導語：評西方的“新公共管理”范式（上）一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

自70年代末80年代初開始,西方各國掀起了一場聲勢浩大且曠日持久的政府改革運動。盡管各國改革的性質(zhì)、規(guī)模和途徑不同,但都具有一個已發(fā)展起來的共同議程,這就是“新公共管理”(NewpublicManagement)或“管理主義”范式。這場“新公共管理”運動對于西方公共部門管理尤其是政府管理的理論與實踐產(chǎn)生了重大而深遠的影響。我國目前正處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌時期,隨著市場機制的不斷發(fā)育成熟,行政體制改革的深化以及政府職能的轉(zhuǎn)變,我國政府管理的實踐模式和政府管理研究領域(行政學)的理論體系都亟待進一步創(chuàng)新。因此,考察研究當代西方“新公共管理”運動的理論與實踐,借鑒其經(jīng)驗教訓,吸取其理論成就,無疑具有重要的現(xiàn)實意義。

一

“新公共管理”是一種國際性思潮,它起源于英國、美國、新西蘭和澳大利亞,并迅速擴展到其他西方國家。新公共管理運動的興起意味著公共部門管理尤其是政府管理研究領域范式的轉(zhuǎn)變。有如休斯(OHughes)在《公共行政與管理》一書中所說:“自從80年代中期以來,發(fā)達國家的公共部門管理已發(fā)生了轉(zhuǎn)變,曾經(jīng)在本世紀的大部分時間中居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政管理的那種刻板(僵化)、層級官僚體制形式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N靈活的、以市場為基礎的(新)公共管理形式。后者并不是一種改革事務或管理方式的微小變化,而是政府作用以及政府與公民社會關系的一種深刻變化。傳統(tǒng)的公共行政在理論與實踐上都已受到懷疑。新公共管理的采納意味著公共部門管理領域中新范式的出現(xiàn)?！雹?/p>

作為政府管理研究領域的一種新理論以及新實踐模式,“新公共管理”范式有不同的名稱,如“新公共管理(NPM)”(Hood等,1991年)、“管理主義”(Pollitt,1993年)、“以市場為基礎的公共行政學”(Lan,ZhiyonandRosenbloom,1992年)、“后官僚制模式”(Barzelay,1992年)、“企業(yè)化政府”理論(OsborneandGaebler,1992年)等。盡管這些名稱不同,但基本上都表示同一種現(xiàn)象,即由傳統(tǒng)公共行政理論及實踐向新公共管理理論及實踐的轉(zhuǎn)變,并被人們描述為公共管理尤其是政府管理研究領域的范式轉(zhuǎn)移。

“新公共管理”理論代表了政府管理研究領域發(fā)展的新階段,它是在對傳統(tǒng)的公共行政學理論的批判基礎上逐步形成起來的。傳統(tǒng)的公共行政學誕生于19世紀末20世紀初,在70年代以前,傳統(tǒng)的公共行政學一直是政府研究領域中居于支配地位的主導范式。它有自己一整套的理論、原則、假定和方法以及范式特征。按照休斯的說法,傳統(tǒng)的公共行政學有如下四個永久性的原則:

第一,政府組織及其結(jié)構(gòu)應根據(jù)官僚體制(科層制)的原則建立,即政府管理體制以韋伯的科層制理論或模式為基礎,嚴格堅持這一原則是公共組織尤其是政府運作的最佳方式。

第二,一旦涉及政策領域,那么,它將通過官僚機構(gòu)提供公共物品和服務;換言之,只能由政府機構(gòu)來提供公共物品和服務。

第三,主張政治事務與行政事務分開。行政是執(zhí)行命令的工具,而政策和戰(zhàn)略的制定則是政治家們的事,據(jù)說政治與行政的分離可以保證責任制的落實。

第四,行政被當做一種特殊的管理形式,因此需要職業(yè)化的官僚,他們終身受雇,并可以一視同仁地為不同的政治領導人服務②。

作者本人曾將傳統(tǒng)的公共行政學的信念或范式特征概括為四個方面:

一是采用制度或法理的研究方法,并以正式的政府組織機構(gòu)(官僚體制)作為主要的研究領域;

二是政治與行政二分法成為公共行政學的理論基礎;

三是致力于行政管理的一般或普遍原則的探索;

