界各國，除極個(gè)別特殊情況外，作出罰款的機(jī)構(gòu)與收受罰款的機(jī)構(gòu)幾乎都是分離的。我國則是自罰自收。這樣做也許便于執(zhí)行，但后果已是有目共睹。罰款的性質(zhì)被改變了，成了某些機(jī)關(guān)甚至個(gè)人的經(jīng)濟(jì)來源，因而在某些地方和某些領(lǐng)域已演變?yōu)楣ΑＳ型局赋?，這是一種腐敗行為，我們應(yīng)象反腐敗一樣反對(duì)它。這種認(rèn)識(shí)無疑是正確的。改正之道，一是要加強(qiáng)教育，二是建立裁執(zhí)分離的制度。履行處罰職責(zé)的積極性，絕不能依靠罰款分成來刺激，否則必將使該機(jī)關(guān)墮落。第四、追究法律責(zé)任。行政處罰是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政違法的公民、法人或其他組織追究法律責(zé)任的一種形式。而如果行政機(jī)關(guān)或其工作人員在執(zhí)行處罰職務(wù)時(shí)違法，當(dāng)然也應(yīng)追究其法律責(zé)任。法律責(zé)任無非是行政責(zé)任與刑事責(zé)任兩類。行政責(zé)任主要是行政處分，筆者贊成對(duì)公務(wù)員追究行政責(zé)任，不應(yīng)有罰款的規(guī)定。追究行政責(zé)任的關(guān)鍵在于將各種應(yīng)予處分的違法行為規(guī)定具體、明確，使追究責(zé)任成為可能。至于公務(wù)員在執(zhí)行職務(wù)時(shí)，貪污受賄或玩忽職守，應(yīng)該追究其刑事責(zé)任的，應(yīng)通過法定程序追訴。