導(dǎo)語(yǔ)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關(guān)鍵字：財(cái)政鄉(xiāng)鎮(zhèn)困境求解

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政是我國(guó)現(xiàn)行五級(jí)財(cái)政的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是最薄弱環(huán)節(jié)。近年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)成為社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題之一。本文旨在通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字與負(fù)債的調(diào)查研究，探討解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與負(fù)債的途徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債一般包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。顯性債務(wù)有銀行貸款、農(nóng)金會(huì)或其他基金貸款、統(tǒng)籌中借款和其他；隱性負(fù)債一般有欠發(fā)工資、欠發(fā)公務(wù)費(fèi)、欠付樓堂館所等基建基金、欠付修路橋等公益項(xiàng)目資金、財(cái)政擔(dān)保和其他方面可能形成的債務(wù)。從云南、青海、湖南、吉林和哈爾濱等省市的調(diào)查統(tǒng)計(jì)來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)規(guī)模相當(dāng)龐大，已成為拖累我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、阻滯農(nóng)村稅費(fèi)體制改革的重大問(wèn)題。尤為嚴(yán)重的是，在一些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)過(guò)度負(fù)債的狀況仍在繼續(xù)惡化：一方面，捉襟見(jiàn)肘的財(cái)政平衡不了剛性支出，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)再度舉債，不良信譽(yù)更使新的債務(wù)成本提高；另一方面，老債務(wù)不能按期償還，利息不斷堆積，部分利息被迫轉(zhuǎn)為本金，“雪球”越滾越大，陷入惡性循環(huán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字與負(fù)債形成的原因與危害（一）經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)及財(cái)稅體制缺陷使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政處于困境1、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的基礎(chǔ)原因。目前，我國(guó)相當(dāng)一部分地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，市場(chǎng)化程度不高，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)尚屬初級(jí)階段，難以形成高附加值、高稅利的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工系列，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難有充足的財(cái)源。目前，在全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)仍占絕大多數(shù)，這些地區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低、產(chǎn)業(yè)水平不高的情況下，財(cái)政收入還是以農(nóng)業(yè)四稅為主。據(jù)調(diào)查，凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字和負(fù)債嚴(yán)重的地區(qū)，大多以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)稅的依賴程度就更大。2、“分稅制”不完善使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺乏穩(wěn)定的高收入來(lái)源。1994年起我國(guó)開(kāi)始實(shí)行“分稅制”，但至今省以下“分稅制”體系并未完全到位，致使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政因分配關(guān)系不明確而缺乏穩(wěn)定的收入增長(zhǎng)機(jī)制。目前我國(guó)“分稅制”采取了不盡合理的基數(shù)法，而且企業(yè)所得稅是按照隸屬關(guān)系劃分的，其弊端是：首先，基數(shù)本身的確定采用平均的方法不很科學(xué)，考慮的因素不夠全面；二是按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入，一些效益好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)常常被上劃，而效益差的則被下劃。這一方面使原本就不寬裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源行政性地減少，另一方面又增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不穩(wěn)定性。另外，每年各級(jí)財(cái)政收入都有硬性任務(wù)指標(biāo)，從而使“分稅制”在一定程度上變相成為“包稅制”。財(cái)政收入任務(wù)往往是層層分解，限期上解。有的縣政府對(duì)下實(shí)行完不成財(cái)政收入則“一票否決”，給基層政府造成很大壓力，有時(shí)不得不舉債完成上解任務(wù)，這也迫使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政為了首先保證上解任務(wù)完成而使本級(jí)財(cái)政難以自求平衡，只好拖欠職工的工資，日積月累，造成基層財(cái)政滾存赤字越來(lái)越大。