導(dǎo)語：小議公共政策理論基礎(chǔ)研討的進(jìn)展一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

“對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)家來講，公共政策的研究既是挑戰(zhàn)，又會(huì)遭受挫折。不僅公共政策的制定過程而且其結(jié)果均不符合人們的期望”(DanielW.Bromley,1989)。Adams(1896)認(rèn)為“國家干預(yù)的后果是既解放又束縛，既創(chuàng)造又毀滅”。對(duì)政府適當(dāng)行為或者說公共政策理論基礎(chǔ)的研究自亞當(dāng).斯密以來，圍繞著政府與市場(chǎng)的關(guān)系進(jìn)行了無數(shù)的探討。每當(dāng)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生巨變之后，這一論題都被提出來重新探討一番，遺憾的是，經(jīng)濟(jì)學(xué)家至今仍然沒有取得一致的看法。

目前對(duì)政府適當(dāng)行為研究的理論可以分為三種，即親善市場(chǎng)論、國家推動(dòng)發(fā)展論與市場(chǎng)增進(jìn)論。市場(chǎng)親善論是新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)框架下公共政策的基礎(chǔ)，政府定位于對(duì)市場(chǎng)協(xié)調(diào)失靈的彌補(bǔ)，強(qiáng)調(diào)的是市場(chǎng)的基礎(chǔ)地位。國家推動(dòng)發(fā)展論則對(duì)市場(chǎng)機(jī)制解決協(xié)調(diào)失靈的前景甚為悲觀，強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)的普遍性，認(rèn)為市場(chǎng)應(yīng)該在很大程度上為政府所干預(yù)和引導(dǎo)。上述兩種理論將政府和市場(chǎng)看作替代品。Aoki,Murdock,andOkazaki(1998)則堅(jiān)持市場(chǎng)增進(jìn)論的觀點(diǎn)，認(rèn)為政府政策的職能在于促進(jìn)或補(bǔ)充民間部門的協(xié)調(diào)功能，而不是將政府和市場(chǎng)僅僅視為相互排斥的替代物。這些理論都是基于特殊經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上得到的一般性結(jié)論，對(duì)于不同的體制有著特定的價(jià)值，是一種針對(duì)不同經(jīng)濟(jì)制度的橫截面研究。

如果納入制度變遷的框架，三種理論則描述了政府在制度變遷中的角色變化：國家推動(dòng)發(fā)展論適用于制度變遷的初期，政府首先構(gòu)造出一個(gè)市場(chǎng)的基本框架；然后政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹亲o(hù)民間部門的協(xié)調(diào)發(fā)展；民間部門足夠發(fā)達(dá)，亦即市場(chǎng)發(fā)育相當(dāng)成熟之后，政府開始退居幕后，為市場(chǎng)失靈拾遺補(bǔ)缺。

這是經(jīng)濟(jì)學(xué)家設(shè)定的一種理想的路徑。隱含的假設(shè)是制度變遷具有確定性和可預(yù)見性，本質(zhì)上是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)努力回歸主流經(jīng)濟(jì)學(xué)陣營的一種反映。但是制度變遷具有迂回性，政府身份緩釋的假定至少在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中是不成立的。正如Matthews（1986）所言“制度變遷具有復(fù)雜性和結(jié)果的不可預(yù)知性，這些主要特征導(dǎo)致它具有最終目標(biāo)的隨機(jī)性”。制度變遷具有周期性，它會(huì)經(jīng)歷制度僵滯——制度創(chuàng)新——制度均衡——制度僵滯的過程（程虹，2000），與此相對(duì)應(yīng)的是政府財(cái)政壓力的周期波動(dòng)。這一特征在中國二十多年的改革進(jìn)程中體現(xiàn)的特別明顯。此為其一。

其二，這些理論是對(duì)政府行為進(jìn)行的規(guī)范分析，也就是說政府應(yīng)該怎么做。經(jīng)濟(jì)學(xué)本質(zhì)上是一門解釋的學(xué)問，現(xiàn)實(shí)既為經(jīng)濟(jì)解釋提供了實(shí)驗(yàn)的機(jī)會(huì)，也決定了經(jīng)濟(jì)解釋相對(duì)的適應(yīng)性。對(duì)公共政策理論基礎(chǔ)的探討如果納入了規(guī)范分析的范疇，就在一定程度上違背了經(jīng)濟(jì)解釋的初衷，而脫離了現(xiàn)實(shí)的制度框架的探討便會(huì)變得毫無根基。

