論述工業(yè)園區(qū)公共管理形式特征
時間:2022-02-11 09:35:00
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【關(guān)鍵詞】工業(yè)園區(qū)公共管理模式政策設(shè)計
【摘要】工業(yè)園區(qū)的成功很大程度上得益于園區(qū)積極借鑒新加坡公共管理的經(jīng)驗(yàn),形成了一系列富有特色的公共管理意識、體制和模式。研究和分析工業(yè)園區(qū)的公共管理模式及政策設(shè)計,對于促進(jìn)我國其它地區(qū)開展中外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作和現(xiàn)代化建設(shè)具有一定的借鑒意義。
工業(yè)園區(qū)的開發(fā)與建設(shè)是中國和新加坡政府間重要的合作項目。園區(qū)地處市城東金雞湖畔,行政區(qū)域面積約260平方公里。其中,中新合作開發(fā)區(qū)面積70平方公里,園區(qū)自1994年5月正式開發(fā)建設(shè)以來,在向著“具有國際競爭力的高科技工業(yè)園區(qū)和現(xiàn)代化、園林化、國際化的新城區(qū)”發(fā)展方面邁出了堅實(shí)的步伐,已經(jīng)發(fā)展成為“中國發(fā)展速度最快、協(xié)調(diào)發(fā)展最好、經(jīng)濟(jì)效益最佳、科技含量最高的開發(fā)區(qū)之一”,成為中國對外合作的成功范例。工業(yè)園區(qū)所以取得巨大成功,與其學(xué)習(xí)和借鑒新加坡公共管理經(jīng)驗(yàn),同時充分地結(jié)合我國特別是工業(yè)園區(qū)的實(shí)際是分不開的。工業(yè)園區(qū)的公共管理模式及政策設(shè)計具有多方面的內(nèi)容,其中在園區(qū)規(guī)劃、親商理念、協(xié)調(diào)發(fā)展等方面更具有自己鮮明的特色。
一、長遠(yuǎn)規(guī)劃,有效管理
工業(yè)園區(qū)之所以長盛發(fā)展而不衰,這與它的長遠(yuǎn)規(guī)劃和有效管理是密不可分的。與國內(nèi)一些城市的開發(fā)區(qū)建設(shè)相比,工業(yè)園區(qū)在學(xué)習(xí)和借鑒新加坡公共管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃和有效管理方面更具有其獨(dú)到的特色。
1、規(guī)劃長遠(yuǎn),投入到位。在規(guī)劃設(shè)計方面,工業(yè)園區(qū)立足長遠(yuǎn),高端設(shè)計,清晰地預(yù)見未來的發(fā)展面貌。10年前,園區(qū)高價聘請中新雙方專家編制了先進(jìn)、科學(xué)的園區(qū)總體規(guī)劃。規(guī)劃強(qiáng)調(diào)以人為本和可持續(xù)發(fā)展,在園區(qū)中合理布局了工業(yè)、商業(yè)、人居、景觀等各項城市功能,科學(xué)地預(yù)見了園區(qū)未來發(fā)展的方向,為園區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展與科學(xué)管理奠定了堅實(shí)的前提基礎(chǔ)。如,考慮到工業(yè)園區(qū)地處低洼的平原地帶,為保障進(jìn)駐企業(yè)不受洪災(zāi)影響,園區(qū)地坪被填土加高,使之超過百年一遇洪水水位標(biāo)準(zhǔn)0.5米以上,為投資商放心大膽地投入吃下了定心丸。
在實(shí)際投入方面,工業(yè)園區(qū)認(rèn)真借鑒新加坡“需求未到,基礎(chǔ)設(shè)施先行”的經(jīng)驗(yàn),集中資金力量,適度超前建設(shè)了完備的基礎(chǔ)設(shè)施。早在地面建設(shè)啟動之前,園區(qū)的地下工程如水、電、氣、熱、排水、排污、通訊、有線電纜等各種管線隨著道路工程一次性埋入地下,在建成區(qū),每平方公里基礎(chǔ)設(shè)施投入超過1億美元。良好的基礎(chǔ)設(shè)施為引進(jìn)項目的及時開工投產(chǎn)創(chuàng)造了必要條件。而我國其它一些地方政府,在開發(fā)區(qū)建設(shè)方面,喜歡亂鋪攤子,重復(fù)投入,一個縣甚至有三、四個開發(fā)區(qū),結(jié)果造成資金分散,基礎(chǔ)設(shè)施投入不到位,對外資缺乏應(yīng)有的吸引力,甚至根本吸引不到外資,開發(fā)區(qū)形同虛設(shè),給地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)造成了巨大損失。好在國家已注意到這一問題的嚴(yán)重性,并采取了相應(yīng)的政策措施。據(jù)統(tǒng)計,至2004年6月,我國共撤消各類開發(fā)區(qū)4735個,占開發(fā)區(qū)總數(shù)的7成。這對于遏制開發(fā)區(qū)投資過熱,避免重復(fù)建設(shè),認(rèn)真學(xué)習(xí)工業(yè)園區(qū)經(jīng)驗(yàn),長遠(yuǎn)規(guī)劃,高端設(shè)計,集中力量辦大事指明了方向。
