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財政支出績效評價是對財政支出的經(jīng)濟性、效率性和有效性進行的科學、規(guī)范評價，并將績效評價結(jié)果運用到財政資金分配。隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立，財政收支矛盾和財政風險逐步加大，財政支出績效理念開始在學術(shù)界和政府部門受到重視，規(guī)范公共財政支出成為迫切之舉。

一、財政支出績效評價的主要屬性

績效評價作為公共財政的理財思路之一，要求財政資金使用者糾正財政支出管理低效率、分散性、無目的性，以“績效”為評價手段，保證財政支出行為和支出結(jié)構(gòu)的合規(guī)性、合理性和有效性。

1、財政支出績效評價體系的完整性

財政績效管理包括政府績效評價體系、財政支出績效評價體系和組織管理體系三部分內(nèi)容。目前我國各級政府推行的財政支出績效評價工作是財政績效管理的一個重要組成部分。從績效預算評價體系中延伸出來的是績效審計和績效問責，它們共同構(gòu)成整個績效評價體系。

2、財政支出績效評價的基礎性

研究預算績效評價體系的目的是明確績效理念、提高資金效益、鞏固改革根基。財政支出績效評價機制是績效預算改革的充分必要條件。財政支出績效評價要適應部門預算推進的現(xiàn)實，提升評價體系的有效性和操作性，從而夯實績效預算改革的基礎。

3、財政支出績效評價的導向性

績效預算就是政府部門按所完成的各項職能進行預算，將政府預算建立在可衡量的績效基礎上。財政支出績效評價是以預算績效為目標對預算單位績效目標實現(xiàn)程度、預算執(zhí)行結(jié)果的綜合評價。導向性要求預算績效評價面向未來績效預算改革的需求，擬合部門預算管理流程，培植從績效結(jié)果披露的單一職能到績效結(jié)果激勵的復合職能過渡的潛在能力，從而適應績效預算改革的趨勢，切合漸進式改革的切實需求。

二、現(xiàn)階段財政支出績效評價工作的主要問題

1、績效評價指標體系不夠科學規(guī)范

指標體系中業(yè)務指標和財務指標的劃分模式容易導致反復從某一環(huán)節(jié)收集資料，評價指標側(cè)重于合規(guī)性評價，缺少效益評價。評價指標設置呈平面化和單一性特征，缺乏一基于科學、嚴密分析而建立的的統(tǒng)一、完整的指標體系。

2、績效考評標準制定困難

項目績效目標表現(xiàn)多樣，衡量方法有根本的不同。對于同一類項目的評估，由于缺乏區(qū)間可比性和歷史可比性，往往難以做出準確的判斷；同一地區(qū)歷史上相類似的支出隨著支出目標要求的不斷提高，其參考價值不斷弱化；加之評價主體專業(yè)性局限，因此財政部門很難對績效評價標準建立有準確的結(jié)論。

3、績效考評數(shù)據(jù)庫建設不健全

目前關(guān)于財政績效評價的數(shù)據(jù)資料收集仍處于探索階段，，沒有評價標準值測定及數(shù)據(jù)庫建設，且現(xiàn)有的標準不統(tǒng)一，使財政支出績效評價結(jié)果差異大，結(jié)影響結(jié)果的公平性和可比性。

4、缺乏完備的事前、事中考評機制

現(xiàn)階段我國財政支出績效考評主要采取事后考評，為采取行之有效的事前分析、事中跟蹤機制。而我國公共投資部門雖然也提出對國家重點投資項目要從立項決策、建設決策、竣工驗收直到財政支出績效評價，實行全過程管理，但至今尚未出臺有關(guān)財政支出績效評價工作規(guī)章辦法，使之缺乏法律約束和制度保障。

5、現(xiàn)有考評制度存在重結(jié)果，輕投入、產(chǎn)出的矛盾

我國現(xiàn)行試點地區(qū)的財政支出績效考評，僅還停留在績效考評的初級靜態(tài)管理階段，以對支出結(jié)果進行考評為主，看支出是否達到預期目標。缺乏重要的動態(tài)管理，包括對投入、過程、結(jié)果、效率等全方位的綜合考評，財政支出績效管理難以達到相應效果。