與“分稅制”相配套的是政府的轉(zhuǎn)移支付制度。目前我國(guó)各級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度正在探索和建設(shè)之中，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來(lái)說(shuō)，大多還缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付辦法。3、稅收管理體制的缺陷加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難。目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，有許多地方是國(guó)、地兩稅均由條條統(tǒng)管，負(fù)責(zé)工商各稅的征收，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政只負(fù)責(zé)征收農(nóng)業(yè)四稅和相關(guān)收入，這客觀上造成了一些扯皮現(xiàn)象。另外，稅務(wù)往往從完成收入任務(wù)指標(biāo)出發(fā)，當(dāng)年任務(wù)完成后不愿過(guò)多超收，以便為下年“留有余地”，造成人為的收入流失。稅收立法權(quán)的高度集中統(tǒng)一，也在一定程度上制約了地方組織收入的能力。稅制改革以后，農(nóng)業(yè)稅劃歸為地方稅種，雖然刺激了地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)稅的征收工作的積極性，但地方的立法權(quán)依然在中央，地方政府無(wú)法根據(jù)本地的特殊情況對(duì)稅目和稅率進(jìn)行調(diào)整，更無(wú)權(quán)根據(jù)實(shí)際情況自行開(kāi)征新的稅種，使一些地方稅收隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的彈性受到一定的影響。4、整頓農(nóng)村收費(fèi)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字問(wèn)題大量顯露。“稅不夠，費(fèi)來(lái)補(bǔ)”是前幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決經(jīng)費(fèi)不足的主要出路。許多地方縣鄉(xiāng)兩級(jí)收入的50%以上是靠各種形式的集資、收費(fèi)（包括亂收費(fèi)）籌集的。因此，在1997年國(guó)家大規(guī)模治理整頓收費(fèi)和擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)以來(lái)，隨著收費(fèi)的控制和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能又沒(méi)有相應(yīng)地進(jìn)行改革，就造成了近年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)突出的現(xiàn)實(shí)。例如：安徽青陽(yáng)縣稅費(fèi)改革使財(cái)政減收1069萬(wàn)元（減負(fù)幅度在36%左右），占全縣財(cái)政收入的五分之一以上。江蘇沐陽(yáng)縣潼陽(yáng)鎮(zhèn)稅費(fèi)改革使農(nóng)民減負(fù)421萬(wàn)元左右，減負(fù)率達(dá)54%.這些減負(fù)規(guī)模相應(yīng)體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的減少。由于行政體制改革未能配套進(jìn)行，機(jī)構(gòu)照樣臃腫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)困難必然“水落石出”，形成近年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字規(guī)模加速發(fā)展、債務(wù)累積速率加快的現(xiàn)狀。（二）政府職能轉(zhuǎn)軌不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺乏有效的制約和監(jiān)督機(jī)制1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包攬過(guò)多經(jīng)濟(jì)管理職能。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)成因于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)虧損和破產(chǎn)遺留下來(lái)的“包袱”。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、壯大財(cái)力的良好愿望，按照政府直接投資辦企業(yè)的舊思路，在沒(méi)有摸清市場(chǎng)行情的情況下，盲目舉債上項(xiàng)目，興辦各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但卻由于人才、信息、技術(shù)、管理、銷(xiāo)售、市場(chǎng)變化等原因，致使投資失敗。例如湖南省常德市德山鄉(xiāng)楓樹(shù)崗村在

過(guò)去幾年先后辦了精麻廠、鞭炮廠等7個(gè)企業(yè)，目前5家倒閉，兩家停產(chǎn)，村負(fù)債940萬(wàn)元。在鄉(xiāng)村債務(wù)大戶中，企業(yè)虧損占了多數(shù)；還有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)片面理解扶持企業(yè)發(fā)展，由政府出面為企業(yè)貸款作擔(dān)保，企業(yè)不景氣，政府自然落得個(gè)債務(wù)纏身。2、不顧本地條件大搞“政績(jī)工程”、“形象工程”?，F(xiàn)行的干部考核制度過(guò)分注重干部的政績(jī)，卻忽視了離任審計(jì)的制約；同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)標(biāo)和“一票否決”活動(dòng)層出不窮。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考慮問(wèn)題往往從政績(jī)出發(fā)，為了得到升遷或保住烏紗帽，常常不顧本地條件，超越財(cái)政承受能力，寅吃卯糧，大興土木，搞一些所謂的“政績(jī)工程”、“形象工程”，以致債臺(tái)高筑。