四是強調(diào)以效率原則作為最高標準③。

傳統(tǒng)的公共行政學理論及實踐模式是與西方工業(yè)社會的政府管理相適應的。但隨著西方各國由工業(yè)社會向后工業(yè)社會或信息社會的轉(zhuǎn)變,這種理論及模式就顯得越來越不適應。在當代,傳統(tǒng)公共行政學的基本理論、假定、原則或信條,無論在理論上還是實踐上都受到人們的普遍懷疑,遇到了嚴峻的挑戰(zhàn)----

首先,作為傳統(tǒng)的公共行政學基石的官僚體制已被證明是一種過時的、僵化的和無效率的政府體制模式。這種等級劃分、權(quán)力集中、控制嚴密的官僚體制的組織模式在50、60年代的私人部門管理(工商管理)中首先被打破,然后在70、80年代的公共部門中逐步被打破,新的組織模式及類型,如參與型組織、學習型組織、自主型組織以及各種獨立機構(gòu)相繼出現(xiàn)。

其次,官僚機構(gòu)或政府部門作為公共物品及服務的惟一提供者的壟斷地位已經(jīng)動搖。私人部門中發(fā)展起來的管理方法和技術(shù)被應用于公共部門之中;政府通過補貼、規(guī)劃、委托和合同承包等方式間接運行,各種私人公司、獨立機構(gòu)和社會團體參與公共物品及服務的提供;不同的政府機構(gòu)也為提供相同的公共物品及服務而展開競爭;市場機制在公共部門中發(fā)揮著越來越重要的作用。

再次,政治與行政二分法早就被人們批評為一種不真實的假定,政治事務(政策的制定)與行政事務(政策的執(zhí)行)實際上是無法分開的。在當代,公共官僚(文

①②③詳見拙作《從公共行政學、新公共行政學到公共管理學》,載《政治學研究》1999年第1期。OwenHughes,PublicManagementandAdministration:AnIntroduction(2nded.).MacmillanPressLTD.,ST.Martin

sPressInc.,1998,p.1.OwenHughes,PublicManagementandAdministration:AnIntroduction(2ed.).MacmillanPressLTD.,ST·Martin

sPress,Inc.,1998,p.1.

官)日益卷入政策決策事務之中,他們既是政策提案的重要來源,又是行政法規(guī)制定者;與此相聯(lián)系,文官的政治中立性信條也已被打破。文官向來難以做到政治上的中立,而且在當代,文官的政治化趨勢以及高層文官的政治任命的趨勢越來越明顯。最后,公共人事管理的體制及模式也發(fā)生了重大的變化,公務員(文官)的永業(yè)觀念已被打破;合同雇用、臨時雇用等的出現(xiàn)使雇員的解聘更容易,業(yè)績評估和績效工資制成為一種主要的報酬方式;傳統(tǒng)的片面強調(diào)對人的控制的人事管理模式正在向注重人才的培養(yǎng)與開發(fā)、以人為本的人力資源管理模式轉(zhuǎn)變。

到了80年代末90年代初,隨著西方各國政府改革運動的深入展開,“新公共管理”作為政府管理領域(公共行政學以及公共管理學)的新范式以及政府管理實踐的新模式形成和發(fā)展起來了?！靶鹿补芾怼狈妒降奶卣骱蛢?nèi)容是什么?西方公共管理學者及實踐者們作了不同的概括和描述:按照波立特(CPollitt)在《管理主義和公共服務:盎格魯和美國的經(jīng)驗》一書中的說法,“新公共管理”主義主要由本世紀初發(fā)展起來的古典泰勒主義的管理原則所構(gòu)成,即強調(diào)商業(yè)管理的理論、方法、技術(shù)及模式在公共管理中的應用。胡德(CCHood)在其擔任倫敦經(jīng)濟學院院長的就職演說中將“新公共管理”的內(nèi)涵及特征刻畫為如下七個方面:

(1)向職業(yè)化管理的轉(zhuǎn)變;

(2)標準與績效測量;

(3)產(chǎn)出控制;

(4)單位的分散化;

(5)競爭;

(6)私人部門管理的風格;

(7)紀律與節(jié)約。

英國學者溫森特·懷特認為,“管理主義”(新公共管理)強調(diào)職業(yè)化的管理、明確的績效標準和績效評估;以結(jié)果而不是程序的正確性來評估管理水平;看重金錢的價值;對消費者而非公民的需要保持敏感,強調(diào)公共服務的針對性而非普遍性。羅德斯(WRhodes)指出,“新公共管理”有如下幾個中心學說:

以管理而非政策為焦點,以業(yè)績評估和效率為焦點;將公共官僚機構(gòu)分解成各種建立在使用者付費基礎上的處理事務的機構(gòu);準市場的使用和合同承包以培育競爭;一種強調(diào)產(chǎn)出目標、限制性項目合同、金錢誘因和自由裁員的新管理風格。