三、完善財政支出績效評價的具體建議

1、建立健全財政支出績效評價指標體系

績效目標管理的核心是績效指標，但是預算支出的績效往往又很難衡量，因此應規(guī)范指標體系。一方面通過理論上的探索和研究和實踐中逐步完善和健全，形成一套完整的財政支出績效評價的指標庫。根據(jù)財政支出績效評價的層次，分別建立財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價、財政支出綜合績效評價指標庫；另一方面應以定量為主，定性為輔確立指標。從項目開始階段就應結(jié)合定量分析和定性分析，要求部門做好統(tǒng)計臺賬，增強績效評價指標的可操作性，便于事后評價；三是制定共性指標，包括財務管理、預算執(zhí)行、民眾評議等指標，增強評價結(jié)果在項目和部門之間的橫向比較。

2、進一步規(guī)范核算制度，全面反映政府績效

進一步推進財政支出績效評價，需要規(guī)范的會計核算制度做后盾，績效評價中對項目資金投入、支出等會計信息資料的真實性、完整性、準確性和及時性以及會計核算法的真實準確、規(guī)范化都有更深刻更嚴格的要求。目前，我國和很多國家的預算會計使用的收付實現(xiàn)制的會計方法存在的嚴重問題是：它可以通過提前或延遲支付現(xiàn)金人為地操縱各年度的支出，同時也不能使用年限內(nèi)分攤資本性項目的購買成本，為此，我們也應修改現(xiàn)行會計方法，實行部分的權(quán)責發(fā)生制，建立政府財務狀況報告制度，以便于更全面地反映政府的績效和成本。同時推行會計集中核算制，已對單位的重點、重大項目支出進行項目核算，使收支項目核算更完整、更透明，以確保政府績效及預算執(zhí)行的公開性和透明度。

3、應用合適的績效預算評價分析方法

項目考評階段，選擇合適的項目考評方式有利于提高考評結(jié)果的科學性。結(jié)合項目類別和具體情況選取成本—效益分析法、最低費用選擇法和公共壟斷產(chǎn)業(yè)定價法。對于可以用貨幣計量的公共支出效益可應用成本—效益分析法；對于那些效益無法用貨幣計量的公共支出項目，則可選擇最低費用選擇法；對那些自然產(chǎn)生壟斷、市場調(diào)控難以到達的行業(yè)（如水、電、氣等）可采用定價法，由政府定價。同時適當考慮其它地區(qū)、不同國家的同項支出比較法，比出優(yōu)勢、比出差距，定量分析。綜合各種分析方法取得績效評價結(jié)果具有可比性和準確性，便于結(jié)果的拓展運用。

4、建立配套管理機制，規(guī)范財政支出績效評價各環(huán)節(jié)

一是在現(xiàn)有基礎上改革預算編制制度。嘗試編制多年滾動預算。針對國家五年計劃目標，各部門建立了發(fā)展規(guī)劃以及年度工作計劃。將年度的工作計劃進一步細化為年度績效計劃指標。在此基礎上，還可以推動中長期滾動式預算的實行。各部門可以從本年開始進行準備，編制出后三年的績效計劃，并將計劃與部門預算掛鉤，在第三年終做出當年績效評估情況的報告，并依此對以后的預算進行調(diào)整；二是建立風險約束機制。財政支出績效評價工作大量借助中介機構(gòu)的力量，為績效評價工作帶來一定風險。建議建立規(guī)范的中介機構(gòu)管理辦法。對于委托考評的中介機構(gòu)要規(guī)定相關(guān)的資質(zhì)和實力，并通過公開招標擇優(yōu)選取。同時，通過制度化的資信評價，采取工作效益掛鉤等辦法牽制中介機構(gòu)行為，使中介機構(gòu)既相互競爭，又相互約束，間接加強對邀請專家進行約束。