2、嚴(yán)格制度,有效管理。在工業(yè)園區(qū),最大的權(quán)威不是管委會的領(lǐng)導(dǎo),而是園區(qū)的總規(guī)劃師,這已經(jīng)成為工業(yè)園區(qū)政策設(shè)計的特色之一。10年來,只要是規(guī)劃圖上的線條和色塊仍然符合現(xiàn)實(shí)要求,那么,這些線條和色塊就仍然具有法律效力,任何人都無權(quán)改動,這與國內(nèi)其它許多地方因領(lǐng)導(dǎo)喜好而異,因班子調(diào)整而異,建了拆,拆了建,反復(fù)折騰的情況形成了鮮明的對比。在許多外商看來,園區(qū)最值得稱道的莫過于10年來的開發(fā)建設(shè)與10年前的規(guī)劃一模一樣,這種可預(yù)見的、充滿著管理者誠信的投資環(huán)境,自然是投資商最為放心的。
當(dāng)然,隨著園區(qū)投資規(guī)模的不斷擴(kuò)大,原來的規(guī)劃設(shè)計與現(xiàn)實(shí)要求也會有不盡相符的地方,這時,管理者并不囿于條條框框,而是采取積極的管理措施。他們認(rèn)為:對于一個有效的公共管理者來說,不是被動地適應(yīng)環(huán)境,而是要積極主動地改造環(huán)境,克服管理環(huán)境中各種不和時宜的約束和障礙,做到忠實(shí)執(zhí)行與靈活運(yùn)用相結(jié)合—但決不能偏離原有規(guī)劃的精神實(shí)質(zhì)。具體實(shí)施中,就是在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上,根據(jù)規(guī)劃師的意見,適當(dāng)縮減彈性綠地,重新設(shè)計預(yù)留“白地”,從而達(dá)到規(guī)劃與發(fā)展的協(xié)調(diào)。所謂彈性綠地,就是指在性質(zhì)不同的規(guī)劃用地中間,因發(fā)展程度的原因,權(quán)且綠化而成為類似公共綠地的綠化區(qū)。當(dāng)園區(qū)發(fā)展到一定程度,在整體規(guī)劃框架內(nèi),可以適當(dāng)縮小彈性綠地,使之最終成為一條綠化帶。所謂“白地”,就是為了使規(guī)劃能夠隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而做相應(yīng)調(diào)整,對目前做什么尚沒有確定認(rèn)識地段?!鞍椎亍笔切录悠略O(shè)計公司提出的最新概念,也是目前世界上最流行的設(shè)計理念,它充分地體現(xiàn)了變與不變的辨證關(guān)系,為管理的與時俱進(jìn)提供了空間。
二、親商不忘親民,親商而不唯商
有人說,“親商”這一概念是工業(yè)園區(qū)第一個從新加坡引進(jìn)中國的,這話或許需要考證,但是,園區(qū)親商不忘親民,親商而不唯商的政策設(shè)計卻是它10年來既能蒸蒸日上地發(fā)展,又能夠得到當(dāng)?shù)鼐用駸崆橹С值脑蛩凇?/p>
1、親商不忘親民。其實(shí),在中國,親商的做法,比“親商”這一概念的引進(jìn)要早的多。改革開放之初,親商的做法就己在全國開花,其口號也一個比一個響,什么“親商、安商、富商”、“引商、重商、扶商”等等,這些做法,對于增強(qiáng)該地區(qū)的自我親和力、吸引外商投資,無疑具有積極的作用??蛇z憾的是,在許多地方,“親商”有余,而親民不足,殊不知這是否暖了“商”的心也尚未可知,但卻實(shí)實(shí)在在地涼了“民”的心。不久前發(fā)生的“嘉禾拆遷事件”就鮮明地說明了這一問題。如此顧此失彼,實(shí)際上是與新加坡管理理念中的“親商”原意背道而馳的。
在工業(yè)園區(qū),親商與親民是統(tǒng)一的,親商首先親民。在園區(qū)建設(shè)過程中,首先考慮的是拆遷安置問題。園區(qū)管委會把失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置當(dāng)作重大工程來抓,確保了農(nóng)民“失地不失業(yè)、失地不失崗、失地不失利”02002年,全區(qū)累計已有近4萬農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)換為具有就業(yè)、創(chuàng)業(yè)技能的新型市民。園區(qū)親民的另一典型舉措是“鄰里中心”的設(shè)計。