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非稅財政收入是政府通過收費、基金、附加、罰款，以及國有資產(chǎn)和資源收入等方式籌集用于履行政府職能的收入。目前，我國各級政府都存在大量的非稅財政收入，在政府全部收入中占據(jù)了很大的比重，對微觀經(jīng)濟(jì)運行和國家財政宏觀調(diào)控都有重大影響。在當(dāng)今財政預(yù)算內(nèi)資金緊張的情況下，如何加大非稅財政收入的調(diào)控力度，不斷提高各項收費、基金的使用效益，是各級財政十分關(guān)心和重視的一個問題。

一、非稅收入的構(gòu)成

我國非稅收人大體包括三部分：

1.財政預(yù)算內(nèi)的非稅收入。主要項目有（1）國有企業(yè)上繳利潤；（2）各種專項收入；（3）事業(yè)和公產(chǎn)收入；（4）罰沒收入；（5）基金收入；（6）納入預(yù)算管理的行政性收費等。

2.財政預(yù)算外的非稅收入。納入預(yù)算外管理的非稅收入主要有（1）由國務(wù)院或財政部、國家發(fā)展計劃委員會批準(zhǔn)設(shè)立的行政事業(yè)性收費和基金；（2）由省政府或省財政廳、物價局批準(zhǔn)設(shè)立的行政事業(yè)性收費基金。1999年在邯鄲市的收費和基金項目共573項，預(yù)算外收入55295萬元，預(yù)算內(nèi)收入29267萬元，是地方財政預(yù)算收入的40.7%.

3.游離于財政管理之外的收費和集資。這部分收入大都集中在地方政府各部門手中，尤其是縣、鄉(xiāng)兩級。這部分非稅收人數(shù)量和項目都不固定，收費的隨意性比較大。

二、非稅收入的現(xiàn)狀和問題

進(jìn)入90年代以來，非稅收入項目越來越多，金額越來越大，規(guī)模日漸增長。地市合并之初的1993年，邯鄲市的非稅收入4.5億元，是地方財政預(yù)算收入的33.8%；而到了“八五”末的1995年，邯鄲市非稅收入規(guī)模達(dá)7.9億元，是地方財政預(yù)算收入的81.8%，到了1999年，非稅收入規(guī)模攀升到8.5億元。由此可見，加強(qiáng)非稅收入的管理已迫在眉睫。非稅收入的日漸增幅在一定程度上促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展，支持了重點事業(yè)和行業(yè)的建設(shè)，但也積累了許多不容忽視的問題。

1.財政部門未能全方位參與非稅收入的監(jiān)控。作為財政性資金，財政部門應(yīng)代表政府對非稅收入的各個環(huán)節(jié)實行整體監(jiān)控。但在舊體制慣性作用的影響下，政府怕影響其積極性，有的還制定了“超收分成”的鼓勵措施，一定程度上加大了多收費、亂收費的助推力；財政對其管理也是間接性的，是“隔靴搔癢”，一來受“條條”利益的阻礙，二來難以有理有據(jù)有效地調(diào)劑使用，自然與非稅收入的規(guī)范化管理要求相距甚遠(yuǎn)。

2.財稅體制不盡完善，影響財政收支平衡。分稅制財政體制改革后，各級政府的收入從稅種設(shè)置上得到了保證。但是，分稅制財政體制還不盡完善，與地方之間的事權(quán)、財權(quán)還不統(tǒng)一。地方稅的立法權(quán)在中央，地方不得自行開征地方稅以籌集資金。在財政困難的情況下，地方要辦的事情很多，建設(shè)資金嚴(yán)重短缺，甚至一些地方連維持政府機(jī)構(gòu)正常運轉(zhuǎn)的財力都難以保證，于是地方政府就依靠收取非稅收入的形式來籌措資金。這是引起收費項目多、數(shù)額大的體制原因。

3.體制改革的不徹底性。一是對其缺乏有效的計劃管理，已進(jìn)入專戶的資金，單位仍占據(jù)主動權(quán)，收支秩序沒有規(guī)范；二是“條塊”利益關(guān)系依然維持原有格局，一些單位將收費資金通過劃繳上級主管部門，然后再“曲線”返還，逃避當(dāng)?shù)卣拓斦块T的控管；三是政府和財政部門仍難以有效調(diào)劑，資金使用過于分散；四是執(zhí)收主體資金管理和使用不規(guī)范，支出隨意性大，以費養(yǎng)人的問題嚴(yán)重，不能真正用于專項事業(yè)的發(fā)展。

4.管理缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。一是由于非稅收入“條條”色彩較濃，為系統(tǒng)和部門既得利益，往往出現(xiàn)政策“打架”、爭費源的現(xiàn)象。如對水資源的收費，建設(shè)部門、水利部門、地礦部門都要收取資源費，而且三部門都有上級的收費文件；二是重收費、輕管理，為了收費而收費，背離了費種設(shè)立的初衷。

