導語：政府績效標準管理歷程論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

編者按：本文主要從“標準化管理”的發(fā)展脈絡與趨勢；政府績效標準管理的基本特征；從標準化管理走向績效標準管理進行論述。其中，主要包括：從政府標準化管理走向政府績效標準管理是歷史的發(fā)展趨勢、標準化管理是制度化管理的高級形式、標準化管理首先是在企業(yè)領域實行的、政府管理在借鑒工商管理技術的過程中，引入了標準化管理、政府業(yè)務的流程管理是一種機構內部職能規(guī)范化過程、政府自身建設的進一步加強，政府流程管理普遍得到重視、凸現(xiàn)工具理性的內蘊、實現(xiàn)價值理性的追求、科學發(fā)展觀：走向績效標準管理的推動器、流程再造：績效標準管理的另一種表述、績效預算與績效審計：績效標準的兩個佐證等，具體請詳見。

［論文摘要］在現(xiàn)階段，科學發(fā)展觀的宏觀背景、政府流程再造的實踐探索、績效預算與績效審計的發(fā)展范例，有力地推進了政府績效標準管理的發(fā)展進程。政府績效標準管理由政府標準化管理發(fā)展而來，政府績效標準管理具有凸現(xiàn)工具理性內蘊、實現(xiàn)價值理性追求、把握關鍵流程脈絡、運用績效評估的方法和明確管理結果導向的特征。

［論文關鍵詞］績效標準；績效管理；管理工具

從政府標準化管理走向政府績效標準管理是歷史的發(fā)展趨勢，與傳統(tǒng)的標準化管理相比，政府績效標準管理具有明顯的時代特征。它是實踐的產物，也是時代的需要。

一、“標準化管理”的發(fā)展脈絡與趨勢

在企業(yè)管理領域，標準化管理是制度化管理的高級形式，包含計劃、組織、協(xié)調、監(jiān)督等一系列過程。標準管理可分為技術標準和管理標準兩大類。技術標準需要根據不同時期的科學技術水平和實踐經驗，針對具有普遍性和重復出現(xiàn)的技術問題，制定統(tǒng)一協(xié)調的技術準則。管理標準要求在質量和目標的導向下，規(guī)定各方面經營管理活動、管理業(yè)務的具體標準。本文研究的是管理標準。

標準化管理首先是在企業(yè)領域實行的。標準化管理有體制和機制兩個方面的視角。在體制方面，標準化管理主要體現(xiàn)為企業(yè)層級的標準化，滲透到企業(yè)內部部門，各車間乃至班組、崗位。在機制方面，標準化管理較多的表現(xiàn)為流程管理，針對生產、開發(fā)設計等經營管理中的每一個環(huán)節(jié)，制定科學化、量化的標準。從內部管理來講，企業(yè)統(tǒng)一標準，可以減少資源浪費，提高產品質量和勞動效率，統(tǒng)一思想和行動，從而提升服務質量，樹立企業(yè)形象。從外部發(fā)展來講，統(tǒng)一標準便于進行“復制”或“克隆”，有助于企業(yè)在連鎖和兼并中實現(xiàn)經營管理模式擴張的效用最大化。

政府管理在借鑒工商管理技術的過程中，引入了標準化管理。同樣，政府標準化管理也有體制和機制兩個層面。實際上，科層制就是一種行政組織體制方面的標準化管理。金字塔形的、非常規(guī)范的組織結構體系，明確的崗位職責分工，規(guī)則化、專業(yè)化、技術化、非人格化等標準化管理特征，通過嚴密的等級結構進行控制，按專業(yè)化標準實行權力分層、職位分等、層層節(jié)制、秩序井然，嚴格的權力運行程序使一切都統(tǒng)一在一個法則系統(tǒng)之內。同時，非人格化秩序的確立，使行政管理的每一個步驟都源于法規(guī)，從而擺脫了長官意志，保證了體制的規(guī)范性和連續(xù)性。［1］

政府業(yè)務的流程管理是一種機構內部職能規(guī)范化過程，通過界定流程各環(huán)節(jié)內容及各環(huán)節(jié)間交接關系，形成行政業(yè)務的無縫銜接，以降低成本，提高工作效率。它“很少對行政或管理體制產生影響”，是一種“溫和的改進項目”［2］，屬于機制層面的標準化管理。

