導語：我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制缺陷分析（二）一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]財政體制由財政產權、財政產權制度、財政創(chuàng)制權和政治制度四個層次構成。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的缺陷在于：第一，農民沒有充分的民主權利；第二，農民沒有對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的創(chuàng)制權；第三，沒有建立代表農民公共利益的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度；第四，農民不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產權的所有權主體。治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政短缺有三條路：發(fā)展農村經濟，轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，改革現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。在第三方面，論述大都限于探討改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支管理等具體制度，而不曾覺察到：在現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制中，農民沒有納稅人基本權利，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主體地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不是對農民負責的財政。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革的根本目標，應該是建立農民做主的民主財政。

（四）財政產權缺陷：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產權沒有明確的主體

扭曲的財政制度導致扭曲的財政產權關系，核心問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產權主體不明晰。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政行為主體包括農民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導干部）和上級政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表可以排除在外），鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產權就是他們之間的權利關系。按照現(xiàn)代財政的基本原則，只有農民－－納稅人才擁有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產權的所有權，然而我國法律還沒有明確規(guī)定納稅人－－農民作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產權主體的地位，2001年頒布的《稅收征管條例》增設了納稅人權利條款，如陳述權、分辯權、多繳稅款退回權、申請減免稅權、知情權等，但這些權利的意義主要是防止征稅人向納稅人亂收稅，而不是保護納稅人作為財政產權主體的基本權利。納稅人的基本權利應包括：第一，贊同納稅權，政府征稅要出自納稅人的同意，“非贊同毋納稅”；第二，選舉代表權，納稅人選舉代表組成議會或人民代表大會，政府征稅要得到納稅人代表的同意，“無代表不納稅”；第三，政府服務權，納稅人決定政府支出，政府必須且只能為納稅人服務；第四，稅款節(jié)儉權，政府必須提高財政效益，不得浪費納稅人的任何一文錢。農民有了這四項基本權利，才能說是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產權的所有者。由于農民尚不具備這四項權利，相反是被不斷灌輸“皇糧國稅，天經地義”、“納稅光榮、抗稅可恥”?！凹{稅是公民的神圣義務”等觀念，故而在現(xiàn)實的財政運作中，另外兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政行為主體代行了農民的納稅人權利，而這兩個財政行為主體的利益關系存在矛盾且不明晰。在集權型政府體制與財政分權并行的條件下，上級政府要求的是“統(tǒng)一領導，分級管理”，這等于各級政府都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政做主，直接或間接地享有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政權利，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則要求貫徹“一級政府一級財政”的原則，實行真正的分權財政，而沒有農民、人大約束的“一級政府一級財政”必然變成“一級干部一級財政”，變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部和下屬部門以“個人說了算”為原則操持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的各項活動，這種狀況使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主體不明晰的情況比國有企業(yè)產權主體不明晰更為嚴重。

財政主體的不明晰產生一系列問題。（1）導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的邊界不明晰。一是農民財產與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的邊界不確定。農民作為民事主體的財產有法律界定，但農民財產與政府財政的邊界則由政府隨意界定。二是上級政府財產與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財產的邊界不明晰。各級政府為了本級“預算寬裕化”，利用其對下級政府財政的創(chuàng)制權和其他權力操縱下級財政，既能夠制定有利于自己的財政分配制度，還能夠突破既有邊界抽調鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力，或者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的用途做主，盡可能集中財力而甩掉包袱。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政與村財產的邊界不明晰。在事權與財權嚴重不均衡，財力嚴重緊張的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上行下效，也用這一手法圈村里的錢。四是干部的個人利益與政府財政不分。我國基層普遍實行把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部收入與年終考核績效掛鉤的制度，這一制度形成了使上級政府目標、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為、干部個人利益連動的激勵機制，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政服從干部個人利益的操作制度化和合法化，另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理制度不健全。管理混亂致使公私難辨。（2）導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政行為主體的權責利關系紊亂。完全集權的舊體制雖缺乏效率，但權責利關系明確在中央；在真正規(guī)范的分權財政體制中，納稅人會為了自己的利益而建立有效的財政產權治理結構；唯有處于由集權財政向分權財政過渡進程中的當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，在納稅人主體失位的條件下，權責利關系嚴重紊亂，這表現(xiàn)為：農民只有納稅義務，不能享有公共服務和公共品；各上級政府及部門決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅費收支政策，參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅費分成，而不承擔其財政平衡的責任；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接操作鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政活動，卻只對上級而不必對農民負責。（3）紊亂的財政權利關系導致財政機制紊亂。在約束機制上，沒有農民的財政產權主體地位，便不能建立農民對政府財政行為的制約，作為它的替代物，是上級政府行使這一權利，但上級政府在許多情況下要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一起分割農民利益，這決定了它有著和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一樣的動機，而缺乏約束的動力，甚至利用監(jiān)督權把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力據為己有；在激勵機制上，不必對納稅人負責的財政等于掏別人包里的錢自己花，這直接導致征納無度，浪費嚴重且不心疼；在配置機制上，不是按照農民的公共需求進行配置，而是體現(xiàn)上級意志和干部個人意志和利益，如搞政績工程、形象工程，導致公共支出低效益。（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政功能的變異。保工資、保運轉是當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主要任務，收費是為了養(yǎng)人，養(yǎng)人是為了收費，收費服從收費最大化。于是，管土地的本意是節(jié)約耕地，現(xiàn)在交費就成，導致耕地濫用；計劃生育是為了控制人口，現(xiàn)在為了罰款最大化，甚至誘導超生；派出所是為了維護社會治安，演變?yōu)槭召M納稅的暴力工具，引起社會不安定。這樣的財政無所謂滿足公共需要，更談不上效率。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革的基本途徑選擇