這種不負(fù)責(zé)任的作法不但得不到批評(píng)，反而成為一些人官場(chǎng)升遷的“捷徑”。另外，國(guó)家對(duì)交通、通訊、能源、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施投資的項(xiàng)目，一般都要求當(dāng)?shù)刎?cái)政按一定比例配套資金，項(xiàng)目爭(zhēng)取得越多，匹配的資金也越多。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎不考慮本地的配套能力，建設(shè)項(xiàng)目多多益善，財(cái)政無(wú)力承擔(dān)時(shí)，就向農(nóng)民集資或利用其他借款，財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)或直接累積為負(fù)債。從我們調(diào)查4省1市的情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不少債務(wù)都源于此。3、機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)政供養(yǎng)人口失控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府，就要配備政府的全套機(jī)構(gòu)，所謂“麻雀雖小，五臟俱全”。我國(guó)共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府45462個(gè)，若按8億農(nóng)民平均算，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有1萬(wàn)多人，相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口偏少或面積偏小，但不管地域多大，人口多少，財(cái)政承受能力如何，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置都要求上下對(duì)口，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)政供養(yǎng)人口龐大。從4省1市的情況看，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃“皇糧”的竟達(dá)近200人，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不堪重負(fù)。有一漁業(yè)鄉(xiāng)，人口僅有3000多人，但在編和不編人員卻達(dá)百余人，再加上學(xué)校、醫(yī)院、法律服務(wù)所、經(jīng)管站、水利站、文化站、獸醫(yī)站等“七站八所”人員一百多人，平均10個(gè)人就要供養(yǎng)一個(gè)吃“皇糧”的（全國(guó)平均比例為1：30）。該鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算內(nèi)外收入加起來(lái)還不足150萬(wàn)元，而一年的支出要250多萬(wàn)，鄉(xiāng)政府人員工資已有一年多沒(méi)有發(fā)。調(diào)查顯示：越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)這個(gè)問(wèn)題越突出，因?yàn)檫@些地區(qū)就業(yè)機(jī)會(huì)少，收入普遍較低，進(jìn)入政府機(jī)構(gòu)無(wú)疑具有很大的吸引力，盡管?chē)?guó)家已經(jīng)規(guī)定大中專(zhuān)生不包分配，國(guó)家只安置轉(zhuǎn)業(yè)軍人而不安置復(fù)員軍人的工作，但不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)或迫于上級(jí)的壓力，或處于“善良”的愿望，慷國(guó)家之慨，將這些本不應(yīng)由政府解決的問(wèn)題統(tǒng)統(tǒng)包攬下來(lái)，再加上自己的七姑八舅，一律想辦法捧上“鐵飯碗”，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫的現(xiàn)象有增無(wú)減。4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理混亂，缺乏監(jiān)督機(jī)制。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或財(cái)政所崗位職責(zé)不清，沒(méi)有合格的會(huì)計(jì)，財(cái)務(wù)管理松散，支出缺乏預(yù)算約束，多頭審批，隨意性強(qiáng)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出缺乏監(jiān)督，憑白條支付各種費(fèi)用，購(gòu)買(mǎi)小轎車(chē)、租車(chē)和招待費(fèi)用過(guò)多過(guò)濫，少數(shù)干部揮霍腐化，人為加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)。由于缺乏必要的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部揮霍起來(lái)有恃無(wú)恐，利用公款大吃大喝，甚至支付“三陪”服務(wù)，諸如此類(lèi)的報(bào)道已經(jīng)屢見(jiàn)不鮮。不少“赤字”鄉(xiāng)鎮(zhèn)將財(cái)政支出安排的順序顛倒過(guò)來(lái)，本應(yīng)列入第一位的職工工資、教育經(jīng)費(fèi)卻被排在最后；而將那些租車(chē)、招待、買(mǎi)轎車(chē)、蓋辦公樓等項(xiàng)目?jī)?yōu)先安排，因?yàn)樗麄冎劳锨妨斯べY上級(jí)遲早要幫助解決，而少花了招待費(fèi)、沒(méi)買(mǎi)轎車(chē)卻是自己吃虧。（三）基層政府機(jī)構(gòu)增設(shè)帶來(lái)的深層問(wèn)題我國(guó)政府的大規(guī)模建設(shè)始于20世紀(jì)70年代末期，此前是政社合一的，它既是生產(chǎn)的組織者又是縣政府的派出機(jī)構(gòu)，每個(gè)公社一般有1－2個(gè)拿工資的干部。