導(dǎo)語(yǔ)：行政管理體制改革思考一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

一、行政管理體制改革的目標(biāo)確定

長(zhǎng)期以來(lái)，我們一直沒(méi)有找到行政管理改革的目標(biāo)所在，往往陷入單純就行政管理改革而論改革的被動(dòng)局面之中，甚至認(rèn)為行政管理體制改革本身就是行政管理改革的目標(biāo)所在。在黨的十七大之前，我們?cè)?jīng)先后將行政管理改革的目標(biāo)定位在機(jī)構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變職能或行政管理體制之上，實(shí)際上，無(wú)論是機(jī)構(gòu)改革，還是職能轉(zhuǎn)變，以及行政管理體制改革自身，都不是行政管理改革的目標(biāo)所在，它們只是行政管理改革的某一個(gè)方面。從這個(gè)角度上來(lái)理解，我國(guó)多次行政管理改革之所以難以邁出“精減—膨脹—再精減—再膨脹”的歷史“怪圈”，一個(gè)重要原因就是因?yàn)闆](méi)有找到一個(gè)科學(xué)的行政管理改革目標(biāo)。改革開(kāi)放以來(lái)，黨代會(huì)在行政管理體制改革方面的目標(biāo)先后確定在：十三大提出“改革政府工作機(jī)構(gòu)”，十四大提出“下決心進(jìn)行行政管理體制改革和機(jī)構(gòu)改革”，十五大提出“推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革”，十六大提出“繼續(xù)推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革”，十七大提出“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，十八大提出“要深化行政管理體制改革”?？梢哉f(shuō)，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放近30年的改革實(shí)踐，黨和政府在行政管理改革方面逐漸走向成熟，直到黨的十七大，才開(kāi)始認(rèn)識(shí)到行政管理改革的主要任務(wù)是深化行政管理體制改革，而其主要目標(biāo)則是建設(shè)服務(wù)型政府。人類(lèi)歷史上曾經(jīng)歷過(guò)三種政府模式，即統(tǒng)治型政府、管制型政府和服務(wù)型政府。統(tǒng)治型政府模式是一種最原始的政府類(lèi)型，政治職能是政府的首要和中心職能，政府所有的行為都是為了實(shí)現(xiàn)有效的政治統(tǒng)治。管制型政府是統(tǒng)治型政府發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，在此模式下，管理是政府的主旨，經(jīng)濟(jì)職能是政府的首要和中心職能，政府通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的控制，發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力。而服務(wù)型政府則是指一種“在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過(guò)法定程序，按照公民意志組建起來(lái)，以為公民服務(wù)為宗旨，實(shí)現(xiàn)著服務(wù)職能并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府”。服務(wù)型政府是對(duì)傳統(tǒng)“管制型政府”的全方位變革。自2001年“服務(wù)型政府”這一概念在國(guó)內(nèi)首次出現(xiàn)以來(lái)，“服務(wù)型政府”已經(jīng)在國(guó)內(nèi)理論界和實(shí)踐界得到廣泛討論和實(shí)踐。2004年“服務(wù)型政府”概念首次出現(xiàn)在全國(guó)政府工作報(bào)告之中。2005年總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院第85次常務(wù)會(huì)議，通過(guò)了2005年的工作要點(diǎn)，其中任務(wù)之一就是“努力建設(shè)服務(wù)型政府”。在2006年黨的十六屆六中全會(huì)上通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》中，首次以中央文件的形式，明確地強(qiáng)調(diào)了服務(wù)型政府的建設(shè)。2007年“服務(wù)型政府”出現(xiàn)在黨的十七大報(bào)告之中，強(qiáng)調(diào)要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。雖然，在2007年黨的十七大上，首次提出行政管理體制改革的目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府，但是就建設(shè)什么樣的服務(wù)型政府以及怎么樣建設(shè)服務(wù)型政府，并沒(méi)有做過(guò)多的闡述。隨著全國(guó)服務(wù)型政府研究和實(shí)踐的深入，特別是經(jīng)過(guò)近幾年的行政管理體制改革實(shí)踐，此次，在黨的十八大報(bào)告中，進(jìn)一步明確了建設(shè)服務(wù)型政府的行政管理體制改革目標(biāo)，并且還就建設(shè)成什么樣的服務(wù)型政府提出了四大標(biāo)準(zhǔn)，即建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府，這表明黨和政府在行政管理改革方面逐漸走向成熟，已經(jīng)不再是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的單方面改革，對(duì)行政管理是體制改革目標(biāo)和途徑的認(rèn)識(shí)開(kāi)始走向科學(xué)化和系統(tǒng)化?？梢哉f(shuō)，服務(wù)型政府的行政管理體制改革目標(biāo)的確立，將為全國(guó)各級(jí)政府推進(jìn)行政管理改革提供更加明確的方向和目標(biāo)。