導致上述情形的原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革不徹底。廢社建鄉(xiāng)之際，1984年我國普遍建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政。1985年4月財政部頒發(fā)了《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政管理試行辦法》，按照當時的財政體制復制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的基本架構。當時我國財政體制的狀況是：提出了一級政府一級財政的原則目標，對集權財政體制進行了放權讓利的改革。在這種背景下，《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政管理試行辦法》提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行“統(tǒng)一領導、分級管理”的原則，要求做到兩個結合：“要責、權、利相結合，財權與事權相結合”，這是新舊不兼容的過渡性體制。傳統(tǒng)財政體制的特點是：財權、財力高度集中于中央政府，在集權制度下實行統(tǒng)一領導、分級管理，地方沒有獨立財政，只是代行中央財政職能，中央通過財政計劃實現(xiàn)對各級財政的領導，統(tǒng)收統(tǒng)支，包攬一切。改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得了相對獨立的財權，分灶吃飯則使其承擔更加獨立的財政責任，這刺激了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府謀求稅費的積極性，但由于民主化進程滯后，財政創(chuàng)制權截留于政府而不在農民，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政行為不受約束和混亂，在這種情況下，1991年12月由財政部頒發(fā)新的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理辦法》，這一規(guī)定對強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理起到了一定作用，但它的主導思想是加強縣市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的集權控制，而不是采取還財權于農民的辦法解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政混亂問題，在這個意義上說，它是《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政管理試行辦法》的退步。1994年我國在集權型政府體制下進行分稅制改革，形成權力集中在上而利益分屬各級的財政管理體制，各級地方政府為了克服分稅制引起的財稅收入劇減，紛紛利用各種權力集中下級財力而甩下事權包袱，由于1991年的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理辦法》沒有做相應修訂，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只能單純上繳財力接受包袱，這迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用“三亂”的辦法向農民轉嫁財政危機，農民成為最后的買單人?？梢?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制實質上還是停留在計劃經濟時代的集權財政，嚴重滯后于農村市場經濟的發(fā)展要求。

解決這一矛盾的基本途徑是把財政體制改革進行到底，確立以農民民主權利為基礎的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。（1）給予農民比較充分的政治民主權利，這是農民成為市場經濟主體的要求和保障。（2）在這個基礎上切實加強基層政權的民主化進程。在當前，應該加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設，把人大代表與村干部分離，使其成為真正的民意代表，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大真正獲得《地方組織法》規(guī)定的各項權力，獲得屬于本級政權的財政創(chuàng)制權和政府機構設置權，硬化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政行為的約束。（3）民主是分權的基礎，要把財政分權建立在法治和民主的基礎上。改革的經驗證明，集權型政府體制下實行分稅制改革，成了上級政府聚斂財力轉嫁負擔的手段。糾正這種狀況的可行辦法是以法律手段劃分并規(guī)范政府間的權責利關系?？梢栽O想把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的內容分三級：凡是具有全國性意義的支出如義務教育，由全國人大規(guī)定，中央政府統(tǒng)一支付；凡是地方性的公共支出如道路交通，由地方人大規(guī)定，地方政府統(tǒng)一支付，凡是上級行政部門規(guī)定或交辦的事務，財力由該部門或上級政府跟隨；凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的事務，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府操作稅費收支。

財政是二重性存在。它是經濟基礎的直接的上層建筑，不建立農民做主的民主型財政，農民就不能成為真正的利益主體，農村市場經濟體制不可能建立；財政又是上層建筑的直接的經濟基礎，只有在民主財政基礎上，基層政權的民主化才有實質內容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才能真正成為一級政府。