隨著解體和土地承包經(jīng)營(yíng)的開(kāi)展，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)下放給了農(nóng)民，按說(shuō)政府管的事情少了，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)卻加強(qiáng)起來(lái)，成立了一系列的機(jī)構(gòu)，特別是20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使得過(guò)去1－2個(gè)人干的事情現(xiàn)在不僅有了全套人馬，還有了自主的財(cái)力。這種權(quán)力下放的同時(shí)又大規(guī)模增設(shè)機(jī)構(gòu)的逆向發(fā)展，在一定程度上反映了生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑之間的不適應(yīng)性。這可能才是形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字與負(fù)債的根本性原因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字與負(fù)債的危害龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)規(guī)模造成了諸多負(fù)面影響。第一，影響了基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，增加了整個(gè)財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，債務(wù)累積，政府只能疲于應(yīng)付，其所承擔(dān)的社會(huì)基本保障職能和公共職能根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量擠占專(zhuān)款、拖欠工程款，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施投入不足。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，職工數(shù)月、甚至數(shù)年不開(kāi)支，生活無(wú)法保障（據(jù)調(diào)查，現(xiàn)有一半左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在拖欠工資的現(xiàn)象），人心不穩(wěn)，工作得過(guò)且過(guò)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于半癱瘓狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)巨額赤字與負(fù)債如果不能及時(shí)有效解決的話，必然會(huì)牽連上級(jí)財(cái)政，成為引發(fā)整體性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要因素，危及政府信譽(yù)，造成極其不良的影響。第二，巨額赤字與債務(wù)會(huì)進(jìn)一步加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，影響農(nóng)村稅費(fèi)改革的順利進(jìn)行。在現(xiàn)行體制下，巨額的鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)是難以輕易消除的，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基本沒(méi)有償還能力，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也不可能一朝一夕產(chǎn)生飛躍，可導(dǎo)致負(fù)債的因素依然存在，使得

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)近似于一個(gè)“無(wú)底洞”，如沒(méi)有上級(jí)財(cái)政的支持，只有向農(nóng)民攤派、集資，別無(wú)他途。由此一些地方擅自出臺(tái)政策，強(qiáng)行征收各項(xiàng)費(fèi)用的土政策屢禁不止。我們認(rèn)為如果導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的主要原因不從根本上得到解決，那么目前正在進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革效果將大打折扣，其戰(zhàn)果很難持久。其一，在政府負(fù)債中，有一部分是向農(nóng)民個(gè)人借款（打白條）、抬款（高利貸），這部分債務(wù)不解決好，農(nóng)民將“以債抵稅”，使農(nóng)業(yè)稅的正常征收受到影響，會(huì)進(jìn)一步加大縣鄉(xiāng)政府的壓力。其二，稅費(fèi)改革后，收費(fèi)取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總財(cái)力減少，即使上級(jí)政府幫助解決了舊債，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨大量支出的壓力，很快將迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為維護(hù)運(yùn)轉(zhuǎn)而變相地向農(nóng)民伸手，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈。第三，農(nóng)民的過(guò)重負(fù)擔(dān)影響了黨和政府與群眾的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與負(fù)債問(wèn)題，乍看起來(lái)只是一般性的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，但它的負(fù)面影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟(jì)范疇。在許多地方，由此引起的社會(huì)問(wèn)題日益嚴(yán)重，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和社會(huì)不穩(wěn)定因素的增加。據(jù)調(diào)查，凡是赤字、負(fù)債過(guò)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，干群關(guān)系都比較緊張，干部威信普遍下降，基層政權(quán)各項(xiàng)工作阻力重重。