因此,對(duì)公共政策理論基礎(chǔ)的探討的一般思路是:在制度框架內(nèi)對(duì)政府行為的經(jīng)濟(jì)解釋。選擇不同的制度框架，推演出不同的政策含義，既可以減少經(jīng)濟(jì)學(xué)者總是試圖將各種特殊性判斷提煉為普適性結(jié)論的企圖引發(fā)的爭(zhēng)論，又可以避免經(jīng)濟(jì)學(xué)家欲指點(diǎn)整個(gè)世界而無人喝彩的尷尬。由于制度變遷是公共政策的存在緣由（DanielW.Bromley,1989），因此對(duì)周期性制度變遷中，特別是轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國家政府行為的研究，就應(yīng)該立足于對(duì)引起制度變遷最重要變量的研究。窮則思變，財(cái)政決定改革的起因和路徑。因此，將研究鎖定在財(cái)政壓力周期變動(dòng)的框架內(nèi)，對(duì)政府行為目標(biāo)的探討是合適的。

從財(cái)政的視角研究政府的行為，可以洞悉公共政策的理論基礎(chǔ)。但主流經(jīng)濟(jì)學(xué)中對(duì)此的討論極少。只有少數(shù)的幾個(gè)人對(duì)此有過論述。

熊彼特（1954）認(rèn)為，從國家財(cái)政入手的研究方法，在用于研究社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)時(shí)，效果尤為顯著。在社會(huì)的轉(zhuǎn)折時(shí)期，現(xiàn)存的形式相繼殞滅，轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌男问?。社?huì)的轉(zhuǎn)折總是包含著原有的財(cái)政政策的危機(jī)。財(cái)政體制與現(xiàn)代國家制度有著密不可分的聯(lián)系，財(cái)政不僅有助于國家的誕生，還有助于其發(fā)展。這不僅是因?yàn)橹С謬艺＿\(yùn)轉(zhuǎn)的官僚體系就是隨著稅收體制的建立而建立起來的，而且更重要的是，國家借助財(cái)政可以日益擴(kuò)大其管轄權(quán)，并把其意志逐漸滲透到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中。因此，一旦稅收成為事實(shí)，它就好像一柄把手，社會(huì)力量可以握住它，從而改變社會(huì)結(jié)構(gòu)。

Hicks（1969）的研究可以看作是對(duì)熊彼特觀點(diǎn)的一種注解。他認(rèn)為財(cái)政壓力是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在歐洲的形成，亦即民族國家興起的最主要?jiǎng)右?。其中的邏輯為：君主們需要大筆金錢去支付戰(zhàn)爭(zhēng)費(fèi)用，國家努力克服財(cái)政壓力，一方面不斷尋求向新財(cái)富征稅，這導(dǎo)致了現(xiàn)代稅收制度的建立；另一方面，由于日常征稅仍然滿足不了非常時(shí)期的軍費(fèi)開支，所以借債就成為非常迫切的任務(wù)。信用是借債的關(guān)鍵，結(jié)果，西歐國家尋求借款的努力，促進(jìn)了資本市場(chǎng)和整個(gè)金融體系的成熟。

張宇燕和何帆（1998）將二人的研究稱之為“熊彼特－?？怂姑}”，并在此基礎(chǔ)上通過擴(kuò)展，提出了財(cái)政決定改革的起因和路徑的論題。他們認(rèn)為先“甩包袱”再“向新增財(cái)富征稅”是財(cái)政危機(jī)背景下改革的正當(dāng)次序。據(jù)此，對(duì)中國二十年的改革進(jìn)行了富有新意的解釋。本選題的研究從中得到了很大的啟發(fā)，可惜的是，“這一命題在嚴(yán)格意義上講只是一個(gè)初步的假說和猜想，但進(jìn)一步的理論論證和經(jīng)驗(yàn)分析恐怕就只能留待以后的工作完成了”。本文的研究并不只是對(duì)此的理論論證與經(jīng)驗(yàn)分析，因?yàn)閺埡味辉谘芯恐袑?duì)政府行為目標(biāo)的假定并不是本選題所認(rèn)同的。