近十年來，隨著政府職能轉變的深入發(fā)展、政府自身建設的進一步加強，政府流程管理普遍得到重視，比較突出的是一些地方政府和部門導入IS0900l質量管理體系標準。據學者調查，我國一些地方政府導入IS0900l質量管理體系標準的具體實施主體基本集中在職能部門，而不是一級地方政府。各個職能部門獨立提出質量方針，獨立建構ISO質量管理體系，獨立完成質量手冊、程序文件、作業(yè)指導書和作業(yè)記錄等全套文檔。［3］流程管理表現(xiàn)為一種板塊式的結構，沒有發(fā)揮出整體系統(tǒng)的功能。而且，IS0900l質量管理體系標準依據“過程原則”編制和實施標準，對組織運作實施“符合性”評價，是一種對產品和技術的管理。也就是說，政府在機制層面的標準化管理即使發(fā)展到導入IS0900l質量管理體系標準階段，也仍然缺乏過程和目標的結合，缺乏組織整體績效的評價，缺乏在產品和技術管理之外的人和環(huán)境的管理。政府的標準化管理必須進行提升，而其改進的趨勢是向績效標準發(fā)展。

二、政府績效標準管理的基本特征

績效標準就是以績效理念作為基本導向，以績效評估作為基本的元工具，將績效溝通、績效控制、績效改進等基本元素滲透于標準化管理的各個環(huán)節(jié)?？冃藴蕪哪繕斯芾怼藯U管理、全面質量管理等管理模式中發(fā)展而來，這些管理模式都多少包含有績效管理的因子?？冃藴式洑v了從單向度的概念向綜合性、多領域、多維度發(fā)展的建構，經歷了從經濟、效率到質量和公民滿意的側重點的轉移，也就是“效率優(yōu)位”向“質量優(yōu)位”［4］的轉變。績效標準是政府標準化發(fā)展的最新階段，與傳統(tǒng)的政府標準化管理相比，績效標準具有以下幾個明顯的特征：

1.凸現(xiàn)工具理性的內蘊

績效管理在根本上是一種關注工具、技術與方法的機制管理。機制管理相對于體制管理而言，關注價值實現(xiàn)與制度運行的結果，并表現(xiàn)為解決問題時應用的具體工具、技術和方法所構成的體系。［5］機制管理與體制管理不同，不是一種根本制度的變革，不強求由上而下的剛性推行?？冃藴首鳛檎冃Ч芾硐到y(tǒng)化改革工具箱中的新工具，本質也是一種創(chuàng)新性的機制管理，尋求從工作的數(shù)量、質量、時效、程序等方面的改進來達到管理的目的。

績效標準管理作為政府績效管理系統(tǒng)中的一種新生載體，本身是一個完整的管理過程，包括制定標準、標準、實施標準、評價標準以及績效改進標準等若干個縱向依次相連的管理環(huán)節(jié)。作為一種改革工具，具有可復制、可移植、可推廣的特性，具有通用性、適用性和兼容性?？冃藴使芾砜梢赃M行技術層面的移植和借鑒，應用于其他政府部門以及大多數(shù)公共管理領域。

2.實現(xiàn)價值理性的追求

企業(yè)中的技術標準、產品標準，追求的是單向性的工具效率，即使是管理標準、即使是政府中傳統(tǒng)的標準化管理，也仍然集中在工作標準管理，缺乏人文關懷。績效標準管理是一種管理工具，但并不影響它的價值理性追求。績效標準管理一方面把官僚制對效率的追求融入政府管理的最具操作性的環(huán)節(jié)，從行政工作的數(shù)量、質量、時間等方面著手提高效率；另一方面體現(xiàn)了傳統(tǒng)行政效率觀念所不具備的對公平、服務、責任和回應性等價值理性的關注，超越了單純的工具理性?？冃藴使芾碜鳛橐环N克服官僚主義、改進公共部門績效的有效管理工具，融入以人為本、公平、和諧等價值因素，引進管理作風、管理態(tài)度等柔性機制，以滿足公民的需要作為組織管理的目標，更加關注人的需求和發(fā)展，實現(xiàn)了管理對象從“產品”到“人”的轉移，內涵了工具和價值的雙重理性與效應。［6］

三、從標準化管理走向績效標準管理

1.科學發(fā)展觀：走向績效標準管理的推動器

政府管理和政府標準化管理是一個不斷發(fā)展的過程。從技術標準到管理標準、從企業(yè)標準化管理到政府標準化管理，再到陸續(xù)引入IS0900l質量管理體系標準，政府標準化管理就是這樣一路發(fā)展而來。在貫徹落實科學發(fā)展觀的背景下，政府標準化管理的發(fā)展獲得了一個空前的機遇，績效標準正好可以成為一個顯著的發(fā)展標志?？茖W發(fā)展觀強調全面的經濟、社會、文化、環(huán)境協(xié)調發(fā)展的目標要求，充分體現(xiàn)“以人為本”的原則，為標準化管理修正以經濟效率為中心的目標取向偏差提供了理論指導；科學發(fā)展觀強調發(fā)展的社會效應，注重管理的產出效應，為斧正標準化管理的“過程原則”和“符合性”評價明確了價值導向；科學發(fā)展觀強調以“群眾的觀點看待政策”，為改變傳統(tǒng)標準化管理那種以上級領導意志為主，以上級對下級的管理控制為主的單一評估體制提供了動力機制。