在各種媒體報(bào)道中不難看到一些地方因?yàn)楦刹繌?qiáng)行向農(nóng)民收費(fèi)致使矛盾激化的事例。解決財(cái)政赤字與負(fù)債的對(duì)策鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字和過(guò)度負(fù)債問(wèn)題由來(lái)已久，原因復(fù)雜、牽涉面廣、化解難度大，如果沒(méi)有切實(shí)可行的具體措施，沒(méi)有全方位的綜合治理和深層次的改革，很難從根本上解決問(wèn)題。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)的總體思路應(yīng)該是針對(duì)其發(fā)生的原因而采取標(biāo)本兼治方式進(jìn)行，我們認(rèn)為，可采取如下措施：（一）解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的長(zhǎng)遠(yuǎn)性、制度性措施我國(guó)目前實(shí)行中央、?。ㄗ灾螀^(qū)）、市、縣（區(qū)）和鄉(xiāng)五級(jí)政府的行政級(jí)次設(shè)置，而且各級(jí)政府在行政職能上仍然存在著包攬過(guò)多的問(wèn)題。機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事，一方面降低了行政運(yùn)行效率，另一方面也無(wú)疑會(huì)加重公眾的負(fù)擔(dān)。在行政機(jī)構(gòu)過(guò)分沉重的情況下，靠簡(jiǎn)單的“修補(bǔ)”措施顯然是不可能有效減輕企業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的，應(yīng)下決心從制度上采取根本性的辦法。1、逐步將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變?yōu)榭h級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。這是有效杜絕人員膨脹、消赤減債和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根本性辦法。從行政管理的角度看，政府級(jí)次的劃分應(yīng)以高效和便利為原則。世界上絕大多數(shù)規(guī)模較大的國(guó)家都是三級(jí)政府的框架設(shè)置，而我國(guó)目前的五級(jí)政府架構(gòu)恐怕在世界上是獨(dú)一無(wú)二的。因此，我國(guó)行政改革應(yīng)該朝著“轉(zhuǎn)換職能，精兵簡(jiǎn)政”的方向努力，政府只管那些社會(huì)和市場(chǎng)無(wú)法承擔(dān)的公共事務(wù)，而不再管可以由社會(huì)和市場(chǎng)承擔(dān)起來(lái)的事務(wù)。從機(jī)構(gòu)上可以逐步減少政府層次，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成為縣政府的派出機(jī)構(gòu)。這樣一來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不必要的“臟腑”就可以合并，人員可以大幅度減少，行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)也相應(yīng)下降。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，隨著土地承包的逐步規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育和公安等職能的上劃縣里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能所剩不多，轉(zhuǎn)變?yōu)榭h政府派出機(jī)構(gòu)的條件已經(jīng)成熟。試點(diǎn)可選擇在欠發(fā)達(dá)地區(qū)或財(cái)政難以為繼的鄉(xiāng)鎮(zhèn)首先實(shí)行，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和冗員，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)五大班子，撤并“7站8所”，從而為根本解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字與負(fù)債難題創(chuàng)造條件。另外，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口密集的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在條件具備時(shí)可以升級(jí)為縣或市，走鄉(xiāng)鎮(zhèn)小城市化的道路。2、在暫時(shí)不易取消或確實(shí)需要保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的地方，也要盡快撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、精簡(jiǎn)人員和轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，按照公共財(cái)政的要求框定政府職責(zé)和財(cái)政支出范圍，從根本上消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包攬過(guò)多、干預(yù)過(guò)分的格局，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政創(chuàng)造較為寬松的環(huán)境。減少行政機(jī)構(gòu)設(shè)置是未來(lái)政府職能轉(zhuǎn)換、減輕企業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)、緩解財(cái)政困境的必由之路。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、“拆廟放和尚”，是遏止鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字與負(fù)債的有效措施，也和改革的大勢(shì)相吻合。