在文獻(xiàn)的梳理中，更讓作者感到遺憾的是財(cái)政學(xué)家對(duì)此的忽略。馬斯格雷夫(1969)的貢獻(xiàn)在于對(duì)政府職能進(jìn)行了劃分。Wildavsky（1964）和Niskanen（1971）討論了政治過程中國家預(yù)算的形成及管理，但他們的側(cè)重點(diǎn)都放在了對(duì)官僚行為方式的考察上。Brennan和Buchanan（1980）強(qiáng)調(diào)課稅的權(quán)力要在立憲層次上討論，但他們始終站在選民的角度分析。

公共選擇學(xué)派的貢獻(xiàn)在于重新定義了政府與個(gè)人的關(guān)系，將通過財(cái)政視角對(duì)政府的研究納入了制度和契約的框架。布坎南對(duì)博格森、薩繆爾森、以及阿羅的社會(huì)福利函數(shù)隱含的個(gè)人偏好與社會(huì)偏好之間的排序的批評(píng)，有力地改變了公共政策研究中將個(gè)人與政府類比的觀點(diǎn)。他認(rèn)為國家是一種制度，個(gè)人通過這種制度而進(jìn)行彼此有利的活動(dòng)。這印證了威克塞爾的將政府視為一個(gè)相當(dāng)于公民之間進(jìn)行的交換過程的觀點(diǎn)。將公共政策的研究置于契約的框架之內(nèi)的觀點(diǎn)經(jīng)布坎南與塔洛克的推動(dòng)，在羅爾斯處得到了大力的發(fā)揚(yáng)。由此引申出來的一個(gè)有用的思路就是財(cái)政概念的重新定義。布坎南指出財(cái)政的本質(zhì)是一種產(chǎn)權(quán)的分配。這一觀點(diǎn)在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)那里得到了強(qiáng)化，但是新制度學(xué)派將政府，特別是轉(zhuǎn)軌政府的行為定格為加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)的私有化，則是犯了教條主義的錯(cuò)誤。

非常幸運(yùn)的是財(cái)政危機(jī)背景下政府行為的研究并沒有因?yàn)榻?jīng)濟(jì)學(xué)家的忽略而停滯不前。比如說O’Connor（1973）從一個(gè)馬克思主義的立場(chǎng)剖析財(cái)政危機(jī)對(duì)國家義理性的影響的研究就在政治學(xué)界引起了較大的反響。歷史學(xué)家，或是經(jīng)濟(jì)學(xué)家在研究歷史的時(shí)候，則常常對(duì)財(cái)政問題表現(xiàn)出極大的關(guān)注。保羅·肯尼迪（1988）在談到西歐民族國家的興起時(shí)著重談到由戰(zhàn)爭(zhēng)引起的財(cái)政壓力迫使國王們改弦易轍，圖謀改革。Tilly（1975）等人對(duì)這個(gè)問題的分析更為全面和有說服力。

當(dāng)然，歷史學(xué)家對(duì)財(cái)政危機(jī)中政府行為的研究更多的是一種從現(xiàn)象到現(xiàn)象的描述。真正運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的范式進(jìn)行研究的應(yīng)該是諾斯與托馬斯（1973）和MancurOlson（1982）。前者的觀點(diǎn)集中體現(xiàn)在“諾斯悖論”上面。后者則針對(duì)財(cái)政危機(jī)中政府與利益集團(tuán)博弈引致國家的興衰向我們透視了政府的真實(shí)行為。在諾斯之后，PhilipT.Hoffman和Jean-LaurentRosenthal則提出了一個(gè)戰(zhàn)爭(zhēng)與稅收的模型。通過對(duì)歐洲不同國家建立不同的產(chǎn)權(quán)制度的事實(shí)考查，驗(yàn)證了一個(gè)國家能否建立一項(xiàng)合理的產(chǎn)權(quán)制度，取決于該國的財(cái)政政策，而戰(zhàn)爭(zhēng)是決定現(xiàn)行財(cái)政政策的一個(gè)重要因素。