二、行政管理體制改革的具體舉措

推進(jìn)行政管理體制改革，首先需要明確行政管理體制改革的目標(biāo)要求，只有確定了行政管理體制改革的目標(biāo)要求，才能進(jìn)一步明確推進(jìn)行政管理體制改革的具體舉措。就建設(shè)什么樣的行政管理體制，長(zhǎng)期以來(lái)，我們有不同的表述和要求：十五大提出要“建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系”；十六大提出要“形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”；十七大提出要“形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”；而十八大則跳出傳統(tǒng)的就行政管理體制改革論行政管理體制改革的思路，進(jìn)一步明確了行政管理體制改革的目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府，并強(qiáng)調(diào)要建設(shè)“職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府”。為了實(shí)現(xiàn)建設(shè)服務(wù)型政府的行政管理體制改革總體目標(biāo)，在十八大報(bào)告中，還系統(tǒng)地提出了幾個(gè)方面的建設(shè)舉措：

（一）深化行政審批制度改革

與西方國(guó)家的行政審批制度是出于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的目的不同，我國(guó)現(xiàn)有的行政審批制度是在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的行政指令的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。“如果說(shuō)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家行政審批的產(chǎn)生是出于對(duì)市場(chǎng)失靈的克服和彌補(bǔ)，那么我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政審批制度則是執(zhí)行經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的重要行政手段之一?！庇惺裁礃拥穆毮芫蜁?huì)有什么樣的政府模式，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)追求對(duì)社會(huì)的一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行全面規(guī)劃相一致，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府追求的是一種“全能政府”。而要完成政府對(duì)整個(gè)社會(huì)的有效控制，又必須依賴(lài)于大量行政審批制度的建立。但是隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的解體和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，“全能政府”模式的弊端也日益暴露出來(lái)，而與之相配套的行政審批制度的不足也逐漸成為眾人所關(guān)注的對(duì)象。通過(guò)深化行政審批制度改革，將原來(lái)集中在各級(jí)政府手中的行政權(quán)力“下放”或“外放”，幫助傳統(tǒng)的“大政府”松綁，讓政府回歸本位，管好該管的，把不該管的、管不好的、不能管的交由相應(yīng)的管理主體去管理，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治。十八大報(bào)告明確提出，行政審批制度改革的一個(gè)重要方向就是要推動(dòng)政府職能部門(mén)向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。

（二）繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革

傳統(tǒng)的政府組織是“機(jī)構(gòu)驅(qū)使的政府”，其機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能的配置和流程的安排均是以方便政府自身為出發(fā)點(diǎn)的，在這種情況下，大多數(shù)行政組織甚至還界定不清自己的服務(wù)對(duì)象，也就無(wú)法滿(mǎn)足公眾的服務(wù)要求。同時(shí)，由于部門(mén)主義現(xiàn)象嚴(yán)重，政府的各個(gè)職能部門(mén)在公共服務(wù)方面是各守一攤，部門(mén)之間存在著大量的“柏林墻”，缺乏應(yīng)有的協(xié)調(diào)和合作，出現(xiàn)職能性分裂（functionalfragmentation）的局面?！澳銜?huì)發(fā)現(xiàn)，積極進(jìn)取者約占25%，無(wú)所事事者也約占25%，剩下的就是中間分子，他們只干分內(nèi)的事——這些人循規(guī)蹈矩。而那些無(wú)所事事者卻安然無(wú)恙，他們只不過(guò)是體制的一個(gè)組成部分而已?！痹谶@種情況下，政府部門(mén)之間就會(huì)存在職能“盲區(qū)”，出現(xiàn)“八個(gè)部委管不住一頭豬”的窘境也不足為奇。為了克服上述情況，在充分借鑒國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，自十七大以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府都在大力推進(jìn)大部門(mén)體制建設(shè)。作為政府機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)重要舉措和發(fā)展方向，十八大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)要“穩(wěn)步推進(jìn)大部門(mén)體制改革”。當(dāng)然，大部門(mén)體制建設(shè)不是簡(jiǎn)單地進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)合并，它是在對(duì)原有政府職能進(jìn)行科學(xué)梳理的基礎(chǔ)上，按照政府管理的規(guī)律和社會(huì)分工的需要，對(duì)原有政府部門(mén)進(jìn)行重新組合，其涉及到職能、機(jī)構(gòu)和人員等多個(gè)方面的整合。故而，大部門(mén)體制建設(shè)的重中之重就是要對(duì)政府部門(mén)的職能進(jìn)行梳理，“健全部門(mén)職責(zé)體系”。