通過(guò)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，既減少了行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，降低了行政費(fèi)用，也有助于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。（二）政策和管理層面的解決措施1、建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，領(lǐng)導(dǎo)的重視是解決問(wèn)題的先決條件之一。各級(jí)政府，特別是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政赤字與負(fù)債的危害引起高度重視，積極研究問(wèn)題形成的具體原因和相應(yīng)的對(duì)策措施，使困擾農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展的財(cái)政赤字與負(fù)債問(wèn)題得到根本性解決。要樹(shù)立“增收是政績(jī)、消赤字還債也是政績(jī)”的觀念，切實(shí)防止“新官不理舊事”的歷史痼疾，有必要建立一種有效的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制來(lái)予以保證。2、采取切實(shí)有效的措施消化現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)。目前一些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)的化解措施是值得借鑒的。如湖南省常德市的做法是：（1）以拍賣(mài)、租賃等方式盤(pán)活資產(chǎn)、資源，解決部分債務(wù)；（2）通過(guò)債權(quán)債務(wù)轉(zhuǎn)換消除債務(wù)；（3）搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改組轉(zhuǎn)制，轉(zhuǎn)移償債義務(wù)，即一方面把公辦企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)企業(yè)，轉(zhuǎn)移償債義務(wù)，另一方面對(duì)資不抵債的企業(yè)，實(shí)行破產(chǎn)改制、資產(chǎn)重組，培植新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)；（4）加大清欠力度，想方設(shè)法收回“老欠”；（5）落實(shí)降息、減息政策，一方面出臺(tái)文件規(guī)范利率標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)已經(jīng)拿到利息超過(guò)本金的借款實(shí)行“停息掛賬”，尚未支付的借款利息一律降至6

‰以下，以消除債務(wù)壓力。實(shí)際上，許多地方都進(jìn)行了類(lèi)似的嘗試，取得了較好的業(yè)績(jī)。如湖北監(jiān)利縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編小車(chē)舉辦拍賣(mài)會(huì)，拍賣(mài)當(dāng)日成交11輛，金額達(dá)66萬(wàn)多元。至今，已收繳超編小車(chē)近40輛，拍賣(mài)所得將全部用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)還債或由縣財(cái)政統(tǒng)籌?？偟膩?lái)說(shuō)，在消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)與赤字方面，應(yīng)該適當(dāng)給予各地不同的債務(wù)化解創(chuàng)新空間，以提高基層政府消赤減債的積極性。3、進(jìn)一步建立規(guī)范的政府間分配體系。從制度上給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較為充裕的財(cái)力，如給予相當(dāng)程度的稅收分享比率，相對(duì)獨(dú)立的稅種（如財(cái)產(chǎn)稅），給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付。另外要杜絕非規(guī)范的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，盡量減少對(duì)基層政府搞“升級(jí)達(dá)標(biāo)”活動(dòng)。與此同時(shí)，國(guó)家應(yīng)適當(dāng)加大對(duì)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，以減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)擔(dān)，減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。為解決舊的債務(wù)，上級(jí)財(cái)政和有關(guān)部門(mén)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)補(bǔ)助等方式給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必要的資金援助（包括貼息）是極為重要的。金融部門(mén)也可以考慮在適當(dāng)條件下通過(guò)停息掛賬、免除部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)等方面給予支持。4、采取種種措施內(nèi)在地防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生新的赤字和債務(wù)。（1）大力精簡(jiǎn)財(cái)政供養(yǎng)人口，遏制和削減行政經(jīng)費(fèi)的擴(kuò)張。我國(guó)歷史上的官民之比是，漢1：7945，唐1：3927，清1：911；解放后的“官”民之比是，解放初1：600，70年代末1：150.目前，從我們調(diào)查的4省1市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況來(lái)看，吉林1：78，湖南1：90，云南1：58，青海1：125，哈爾濱1：64.可見(jiàn)，冗員負(fù)擔(dān)較為沉重。因此，大力壓縮我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人口，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，是迫在眉睫的事情。