經(jīng)合組織(OECD)1995年度公共管理發(fā)展報告《轉(zhuǎn)變中的治理》把新公共管理的特征歸納為如下八個方面:(1)轉(zhuǎn)移權(quán)威,提供靈活性;(2)保證績效、控制和責任制;(3)發(fā)展競爭和選擇;(4)提供靈活性;(5)改善人力資源管理;(6)優(yōu)化信息技術(shù);(7)改善管制質(zhì)量;(8)加強中央指導職能。

根據(jù)上述學者的概括以及其他新公共管理文獻資料,我們將“新公共管理”或“管理主義”的研究綱領或范式特征歸納為如下八個方面:

1.強調(diào)職業(yè)化管理?！靶鹿补芾怼闭J為,公共組織尤其是政府必須清楚自己做什么、如何做和向誰盡責,讓公共管理人員成為管理者,而不是傳統(tǒng)的僅僅聽命于別人的行政官員?！靶鹿补芾怼睆娬{(diào)部門管理權(quán)力的下放,這也意味著部門領導要負更大的責任,他們要參與更多的公共決策事務,日益卷入政治事務之中,要更經(jīng)常地對相關的事務負個人責任?，F(xiàn)在公共管理變成了政治管理的一種形式,與政治領導人的關系也發(fā)生了變化。盡管最終還是政治領袖說了算,但傳統(tǒng)的政治與行政的虛假二分已被拋棄。

2.明確的績效標準與績效評估?！靶鹿补芾怼迸c傳統(tǒng)的公共行政的一個重要差別在于關注產(chǎn)出或結(jié)果,而非投入和過程?！肮芾碇髁x”強調(diào)個人和機構(gòu)的業(yè)績(績效)。各種公共機構(gòu)被要求制訂出業(yè)績指標,以此作為衡量目標取得情況的標準;職員個人的業(yè)績也較之以前被更系統(tǒng)全面地加以衡量?？冃гu估系統(tǒng)旨在評價職員個人的業(yè)績,評價的結(jié)果將是個人晉升、工資福利待遇等的主要依據(jù)。

3.項目預算與戰(zhàn)略管理。在“新公共管理”中項目預算系統(tǒng)取代以往的“一線項目”預算。傳統(tǒng)的行政管理關注的焦點是投入而非產(chǎn)出?，F(xiàn)在,項目預算系統(tǒng)根據(jù)機構(gòu)的具體項目來分配資金,要列出項目、子項目以及更低層次項目的所有成本;人員的配給不再由人事部門來決定,它成為項目預算的組成部分。這就意味著政府部門要決定組織的使命或長遠的目標,預測目標的獲取,考慮組織如何適應環(huán)境以及它在環(huán)境中的優(yōu)勢和劣勢、機會和成本。這種重視戰(zhàn)略管理的途徑通過將結(jié)果與資源分配尤其是與項目預算的結(jié)合,促進了資源的更好利用。

4.提供回應性服務。傳統(tǒng)的行政管理抹殺了個人、家庭和社會團體的積極性、主動性和創(chuàng)造性,無效率地生產(chǎn)和提供公共物品,扭曲市場法則,對消費者(顧客)提出的要求不敏感,追求整齊劃一的服務,忽視公共服務的多樣化;公共物品的生產(chǎn)不是消費者說了算,而是生產(chǎn)者說了算,這就造成公共物品生產(chǎn)與供給的高成本、低效率和浪費?！靶鹿补芾怼眲t強調(diào)顧客至上或顧客導向,它通過把公民變成消費者(顧客),以市場取代政府,提供回應性服務,滿足公民(顧客)的不同需求。它通過引入市場機制、公民參與管理、公共服務提供的小規(guī)?；却胧?給公民(顧客)提供“以腳投票”即自由選擇服務機構(gòu)的機會,征求他們對公共服務的意見和要求,并測量其滿意程度。