（三）創(chuàng)新行政管理方式

隨著人類(lèi)社會(huì)逐漸實(shí)現(xiàn)從工業(yè)社會(huì)向信息社會(huì)、從生產(chǎn)者導(dǎo)向社會(huì)向顧客導(dǎo)向社會(huì)的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的政府管理方式已經(jīng)不能滿(mǎn)足社會(huì)公眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，導(dǎo)致公共服務(wù)“縫隙”的廣泛存在，在公共服務(wù)的時(shí)間上（此時(shí)提供服務(wù)而彼時(shí)卻不提供服務(wù)）、內(nèi)容上（一些服務(wù)有多個(gè)機(jī)構(gòu)提供而另外一些服務(wù)卻沒(méi)有機(jī)構(gòu)提供）、地點(diǎn)上（通常是奔波于不同地點(diǎn)的政府機(jī)構(gòu)之間）和方式上（通常采用“公文旅游”的方式而不能實(shí)現(xiàn)“即時(shí)即辦”）都存在著大量的服務(wù)縫隙。在這種情況下，只有大力創(chuàng)新行政管理方式，才能夠跟得上社會(huì)發(fā)展的步伐。就行政管理方式創(chuàng)新而言，可以從“硬件”和“軟件”兩個(gè)方面來(lái)努力：在“硬件”方面，就是要充分利用當(dāng)前的信息技術(shù)來(lái)改善政府管理，大力發(fā)展“電子政務(wù)”、“網(wǎng)上辦事”、“無(wú)紙辦公”、“一站式”政府等新型行政管理模式；在“軟件”方面，就是要通過(guò)流程再造、機(jī)制創(chuàng)新來(lái)創(chuàng)新行政管理方式，大力推廣“首問(wèn)負(fù)責(zé)制”、“承諾制”、“代辦制”、“預(yù)警制”等制度來(lái)改善政府服務(wù)。

（四）降低行政成本

如何有效利用社會(huì)資源為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的公共服務(wù)一直是全社會(huì)關(guān)注政府的焦點(diǎn)之一。浪費(fèi)行政資源也是長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)批評(píng)政府的主要詬病之一。隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)公眾對(duì)政府的績(jī)效水平要求越來(lái)越高，對(duì)政府機(jī)構(gòu)、人員、支出等透明度的要求也越來(lái)越大，傳統(tǒng)模式下的政府“暗箱”操作已經(jīng)不可能了，特別是隨著信息網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，政府日益處于社會(huì)公眾的聚光燈之下，有任何一點(diǎn)有悖于社會(huì)公共利益的政府行為或行政人員的個(gè)人行為都會(huì)導(dǎo)致社會(huì)對(duì)政府的不信任，最終帶來(lái)社會(huì)公眾對(duì)政府的問(wèn)責(zé)和非議。就如何有效控制行政成本，十八大報(bào)告明確提出要從控制政府機(jī)構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等方面著手，控制政府整體規(guī)模，節(jié)約行政成本。

三、行政管理體制改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)

由于行政管理體制改革涉及到多個(gè)方面，我們過(guò)去只是就行政管理體制的某一個(gè)方面進(jìn)行改革，比如機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變、人員精減等，并沒(méi)有從全面和系統(tǒng)的角度去推進(jìn)各項(xiàng)改革，導(dǎo)致改革的成效一直不明顯，沒(méi)能跳出機(jī)構(gòu)改革的“歷史怪圈”。就政治體制改革的復(fù)雜性和困難性，早在1986年鄧小平同志就告誡我們：“這個(gè)問(wèn)題太困難，每項(xiàng)改革涉及的人和事都很廣泛，很深刻，觸及許多人的利益，會(huì)遇到很多的障礙，需要審慎從事?！笔舜髨?bào)告明確提出，要完善體制改革協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)重大改革。這是在黨代會(huì)的報(bào)告中，首次提出要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)行政管理改革，這說(shuō)明經(jīng)過(guò)歷次的政府改革，我們黨在對(duì)如何推進(jìn)行政管理改革方面已經(jīng)逐漸走向系統(tǒng)化和成熟化，已經(jīng)從原來(lái)的片面改革或局部改革走向整體改革和系統(tǒng)改革。這更有利于行政管理體制改革的深入和改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（一）行政管理體制改革內(nèi)部各項(xiàng)改革的系統(tǒng)推進(jìn)