雖然這樣做的難度也是很大的，但決不能熟視無(wú)睹、任其發(fā)展。要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政管理的制度化和規(guī)范化。實(shí)施政務(wù)公開(kāi)，財(cái)務(wù)公開(kāi)，強(qiáng)化監(jiān)督，提高行政工作的透明度。要努力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質(zhì)，使其清正廉潔、精通業(yè)務(wù)，并結(jié)合縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革嚴(yán)格進(jìn)行考試，對(duì)不具備基本條件的要調(diào)換崗位，直至下崗。這將為良化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行創(chuàng)造制度條件和組織保證。（2）推行綜合預(yù)算，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)預(yù)算收入，各部門(mén)收入的各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)收取的各項(xiàng)管理費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自籌資金和統(tǒng)籌資金以及其他未納入預(yù)算管理的財(cái)政性資金統(tǒng)一納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財(cái)政預(yù)算管理范圍，采取統(tǒng)一支出標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一核算口徑、統(tǒng)一安排資金的方法，管好預(yù)算內(nèi)外資金，解決“三權(quán)”歸屬問(wèn)題；同時(shí)，把實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財(cái)政預(yù)算管理與實(shí)施縣級(jí)財(cái)政綜合改革、縣鄉(xiāng)財(cái)政“收入上臺(tái)階工程”和“自立工程”結(jié)合起來(lái)，提高改革的綜合效益。綜合財(cái)政預(yù)算管理延伸到鄉(xiāng)級(jí)應(yīng)該是規(guī)范壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的重要舉措。（3）強(qiáng)化收入征管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和財(cái)稅部門(mén)要全面掌握本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅源情況，將稅源的階段性普查與經(jīng)常性調(diào)查形成制度，增強(qiáng)工作的主動(dòng)性，逐步降低稅收成本；建立財(cái)稅部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度，落實(shí)組織收入目標(biāo)責(zé)任制，及時(shí)研究解決問(wèn)題，確保財(cái)政收入全面完成和及時(shí)入庫(kù)；財(cái)稅部門(mén)要建立工商各稅、車(chē)船稅、屠宰稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅源的分類(lèi)臺(tái)賬，實(shí)行戶籍化的動(dòng)態(tài)管理。（4）嚴(yán)格支出管理，確保重點(diǎn)支出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出，首先要保證的是國(guó)家公教人員工資的全額發(fā)放。當(dāng)年新增首先用于個(gè)人新增補(bǔ)貼部分的開(kāi)支和消化工資性欠賬。其次是保證國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)的最低需要。然后要?jiǎng)?chuàng)造條件逐步增加社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)、科技、教育、環(huán)保等重點(diǎn)支出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要合理界定支出范圍，大力壓縮非必要性支出（如招待費(fèi)等等），優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。采取財(cái)政供養(yǎng)人員和可用財(cái)務(wù)掛鉤的辦法，對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人員實(shí)施總量控制。要轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前的“以支定收”觀念，實(shí)行“以收定支”。基層政府擁有的資源有限，更應(yīng)該遵循謹(jǐn)慎財(cái)政原則。5、轉(zhuǎn)變觀念，為發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)搞好服務(wù)。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政走向良性循環(huán)的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村財(cái)源建設(shè)中，發(fā)揮了重要的作用，但也造成了大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“負(fù)累”。今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)該再自辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造種種便利條件（如信息技術(shù)支持、財(cái)政貼息等手段），突破經(jīng)濟(jì)成份的界限，放手發(fā)展個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，充分發(fā)揮其市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，多業(yè)并舉，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。