5.公共服務機構(gòu)的分散化和小型化?！靶鹿补芾怼边\動中最重要的結(jié)構(gòu)性變革在于,建立執(zhí)行機構(gòu)或半自治性的分散機構(gòu),讓它們負責公共項目的執(zhí)行和公共服務的提供。由一個部長負責的龐大的部(委)結(jié)構(gòu)被分解成許多執(zhí)行機構(gòu),每個機構(gòu)負責一個或數(shù)目有限的公共服務供給,部里僅留下少數(shù)文官負責制定政策、計劃和協(xié)調(diào)工作。分散化的優(yōu)點是縮小官僚機構(gòu)的規(guī)模和集中化程度;它通過“一步式商店”(“一站式服務”)而提高公共物品和服務供給的效率;將這些提供公共物品及服務的部門與轉(zhuǎn)移支付的形式相結(jié)合,可以取得規(guī)模經(jīng)濟的效益;它還是對政治與行政二分法觀念的一種修正。一旦提供公共物品及服務的機構(gòu)是在明確的合同之下運作的,那么就沒有任何特殊的理由說明它們?yōu)槭裁匆欢ǚ鞘钦畽C構(gòu)不可(以及它的職員非得是公共雇員不可)。

6.競爭機制的引入。長期以來政府被當做校正市場制度、彌補市場缺陷、克服市場失靈的主要途徑;現(xiàn)在反過來,“新公共管理”主張用市場的力量來改造政府,在公共部門中引入市場機制,在公共部門與私人部門之間、公共部門機構(gòu)之間展開競爭,以縮小政府規(guī)模,提高公共物品及服務供給的效率。競爭機制的引入帶來了公共部門服務的一系列變化尤其是形成了市場檢驗、優(yōu)勝劣汰的局面。

7.采用私人部門管理方式。引入當代私人部門管理(工商管理)所發(fā)展起來的管理經(jīng)驗、理論、方法及技術(shù),管理主義者相信公共部門管理與私人部門管理是相似的,其差別僅僅表現(xiàn)為次要的方面;私人部門的管理比公共部門的管理要優(yōu)越得多,效率也高得多。因此,他們主張采用私人部門管理的經(jīng)驗、原則、方法和技術(shù),用私人部門管理的模式重塑公共部門管理?！靶鹿补芾怼边\動中所采用的項目預算、業(yè)績評估、戰(zhàn)略管理、顧客至上、結(jié)果控制、合同雇傭制、績效工資制、人力資源開發(fā)和組織發(fā)展等原則或措施均主要來自于私人部門的管理實踐。這也導致了公共部門管理與私人部門管理在理論和方法上出現(xiàn)新的融合。

8.管理者與政治家、公眾關系的改變。在傳統(tǒng)的行政管理模式中,官僚(公共管理者)與政治家的關系是狹窄的、技術(shù)性的關系,即主人與奴仆(發(fā)號施令者與惟命是從者)的關系。在“新公共管理”的模式中,公共管理者與政治家建立起一種更密切和靈活的關系,公共管理者日益卷入公共政策制定和通常的政治事務之中;公共管理變成了政治管理的一種形式,公共管理者日益變成官僚政治家。同時,在“新公共管理”模式中,公共管理者與公民的關系也出現(xiàn)了變化。市場競爭機制的引入、顧客至上、結(jié)果導向等原則的采用改變了公民的純粹被動服從地位,公民變成顧客,要求公共管理有更明確的責任制,聽取公民的意見,滿足公民的要求,提供回應性的服務。

二

西方“新公共管理”運動已歷時二十載,對于它的理論綱領和實踐模式,人們褒貶不一。有人認為它是西方公共管理研究領域中出現(xiàn)的一次“無聲的革命”,在實踐上也取得巨大的成功;有人則認為它不過是“管理主義”在當代的翻版(是一種“新泰勒主義”、一種保守主義的意識形態(tài)),在實踐上帶來大量的新問題。那么,應當如何評價當代西方“新公共管理”的范式呢?

應當首先指出的是,作為一種正在成長著的公共管理新理論范式以及實踐模式,“新公共管理”是當代人類社會發(fā)展尤其是公共部門改革的必然產(chǎn)物,與當代人類社會由工業(yè)社會向后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變,與全球化、信息化和市場化時代的來臨密切相關。盡管“新公共管理”的出現(xiàn)與當代西方社會所面臨的一系列現(xiàn)實社會問題(如“滯脹”、政府失敗、政治和社會矛盾與沖突)分不開,但它也反映了當代人類社會進入全球化、信息化和知識經(jīng)濟時代對各國公共管理尤其是政府管理所提出的新要求,表明了傳統(tǒng)的公共行政管理的理論和實踐特別是建立在科層制基礎上的管理體制和模式的過時或失效。