5、加強考評事前、事中程序管理，推進績效管理模式創(chuàng)新

一是在事前績效審核環(huán)節(jié)，將績效目標的申報、審核融入預算管理過程中，作為預算批復的必要條件，績效目標評審未通過，原則上不能下?lián)苜Y金?？赏ㄟ^引入第三方評審的方式提高績效目標編報的科學性和規(guī)范性，使項目預期績效與預算安排相結(jié)合，促進項目按既定績效目標實施。二是事中績效跟蹤環(huán)節(jié)，對績效目標進一步完善，使財政資金的投人更加合理、規(guī)范。同時關(guān)注財政資金投入情況，對項目目標完成情況、項目效益與預期目標偏差等情況進行跟蹤，監(jiān)督績效目標實現(xiàn)的各項政策、措施的落實情況，保證項目按績效預定目標完成。三是加強績效評價的結(jié)果應用。政府應根據(jù)考評結(jié)果，對績效好的部門給予獎勵，對于指標完成不好的部門，則予以公告，并且削減直到取消這項預算。根據(jù)績效預算按效果撥款的原則，財政部門要按照各部門工作績效的考核結(jié)果編制下一年度預算，并提交人大審議。通過執(zhí)行有約束、支出有考評的科學、規(guī)范的財政支出績效評價制度，切實提升政府管理的績效。

四、需要把握好的三個關(guān)鍵問題

1、把握支出管理績效取向問題

長期以來，財政支出安排過程中，雖然逐步建立了項目前期論證、投資評審、招標采購等審批執(zhí)行程序，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、保障重點需要也取得了一定成效，但以資金使用績效為導向的財政預算管理體制遠未建立起來，“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的問題沒有得到根本性解決，與財政科學化精細化管理要求相差甚遠。同時，隨著公共財政改革的逐步深化，社會公眾對政府提供公共服務的科學性、有效性和規(guī)范性要求越來越高，對績效管理工作形成了新的壓力。因此，必須全面把握經(jīng)濟社會發(fā)展的總體需要，深入推進公共財政改革，科學合理地安排管理財政資金。

2、把握績效評價總體進程問題

根據(jù)工作主體和評價對象的不同，通常將財政支出績效評價分為項目評價和部門評價，而支出項目作為主管部門和項目單位管理活動的主要載體，種類多、分布廣、差異大、實踐難。因此，做好項目評價對于衡量一個部門、一個單位管理使用財政資金的水平和效果具有重要的參考價值。近年來，我國財政支出績效評價工作從個別項目評價逐步發(fā)展到多個項目評價，從主要對單一項目的評價逐步發(fā)展到主要對大類項目的評價，從對評價結(jié)果的項目對應逐步發(fā)展到對評價結(jié)果的部門對應，范圍不斷拓展，層次不斷深化，財政部門對績效評價工作的認識也不斷提高。另一方面，從財政管理的最終需要看，項目評價過渡到部門評價、并最終實現(xiàn)二者的有機統(tǒng)一是必然趨勢。因此，當前應該從項目績效評價入手，通過對大類項目的評價反映部門支出績效，通過強化結(jié)果應用約束部門管理行為；按照“逐步擴面、有序推進”的原則，逐步將評價范圍拓展到預算編制、預算執(zhí)行和項目安排環(huán)節(jié)，推動部門支出績效評價向“全方位、多層次、大范圍”拓展，最終實現(xiàn)對部門支出管理績效的系統(tǒng)評價。

3、把握項目管理績效目標問題

從績效目標的具體內(nèi)容看，產(chǎn)業(yè)類項目主要涉及新增產(chǎn)值、新增利稅、新增收入、新增就業(yè)等預期指標；民生類項目主要涉及受益范圍、計劃能力、運行狀況等預期指標；基礎設施類項目主要涉及功能實現(xiàn)、運行狀況、設備配套等預期指標。這些績效目標，一方面作為事后項目績效評價的參照系，通過工作完成結(jié)果與績效目標的分析比較，對項目決策、項目管理、項目完成和項目效果作出基本判斷，評價結(jié)果作為下年度預算安排的重要依據(jù)，評價發(fā)現(xiàn)的違紀違規(guī)問題作為規(guī)范管理工作的重要參照，真正體現(xiàn)“去年的事后就是明年的事前”，從而為健全管理制度、調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、強化項目跟蹤監(jiān)控提供依據(jù)；另一方面，更是實施項目當期管理的參照系，在項目規(guī)劃中明確項目實施的主體、范圍、標準和效果等關(guān)鍵要素，對財政支出績效進行事前控制，確保財政管理關(guān)口前移。因此，加強財政支出績效管理，必須科學規(guī)劃設計項目績效目標。在項目申報中，項目績效目標要作為前置條件。這是績效評價工作的要求，更是提高預算編制的準確性和到位率、實現(xiàn)支出管理科學化精細化的要求。