諾斯和托馬斯認(rèn)為，政治組織（即國家）在推行制度變革時(shí)有兩種目的，一是建立一套有利于自身統(tǒng)治的政治制度，從而保證政治組織的報(bào)酬遞增，即財(cái)政收入最大化；二是建立一套有效的產(chǎn)權(quán)制度，從而保證社會(huì)成員的收入最大化和經(jīng)濟(jì)組織的報(bào)酬遞增。然而國家的上述兩個(gè)目標(biāo)時(shí)常是相互沖突的，也就是說政治組織和經(jīng)濟(jì)組織的報(bào)酬遞增要求不一致。有時(shí)政府追求自身報(bào)酬的結(jié)果是企業(yè)的大量破產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重衰退，也就是說政治組織的報(bào)酬遞增以經(jīng)濟(jì)組織的報(bào)酬遞減為代價(jià)，這時(shí)制度變遷陷入鎖定，而政府官僚機(jī)構(gòu)成為經(jīng)濟(jì)不發(fā)展的重要根源。只有當(dāng)政治組織和經(jīng)濟(jì)組織的報(bào)酬遞增要求是一致的時(shí)候才會(huì)出現(xiàn)制度變遷的路徑依賴軌跡。

他們最大的貢獻(xiàn)還在于指明了政治組織和經(jīng)濟(jì)組織的報(bào)酬遞增需求一致的路徑。它運(yùn)用的也是一種規(guī)范政府行為的思路。首先政府必須制定合理的產(chǎn)權(quán)制度，保證公平競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)規(guī)則的實(shí)施，從而帶來社會(huì)成員和經(jīng)濟(jì)組織的報(bào)酬遞增即收入最大化；其次，它必須把自己的報(bào)酬遞增建立在經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)成員報(bào)酬遞增的前提下，為此要求政府部門要把自己的行為納入制度化的軌道。在這一基礎(chǔ)上，社會(huì)成員的報(bào)酬遞增和經(jīng)濟(jì)組織的收入最大化可以使得政府部門通過增加稅收來實(shí)現(xiàn)自身的報(bào)酬遞增，政治組織和經(jīng)濟(jì)組織之間的報(bào)酬呈相互遞增局面，于是制度變遷的路徑依賴軌跡和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)得以形成。

在此基礎(chǔ)上，他們又指明了政府行為不當(dāng)?shù)暮蠊?。即如果政府部門不把自己的行為納入規(guī)范化、制度化的軌道，那么政府成員的尋租行為雖然使得他們自身的報(bào)酬增加了，但卻是以國家整體和經(jīng)濟(jì)組織的報(bào)酬遞減為代價(jià)的。如果政府不能制定合理的產(chǎn)權(quán)制度和其他一系列有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度，那么由于沒有報(bào)酬遞增的刺激，制度變遷也會(huì)陷入困境。在這些情況下，就必然會(huì)出現(xiàn)制度變遷的鎖定困境和經(jīng)濟(jì)不發(fā)展的惡性循環(huán)。

諾斯的觀點(diǎn)代表了一種普遍的觀點(diǎn)，即產(chǎn)權(quán)至上論，特別是私有產(chǎn)權(quán)至上的觀點(diǎn)。同時(shí)，也堅(jiān)持了一種制度建設(shè)是長(zhǎng)期的觀點(diǎn)。因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)的確立和政府行為納入制度化的軌道是一個(gè)博弈的過程。在財(cái)政危機(jī)的時(shí)候，這都是難以在短時(shí)期內(nèi)做到的。在此處，短期的政策操作與長(zhǎng)期的制度建設(shè)產(chǎn)生了矛盾。正因?yàn)檫@樣，才有人認(rèn)為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論尚未得到經(jīng)濟(jì)政策方面的證實(shí)。但是StefanVoigt和HellaEngerer（2002）認(rèn)為由于與新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)的實(shí)證研究的快速進(jìn)展，研究者不僅能從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論中推演出政策含義，而且有些政策含義并不完全符合于主流經(jīng)濟(jì)學(xué)，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)有望成為重新評(píng)價(jià)一些政策的理論依據(jù)。這里一個(gè)有用的啟示在于可以通過一種方法將制度學(xué)派強(qiáng)調(diào)的長(zhǎng)期與主流經(jīng)濟(jì)學(xué)派強(qiáng)調(diào)的短期融合在一起。在財(cái)政危機(jī)時(shí)刻，政府出臺(tái)的政策是解決燃眉之急的，如果只是考慮長(zhǎng)期，則“我們都死了”。二者的分歧最主要集中在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論上，雖然自從20世紀(jì)90年代后半期以來，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論家開始將制度對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響納入到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的框架中，但是這種新思路依然由于缺乏標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)和分析方法的公認(rèn)框架而使二者難以融合。這樣的矛盾之所以產(chǎn)生，最重要的原因在于兩大學(xué)派都沒有明確政府的行為目標(biāo)，也就是說沒有對(duì)集體行動(dòng)的邏輯進(jìn)行合乎現(xiàn)實(shí)的考察。主流經(jīng)濟(jì)學(xué)在研究政策時(shí)，將政府看成一個(gè)黑厘子，是一個(gè)定位于糾正市場(chǎng)成本為零的萬能的仁慈的機(jī)構(gòu)。它控制著賦稅，津貼和多種資源，以實(shí)現(xiàn)一種帕累托最優(yōu)的資源配置，是一種“天堂模型”（DennisC.Mueller1989）。更有甚者，理性預(yù)期學(xué)派認(rèn)為只有公眾不能預(yù)期的政策才能有效的論斷，只能讓人得出要么政府是騙子，要么公眾是傻子的結(jié)論，結(jié)果自然是被拋棄。