鄰里中心是工業(yè)園區(qū)在第三產(chǎn)業(yè)和公益事業(yè)及其經(jīng)營管理方面借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)而興建的一種新穎的社區(qū)服務(wù)形式。它涵蓋了所有商業(yè)服務(wù)、社會服務(wù)設(shè)施(包括農(nóng)貿(mào)市場、學(xué)校、郵政所、診所、文娛體育設(shè)施、書店、理發(fā)室、浴室、洗衣房、修理鋪等),集商業(yè)、文教和社區(qū)服務(wù)于一體,其服務(wù)半徑約0.5平方公里,不僅可為1萬多戶居民提供服務(wù),大大方便了當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活,而且解決了相當(dāng)數(shù)量的適齡拆遷戶的就業(yè)問題,這實(shí)在是親民的切實(shí)之舉,值得提倡和推廣。
2、親商而不唯商。親商、尊商、重商,給投資商提供良好的投資環(huán)境,是各地政府應(yīng)該做的份內(nèi)之事。可是,在國內(nèi)吸引投資商競爭日益激烈的今天,許多地方為吸引投資紛紛降低門檻,待投資商如上賓,而視百姓如草芥,親商到了唯商的地步,更有甚者竟置法律于不顧。近聞某縣為啟動“親商愛民工程”,規(guī)定:“……對涉及正在進(jìn)行重大項目洽談,重要經(jīng)營活動和科技攻關(guān)骨干人員的違法犯罪案件,只要上述人員犯罪情節(jié)不是十分嚴(yán)重,又沒有現(xiàn)實(shí)危害的,一般不采取強(qiáng)制措施;對輕微違法犯罪行為不予立案追究……”。在這里,之所以出現(xiàn)了“沒有現(xiàn)實(shí)危害”的“犯罪”、“輕微違法犯罪行為不予立案追究”的超越法律的怪事,恐怕就是“唯商”的思想在作祟。既然在你這里法律都可以超越,法律面前不能人人平等,那么投資商還會相信你的承諾嗎?事實(shí)上,因“親商過頭”而嚇走投資商的報道已不止一例。
工業(yè)園區(qū)在政策設(shè)計上的“親商”理念,改變了傳統(tǒng)行政體系中的主體中心主義,但是,它親商而不唯商,一切按國際商務(wù)活動的通行規(guī)則辦事,從而贏得了投資商的信賴。在園區(qū),親商的概念就是創(chuàng)造良好的投資環(huán)境,切實(shí)為投資商做好服務(wù)。10年來,管委會科學(xué)定位政府職能,不斷強(qiáng)化服務(wù)意識、完善服務(wù)機(jī)制、提高服務(wù)水準(zhǔn),從精簡行政審批項目、清理壓縮行政事業(yè)性收費(fèi)著手,先后推出了社會服務(wù)承諾制、一站式服務(wù)中心、電子審批、網(wǎng)上預(yù)審等,千方百計營造有利于企業(yè)發(fā)展的投資環(huán)境,與此同時,園區(qū)還在招募人才、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、實(shí)行快速通關(guān)、方便員工生活等各方面為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),大大提高了辦事效率,受到了外資企業(yè)的廣泛好評?!坝H商”,這種主體的邊緣化不僅使腐敗現(xiàn)象喪失了發(fā)生的依據(jù),而且,讓園區(qū)從發(fā)展理念、體制機(jī)制到每個工作人員的觀念和作風(fēng)都與國際接軌。
三、強(qiáng)調(diào)園區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展
工業(yè)園區(qū)堅持科學(xué)的發(fā)展觀,高度重視經(jīng)濟(jì)與社會、人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展,為園區(qū)的持久繁榮創(chuàng)造了條件。具體說來,園區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展理念主要有三個方面:即經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)和資源的協(xié)調(diào)、核心地帶和周邊區(qū)域的協(xié)調(diào)。