5.影響了財政運行的穩(wěn)定。大量收費的存在及其部門利益的直接性，必然影響正常的財政收入，導(dǎo)致地方財政無力配置足夠的資源來滿足公共管理需要，無力扶持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，無力推進(jìn)國有企業(yè)的改革重組，削弱了財政分配的職能。

三、加強(qiáng)非稅收入管理的建議

非稅收入作為政府履行職能的重要資金來源，在目前仍有其存在的客觀性和必要性。但必須加強(qiáng)管理，使其規(guī)范化。按照國際上通行的一級政府一級財政的制度，取消我國目前事實上存在的“多頭財政”，制止眾多的政府部門直接參與GDP的再分配，已刻不容緩，必須把非稅收人的所有權(quán)歸國家，調(diào)控權(quán)歸政府，管理監(jiān)督權(quán)歸財政，徹底改變財政部門在非稅收入管理中的“缺位”和各個執(zhí)罰、執(zhí)行部門在非稅收入管理中的“越位”現(xiàn)象，逐步理順稅收與非稅收、中央和地方的分配關(guān)系。

1.統(tǒng)一謀劃，進(jìn)人法制軌道。從目前來看，其立法工作可分兩步走。首先，由國務(wù)院制定《政府非稅收入征收管理條例》，以法律的形式規(guī)范非稅收人的主體、征收原則、征收標(biāo)準(zhǔn)，以及收繳雙方的權(quán)利、義務(wù)、法律責(zé)任等。其次，將非稅收入納入統(tǒng)一的財政預(yù)算，對稅收和非稅收實行分列預(yù)算、分別管理，切斷各個政府職能部門的行政執(zhí)法同其經(jīng)費來源的直接聯(lián)系。

2.統(tǒng)一收費的征管機(jī)構(gòu)，實行分級垂直管理。在轉(zhuǎn)變對非稅收入所有權(quán)和使用權(quán)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化收費的征收管理，建立統(tǒng)一的征收管理體系，從國家到地方分別建立起專門的收費征收管理機(jī)構(gòu)，明確其征收管理權(quán)限，實行對口垂直管理，分級負(fù)責(zé)，建立起上下結(jié)合、條塊結(jié)合、分級管理、監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，規(guī)范非稅收入的征收分配管理。減少政府及部門的行政干預(yù)，增強(qiáng)國家對收費資金的宏觀調(diào)控能力。

3.統(tǒng)一征收，綜合管理。為解決預(yù)算內(nèi)外收支矛盾和各部門之間的分配不公、分配不均等問題，根據(jù)《預(yù)算法》和全國人大關(guān)于編制部門預(yù)算的要求，應(yīng)該加強(qiáng)非稅收入資金的管理，統(tǒng)一由收費管理部門征收收費資金并上繳財政部門，結(jié)束多口征收、自行分配的狀況，由財政部門統(tǒng)一編制綜合預(yù)算，合理分配收費資金，做到按計劃、按實際合理使用，增強(qiáng)綜合財政的約束力，以量人為出、統(tǒng)籌安排、嚴(yán)格支出、合理使用、保證建設(shè)為基本原則，把非稅收入納入綜合財政管理的軌道。

4.妥善解決稅收與非稅收入比例的問題。目前，作為非稅收入，地方政府將依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會公益事業(yè)的需求征收一定比例的調(diào)控資金或基金，其征收比例通常較高，而如果征稅，則征收比例一般低，一些行政事業(yè)性收費單位為了逃脫較多的資金被劃走而積極主動向稅務(wù)部門繳納稅金，這樣，就造成了收稅與征收調(diào)控資金的矛盾，對于這一問題，很好地界定稅與非稅的范圍，恰當(dāng)調(diào)整征集政府性調(diào)控資金的比例，使稅與非稅的征收各行其道、各循其軌，形成良好的稅與非稅征收機(jī)制和征收秩序。

5.繼續(xù)推行“票款分離”的征收體系，加強(qiáng)財政票據(jù)管理，加大收費稽查力度。將所有非稅收入項目的征收實施“票款分離”，是從根本上切斷收費主體與收費行為的利益關(guān)系，是逐步建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)管理非稅收入的征收體系。在具體操作中，應(yīng)及時總結(jié)各方面的經(jīng)驗，以及使“票款分離”的管理進(jìn)一步完善和規(guī)范。在做好票據(jù)管理工作的基礎(chǔ)上，要擴(kuò)大票據(jù)履蓋面，增加票據(jù)種類，真正做到“以票制費”。收費稽查是收費管理的重要保證，堅持突擊檢查和日常監(jiān)督相結(jié)合。堅決執(zhí)行國務(wù)院第281號令《違反行政事業(yè)性收費和罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》，依法對非稅收人的收支活動進(jìn)行檢查處理，以保證各項規(guī)章的落實，促進(jìn)非稅收人管理工作的開展，制止各種亂收費行為。

另外，實行非稅收入規(guī)范管理，還需要由人大和政協(xié)進(jìn)行監(jiān)督，充分發(fā)揮它們的參政、議政作用；同時，還要擴(kuò)大輿論宣傳，吸引群眾參與和監(jiān)督。