制度學(xué)派吸收了公共選擇學(xué)派的觀點(diǎn)，將政府看作一個(gè)追求自身利益最大化的理性人，將政府從天堂請(qǐng)到了地下。強(qiáng)調(diào)政府的行為是尋求自身利益最大化。諾斯悖論的起因正在于此。這種假設(shè)在張宇燕和何帆的文章中則假定為國家的目標(biāo)函數(shù)是追求義理性的最大化，其貢獻(xiàn)在于通過對(duì)財(cái)政預(yù)算就是國家追求義理性最大化的約束條件的假定而讓政府真正回到了現(xiàn)實(shí)。遺憾的是它們并沒有指出政府行為目標(biāo)會(huì)隨著政府財(cái)政壓力的周期變動(dòng)而變動(dòng)。義理性最大化的觀點(diǎn)與林毅夫（1989）的假定是相一致的。不同的是林毅夫認(rèn)同了統(tǒng)治者和有限理性的常人一樣具有同樣喜怒哀樂的一面，張宇燕仍然將政府的面目包裹在面紗里面。

讓政府回到現(xiàn)實(shí)的目的并沒有讓我們真正看清政府的本來面目，因?yàn)閺奶焯媒德涞饺碎g的政府仍然是一個(gè)整體。Olson對(duì)集體行動(dòng)邏輯的研究，對(duì)公共選擇進(jìn)行了解剖，它認(rèn)為不同集團(tuán)的行動(dòng)是不一樣的。個(gè)人理性是集體理性的必要條件，并不是充分條件。

至此，我們看到了政府面紗一層層揭開，但這仍然不是政府真正的面目。前面的假定，將政府與集體行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)的行為目標(biāo)混為一談了。林毅夫與張宇燕包括Olson在此都犯了一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)上最熟視無睹的錯(cuò)誤，即經(jīng)濟(jì)人同質(zhì)性的假定。如果說在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性非常強(qiáng)的勞動(dòng)市場(chǎng)上，將勞動(dòng)者認(rèn)同為同質(zhì)性還情有可原的話，那么將集體行動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)者視同一般的個(gè)體，則難以還政府真正的面目。雖然社會(huì)達(dá)爾文主義遭到社會(huì)學(xué)家的批評(píng)，但是人與人是不一樣的則是一個(gè)基本的事實(shí)。微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中將企業(yè)家才能作為一個(gè)與土地、資本、勞動(dòng)力相并列的要素。企業(yè)家是具有特異性的,他與企業(yè)的目標(biāo)并不完全是一致的。如果認(rèn)同政府與企業(yè)在某種程度上相類似的話,那么就應(yīng)該認(rèn)同政治家或者說是治國者是一個(gè)不同的個(gè)體。他的行為目標(biāo)與政府的行為目標(biāo)應(yīng)該是不完全一致的。一個(gè)具有說服力的觀點(diǎn)是，由于政府部門與私人部門不同的激勵(lì)機(jī)制，個(gè)人的偏好發(fā)生了改變。這種改變往往是政府或個(gè)人面對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的一種必然的選擇。