1、經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)。與有的開發(fā)區(qū)片面追求GDP不同,工業(yè)園區(qū)在開發(fā)建設(shè)過程中,十分注重經(jīng)濟(jì)與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。目前,園區(qū)以不到市3%的土地、3.5%的人口和5%的工業(yè)用電量,創(chuàng)造了全市14%的地方一般預(yù)算收入、18%的工業(yè)產(chǎn)值、21%的注冊外資,28%的進(jìn)出口額。園區(qū)每萬元GDP耗水5.9噸、耗能0.22噸標(biāo)準(zhǔn)煤,達(dá)到了90年代世界先進(jìn)水平,初步走出了一條高產(chǎn)出、低能耗的新型工業(yè)化發(fā)展之路。10年來,園區(qū)中新合作區(qū)內(nèi)常住人口己超過8萬人,累計創(chuàng)造就業(yè)崗位13萬余個,周邊70%農(nóng)民己遷入設(shè)施齊全的現(xiàn)代化居住小區(qū),其中4萬余農(nóng)村富余勞動力完成身份置換,成為初步具有就業(yè)、創(chuàng)業(yè)技能的新型市民。2003年,全區(qū)職工人均收入達(dá)25000元,農(nóng)民人均純收入8510元。如今,工業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,社會穩(wěn)定,自然生態(tài)良性循環(huán),人民群眾安居樂業(yè),成為人們生活和創(chuàng)業(yè)的樂園。
2、產(chǎn)業(yè)和資源的協(xié)調(diào)。工業(yè)園區(qū)十分重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源的協(xié)調(diào),在金雞湖及環(huán)湖地區(qū)建設(shè)過程中,決策者認(rèn)為:湖濱是公共資源,公共資源的第一享受者是公眾,不允許有錢人或有特權(quán)者單獨(dú)享受。因此,在具體設(shè)計中,環(huán)金雞湖22公里全部是開放公共地帶,寬闊的綠化帶和道路之外,才是低密度的住宅或娛樂設(shè)施。根據(jù)規(guī)劃,環(huán)繞著金雞湖,設(shè)置了玲瓏灣、文化水廊、金姬墩望湖角、水巷鄰里、湖濱大道、城市廣場、波心島8個特色區(qū),并通過綠地系統(tǒng)和步行系統(tǒng)連為一體,盡可能與湖畔公共空間相融。有人算了一筆帳。1994年園區(qū)初期開發(fā)房地產(chǎn)價格是50美元每平方米,2002年園區(qū)拍賣至今最高的房地產(chǎn)價500多美元每平方米。8年地價上漲10倍,這與園區(qū)的科學(xué)開發(fā)模式和政策設(shè)計,特別是注重產(chǎn)業(yè)與資源的協(xié)調(diào)發(fā)展是分不開的。
3、核心地帶和周邊區(qū)域的協(xié)調(diào)。在工業(yè)園區(qū),核心地帶和周邊區(qū)域脈絡(luò)清晰,發(fā)展協(xié)調(diào)。商業(yè)用地居其核心,其周邊是生活居住用地,再外圍為工業(yè)用地。這種功能布局縮短了人們居住與就業(yè)購物、休閑娛樂等生活空間的距離,緩解了城市的交通擁擠。工業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃70平方公里,按照規(guī)劃,將建成一座60萬人在這里居住工作的新型工業(yè)城市。首期開發(fā)8平方公里,這里緊靠古城,將建成一個以工商業(yè)為主體、包括金融業(yè)和旅游業(yè)的中心區(qū):第二區(qū)環(huán)繞秀美的金雞湖,將建成一個富有水城特色的居住區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū);第三區(qū)靠近上海,地勢開闊,將建成一個技術(shù)密集的制造業(yè)和加工工業(yè)基地。全部建成后,園區(qū)將提供36萬個就業(yè)崗位。規(guī)劃就是效益,園區(qū)的核心地帶和周邊區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展大大提升了園區(qū)土地的價值。園區(qū)各鎮(zhèn)主動接受中新合作區(qū)開發(fā)建設(shè)的輻射效應(yīng),鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,人民生活水平不斷提高。所轄的婁薪鎮(zhèn)2003年被評為江蘇省綜合實(shí)力第一鎮(zhèn)。
工業(yè)園區(qū)在借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合自身特點(diǎn),形成了自己特色的管理模式和政策設(shè)計。可以說,工業(yè)園區(qū)的公共管理模式和政策設(shè)計,己經(jīng)為我國發(fā)展中外經(jīng)濟(jì)技術(shù)互利合作積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。