我們長(zhǎng)期開(kāi)展的機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變和人員精簡(jiǎn)需要全面系統(tǒng)推進(jìn)，在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間，我們沒(méi)有明白其中的聯(lián)系和規(guī)律，單方面推進(jìn)其中的某一項(xiàng)改革，可想而知，這種單方面的改革很難取得預(yù)期效果。因?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變和人員精簡(jiǎn)之間存在著必然聯(lián)系：如果只進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，不調(diào)整職能和工作人員，由于大量人員和職能的存在，最終必然因?yàn)楣芾矸群凸芾韺哟蔚膯?wèn)題，而把機(jī)構(gòu)找回來(lái)；如果只調(diào)整職能，沒(méi)有調(diào)整機(jī)構(gòu)和人員，這些富余的人員和機(jī)構(gòu)由于無(wú)事可做，最終必然把調(diào)整掉的職能找回來(lái)；相反，如果只精簡(jiǎn)人員，不去調(diào)整職能和機(jī)構(gòu)，由于這些機(jī)構(gòu)和職能的存在，需要有人來(lái)履行職能，最終也會(huì)把人員找回來(lái)。當(dāng)前，正在開(kāi)展的大部門(mén)體制改革也不例外，它同樣也需要系統(tǒng)改革的跟進(jìn)，我們不能指望大部門(mén)體制建設(shè)包治百病。如前所述，政府的機(jī)構(gòu)和職能之間有著特定的聯(lián)系，大部門(mén)體制建設(shè)的根本目的在于更好地履行政府職能，因而，如果不對(duì)政府職能進(jìn)行轉(zhuǎn)變，職能最終會(huì)將改革掉的機(jī)構(gòu)重新“找”回來(lái)。過(guò)去一段時(shí)間以來(lái)，我們雖然認(rèn)識(shí)到職能和機(jī)構(gòu)之間的這種關(guān)系，但是由于我們沒(méi)有尋找到一個(gè)合理的政府職能裁剪標(biāo)準(zhǔn)，總是徘徊于“大政府”與“小政府”之間，政府職能轉(zhuǎn)變的效果非常不盡人意。針對(duì)這一問(wèn)題，十八大報(bào)告明確提出行政管理體制改革的目標(biāo)就是建設(shè)服務(wù)型政府。這就為我們提供了一個(gè)科學(xué)的政府職能裁剪標(biāo)準(zhǔn)，我們可以按照服務(wù)型政府的要求對(duì)既有政府職能進(jìn)行裁剪。

（二）行政改革與其它各項(xiàng)改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)

當(dāng)前，我們正在推進(jìn)的幾項(xiàng)重要改革，即行政審批制度改革、事業(yè)單位分類(lèi)改革、社會(huì)管理改革等，看似是不同領(lǐng)域的改革，但實(shí)質(zhì)上是一個(gè)問(wèn)題的不同方面，它們都是如何處理好政府與社會(huì)關(guān)系這一問(wèn)題的不同方面。行政審批制度改革實(shí)質(zhì)上是解決政府職能如何轉(zhuǎn)移的問(wèn)題，而事業(yè)單位分類(lèi)改革和社會(huì)管理改革即是解決政府職能由誰(shuí)承接的問(wèn)題。在這些改革上，如果我們不能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)，還走過(guò)去“單兵推進(jìn)”的老路，肯定很難取得預(yù)期的改革效果。特別是在一些改革方面，如果不能夠協(xié)調(diào)推進(jìn)，比如，如果行政審批制度改革將政府的職能轉(zhuǎn)移出去，而事業(yè)單位分類(lèi)改革和社會(huì)管理改革沒(méi)有及時(shí)跟上，必然導(dǎo)致一些政府職能沒(méi)有管理主體來(lái)承接，就會(huì)造成管理“漏洞”。

四、結(jié)論與建議

結(jié)合十八大報(bào)告的要求，當(dāng)前要著重抓好以下幾個(gè)方面的行政管理改革工作：一是繼續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革，減政放權(quán)，減少行政審批程序，下放行政審批權(quán)力，創(chuàng)新行政審批方式，激發(fā)基層和社會(huì)活力；二是繼續(xù)推進(jìn)大部門(mén)體制建設(shè)，在已經(jīng)有大部門(mén)體制建設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步梳理部門(mén)職能，建立各個(gè)部門(mén)之間或部門(mén)內(nèi)部的聯(lián)系機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的全覆蓋，建立“無(wú)縫隙”政府；三是大力改善行政服務(wù)，實(shí)施行政服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新，繼續(xù)完善網(wǎng)絡(luò)行政審批模式，積極發(fā)展實(shí)體綜合行政服務(wù)機(jī)構(gòu)，建設(shè)“一站式”行政審批服務(wù)體系；最后是協(xié)調(diào)推動(dòng)各項(xiàng)行政管理改革，特別是要協(xié)調(diào)推動(dòng)行政審批制度改革、事業(yè)單位分類(lèi)改革和社會(huì)管理改革。

作者：段龍飛工作單位：中共中山市委黨校