2.流程再造：績效標準管理的另一種表述

20世紀七八十年代以來，西方各國紛紛興起了以“政府再造”為主要內容的改革浪潮，將“流程再造”引入政府部門是改革的一項重要內容。流程再造最初于1990年由美國的邁克爾·漢默和錢皮提出，即對流程進行根本性的再思考和徹底性的再設計，從而獲得在成本、質量、服務和速度等方面業(yè)績的徹底改善。流程再造著眼現(xiàn)在、面向未來，在梳理診斷現(xiàn)有流程的基礎上進行不斷優(yōu)化，即系統(tǒng)的改進。近年來，我國地方政府在探索服務型政府建設的進程中也開始嘗試政府流程再造，尤其是各地通過舉辦行政服務大廳的有利契機，對各項行政審批流程進行了重新整合。［9］如溫州市以行政管理流程再造為重點，把流程再造作為長效機制推進效能建設。上海市徐匯區(qū)委、區(qū)政府為了建立面向社會的快速回應機制，在13個街道、鎮(zhèn)及委辦局，對700多項政府傳統(tǒng)工作流程進行再造。

其實，在某種程度上，流程再造可以看成是績效標準管理的另一種表述，或者說，流程再造就是機制層面上的績效標準管理。流程再造以構建科學化的工作流程體系為核心，以績效改進與提升為根本。通常來說，流程再造要經過流程選擇、流程診斷和流程優(yōu)化三個階段。流程選擇就是運用績效的理念方法，選擇關鍵的和重要的流程。流程診斷的首要價值在于發(fā)現(xiàn)政府工作流程的種種問題。其中，績效診斷通過實地調查，收集相關資料，并對資料進行分析，確定政府工作流程績效問題是什么。它不僅要發(fā)現(xiàn)績效問題，還要分析績效問題的根源，提出解決績效問題的有效對策。流程優(yōu)化是一種藝術化的互動和創(chuàng)意的思考。流程優(yōu)化要體現(xiàn)消除流程內無用的非增值活動、整合分散流程環(huán)節(jié)、簡化現(xiàn)有繁瑣和龐雜流程、實現(xiàn)流程的自動化的思路。如此種種說明，流程再造是一個在績效導向下的標準化管理過程，是一種績效標準管理。

3.績效預算與績效審計：績效標準的兩個佐證

既然在政府管理領域，傳統(tǒng)的財政預算、財務審計可以發(fā)展成為績效預算與績效審計，可以成為政府績效管理工具箱中的兩個新工具。同理，在政府管理領域，政府標準化管理在發(fā)展過程中，以績效理念作為導向，以績效評估作為元工具、以績效控制貫穿全過程，也可以發(fā)展成為績效標準管理，成為政府績效管理工具箱中的又一個新工具。

政府績效管理具有旺盛的生命力和廣闊的發(fā)展空間，是一個拓展開放的系統(tǒng)。在政府管理領域和部門，只要能夠以績效理念作為導向，以績效評估作為元工具、以績效控制貫穿全過程，就可以形成一個個績效管理新的子系統(tǒng)。例如，在政府財政管理領域，傳統(tǒng)預算是一種控制取向的制度設計，預算形成從下到上，不允許使用分權型激勵措施，強調預算支出所導致的產出而不是結果。由于績效理念的導入和改造，重構了公共預算和財政管理體制，形成了績效預算這一場新的范疇。在這個體系框架內，關注點與預算依據不再是傳統(tǒng)預算的“花多少錢”、“做什么事”的可行性論證，而是對“錢怎么花”、“達到什么樣的成果”等進行量化的指標評估。因此，績效預算被認為是一種將預算與組織績效及戰(zhàn)略目標結合起來的有效工具。［10］在政府審計管理領域，傳統(tǒng)審計是一種對財務收支根據投入和過程來衡量的合規(guī)性、合法性、保護性審計。［11］由于績效理念的導入，使得公共部門審計在目的、對象、標準和方法上發(fā)生了實質性的轉變。新的績效審計框架將關注的重點從財務收支的準確性，轉向公共部門各項投入的有效程度，并借此尋找進一步提高績效的途徑，這不僅意味著其審計對象從公共部門的財務責任向管理責任的轉變，致力于實現(xiàn)從審查到控制和引導的使命，而且在審計的作用上也從傳統(tǒng)財政審計有限的保護性功能，拓展到更為廣泛和深遠的建設性和促進性功能。

［參考文獻］

［References］

［1］彭國甫，李春，劉期達.基于完善科層制的縣級政府管理體制創(chuàng)新［J］.北京行政學院學報，2005(2).