“新公共管理”范式的出現(xiàn)構(gòu)成了對傳統(tǒng)的公共行政學范式的嚴峻挑戰(zhàn),它改變了傳統(tǒng)行政學的研究范圍、主題、方法、學科結(jié)構(gòu)、理論基礎和實踐模式,日益成為當代西方公共管理尤其是政府管理研究領域的主流。“新公共管理”有其新穎、合理之處,它反映了當代西方公共管理實踐的發(fā)展趨勢,體現(xiàn)了公共部門管理研究的新成就。也可以說,它是當代西方政府改革實踐在理論上的總結(jié),反過來成為政府改革實踐的指導思想。與傳統(tǒng)的公共行政學相比,“新公共管理”范式具有一系列的創(chuàng)新,這主要表現(xiàn)在如下四個方面:

第一,“新公共管理”為公共部門管理尤其是政府管理研究奠定了更廣泛、堅實的理論基礎。如前所述,傳統(tǒng)的公共行政學的主要理論基礎是政治學特別是韋伯的官僚體制理論和威爾遜、古德諾等人的政治與行政二分法的理論。這兩種理論從一開始就存在著模糊不清、不真實的問題,在當代無論是理論上和實踐上都受到了懷疑和批判?！靶鹿补芾怼睂W者無疑看到了傳統(tǒng)行政學的理論基礎的薄弱之處,力求為公共部門管理研究奠定更廣泛、堅實的理論基礎。因此,他們把眼光由政治學轉(zhuǎn)向經(jīng)濟學以及工商管理學。盡管經(jīng)濟學的基礎帶來了新問題(如下面將要討論的),但將經(jīng)濟學作為公共部門管理研究的一個主要基礎的優(yōu)勢卻是十分明顯的,因為經(jīng)濟學是社會科學中較為成熟的學科,經(jīng)濟學的基本假定、理論和方法論能夠應用于公共管理的研究之中。從60年代開始,經(jīng)濟學在西方政府管理中的影響不斷增強并逐步取得支配地位。60年代的PPBS和70年代以后的公共選擇以及新制度經(jīng)濟學,提供了對傳統(tǒng)的公共行政尤其是官僚體制理論的批判和政府改革實踐的思想武器或理論基礎,也為設計一種以市場為基礎的公共決策與公共管理提供了方法論。與傳統(tǒng)公共行政學的模糊的理論基礎相比,經(jīng)濟學提供了精確性、預言和經(jīng)驗主義,并以人們的行為動機的分析作為出發(fā)點?！靶鹿补芾怼睂τ诮Y(jié)果、效率和績效測量等的關注更多地來自于經(jīng)濟學。

第二,“新公共管理”開闊了公共行政學的理論視野,具有一系列主題創(chuàng)新。傳統(tǒng)的公共行政學主要著眼于政府內(nèi)部事務的研究,即注重的是對政府組織體制、行政過程以及行政法規(guī)的研究,過于以“組織內(nèi)部”取向,理論上過于空洞,而且主要局限于政府行政管理的研究,忽視了對其他公共組織(如非營利組織、中介組織、社會團體)的研究?！靶鹿补芾怼痹诒Ａ魝鹘y(tǒng)行政學的某些基本主題的基礎上,在研究視野、主題領域及范圍上有重大的突破、拓展與創(chuàng)新:一是將傳統(tǒng)行政學的研究對象由政府行政部門擴展到立法、司法機關和非政府部門的公共組織上?！靶鹿补芾怼钡闹行闹黝}是:“在提供公共利益和服務時,除了拓寬和完善官僚機構(gòu)之外,其他機構(gòu)也可以提供所有這些職能”。二是研究焦點不僅以“組織內(nèi)部定向”,而且注重公共組織與社會環(huán)境的相互作用,考慮公共組織如何適應環(huán)境以及它們在環(huán)境中的優(yōu)勢和劣勢、機會和威脅,這就使得戰(zhàn)略計劃和戰(zhàn)略管理在“新公共管理”中占有突出的地位;同時,對于公共管理者與公民關系的關注,也使得公共責任、行政理論一類的主題成為公共管理學的重要內(nèi)容。三是涉及傳統(tǒng)公共行政學中所沒有出現(xiàn)的大量新主題如公共物品、公共選擇、公共物品和服務的供給、理性人、產(chǎn)權(quán)、交易成本、交換范式、制度安排、政府失敗、準市場、自治型公共組織、多元組織、成本核算、信息管理系統(tǒng)等等。四是對傳統(tǒng)行政學所涉及的主題作出新的解釋,賦予其新的內(nèi)涵。例如對“效率”概念重新詮釋尤其地將它與“公平”概念聯(lián)系起來考察,對傳統(tǒng)的人事管理、財務管理主題賦予新的內(nèi)容,變成人力資源管理和財政管理。