導(dǎo)語(yǔ)：湘西公共管理的公眾參與方針研究一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

20世紀(jì)中后期，公眾參與被廣泛應(yīng)用于公共行政領(lǐng)域。公眾參與指的是在政府決策的整個(gè)過(guò)程中，包括政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)，通過(guò)不同的形式，不同程度地體現(xiàn)公民的聲音、公民的意志，是指社會(huì)成員自覺(jué)自愿地參加社會(huì)各種活動(dòng)或事務(wù)管理的行動(dòng)，特別是公民參與與自身利益密切相關(guān)的公共事務(wù)的管理。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和發(fā)展，政治生活中的民主化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，越來(lái)越多的公眾參與到社會(huì)公共事務(wù)的管理過(guò)程中來(lái)。文章以湘西民族地區(qū)為例，分析了民族地區(qū)公眾參與決策在公共管理中的地位和作用，公眾參與決策有利于民族地區(qū)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，有利于提高地方政府的決策理性和公共政策的品質(zhì)，有利于促進(jìn)政府工作方式的轉(zhuǎn)變，在分析湘西民族地區(qū)公眾參與決策現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)提高湘西民族地區(qū)公眾參與決策程度，進(jìn)行了相關(guān)的對(duì)策探討。

一、民族地區(qū)公眾參與決策在公共管理中的地位和作用

黨和政府歷來(lái)重視和關(guān)心少數(shù)民族及民族地區(qū)的發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)他們的跨越式發(fā)展，政府制定了一系列的優(yōu)惠政策，對(duì)民族地區(qū)的公共事務(wù)和社會(huì)事務(wù)實(shí)施了卓有成效的管理，極大地促進(jìn)了少數(shù)民族及民族地區(qū)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展，而少數(shù)民族群體參與的意識(shí)和能力也日漸增強(qiáng)，在公共管理事物中顯示出其獨(dú)特的作用。

(一)有利于民族地區(qū)社會(huì)的和諧穩(wěn)定公共政策的制定過(guò)程，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)利益分配和調(diào)整的過(guò)程。[1]

大到國(guó)家的政治決策，小到工廠的分配政策，都涉及到利益關(guān)系的協(xié)調(diào)。如果一項(xiàng)政策或一種制度導(dǎo)致了利益分配不公，那么利益相關(guān)者之間就會(huì)發(fā)生矛盾和沖突，利益受損的群體對(duì)公共政策就會(huì)產(chǎn)生抵觸，從而損害公共權(quán)威的合法性，威脅社會(huì)的公共秩序。如果公眾能夠參與相關(guān)的決策過(guò)程，通過(guò)公眾參與有效協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，這樣的政策就容易為公眾所接受，民眾對(duì)公共政策就會(huì)有更多的共識(shí)，公眾之間以及公眾與政府之間就容易和睦相處。因此，在公共政策制定過(guò)程中保證公眾的充分參與，才能推進(jìn)公共政策制定的科學(xué)、合理和有效，才能使公共政策更加符合民意和公共利益，促進(jìn)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。在國(guó)家民主政治建設(shè)的推動(dòng)下，少數(shù)民族群體參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)(尤其是涉及自己利益)的管理成了必然趨勢(shì)，讓公眾參與決策，有利于民族地區(qū)的和諧穩(wěn)定，第一，可以保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，通過(guò)信息交流、民主協(xié)商、共同決策等參與類(lèi)型，使民族地區(qū)的人民充分行使自己當(dāng)家作主的權(quán)利。第二，可以增加公眾對(duì)政府政策的理解，使公共政策更加符合民意和公共利益，確保公共政策滿足社會(huì)公共需要，減少少數(shù)民族群體性事件的發(fā)生，促進(jìn)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)

。

第三，有效地促進(jìn)了政府與公眾的互動(dòng)，有利于政府更好地運(yùn)用公共政策來(lái)推動(dòng)少數(shù)民族及民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展和民族地區(qū)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，提高政府公共決策的質(zhì)量，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定。

(二)促進(jìn)民族地區(qū)政府工作方式的轉(zhuǎn)變，重塑政府形象

讓公眾參與決策，意味著政府決策方式在發(fā)生轉(zhuǎn)變，由以前的閉門(mén)造車(chē)甚至長(zhǎng)官拍板的決策模式，向民主決策轉(zhuǎn)變，人民群眾的參與，能使政府能夠更大范圍地充分了解民情、集中民智，有效推進(jìn)決策的科學(xué)化使行政機(jī)關(guān)逐步形成自覺(jué)廣泛聽(tīng)取公眾意見(jiàn)和建議的習(xí)慣，促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策，而且使各級(jí)行政機(jī)關(guān)的工作內(nèi)容、方式、效率、成效成為公眾品評(píng)的對(duì)象或焦點(diǎn)，客觀上對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)帶來(lái)了約束、壓力和動(dòng)力，有利于克服辦事拖拉的現(xiàn)象，促使各級(jí)行政機(jī)關(guān)的工作始終不能松懈，提高執(zhí)行力和工作效率、使各項(xiàng)工作得以落實(shí)。廣大民眾參與決策，表明政府自覺(jué)接受人民的監(jiān)督，意味著政府在樹(shù)立有限政府的新理念，不再是像過(guò)去一樣擔(dān)任著全能角色，政府的管理理念得到了創(chuàng)新，同時(shí)也意味著政務(wù)公開(kāi)化加強(qiáng)，工作方式發(fā)生了變化，過(guò)去政府管理的暗箱操作得到改變，公眾參與決策，能夠使老百姓享有更多的對(duì)政務(wù)信息的知情權(quán)，享有行使民主權(quán)力的參與權(quán)和對(duì)政府工作的監(jiān)督權(quán)。這就促使政府在制定公共政策時(shí)必須考慮到不同文化背景、不同民風(fēng)民俗的公眾的利益需求。不同的文化背景與不同的民風(fēng)民俗的公眾對(duì)相同的公共政策的接受程度是不同的。少數(shù)民族對(duì)公共政策過(guò)程的積極參與不僅在一定程度上是少數(shù)民族地區(qū)公民對(duì)現(xiàn)存政治體系認(rèn)同感增強(qiáng)的表現(xiàn)，更有其充分體現(xiàn)民族自治的特殊意義，這也是公共政策制定和出臺(tái)自身合法性的重要來(lái)源。公眾在公共決策中的廣泛參與，通過(guò)收集和充分采納公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)及合理建議，有力地推動(dòng)政府不斷改進(jìn)工作方式，朝著工作效率高，決策民主科學(xué)，工作作風(fēng)上能密切聯(lián)系群眾，自覺(jué)接受人民監(jiān)督等有利方向發(fā)展。

(三)有利于提高民族地區(qū)地方政府的決策理性和公共政策的品質(zhì)

公共決策要求具有一定的穩(wěn)定性。朝令夕改會(huì)降低公眾對(duì)決策的信任程度，影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定和生產(chǎn)力的發(fā)展，同時(shí)給決策執(zhí)行帶來(lái)很多麻煩。過(guò)去的閉門(mén)造車(chē)式的決策的結(jié)果，往往造成政策的不完善，甚至出現(xiàn)“好心卻辦錯(cuò)事”的決策失誤，要實(shí)現(xiàn)決策的成功，必須充分發(fā)揮群體的聰明才智，實(shí)現(xiàn)地方政府決策的民主化，只有重視公民在公共管理和公共政策制定過(guò)程中的作用，才能減少政策的失誤，制定出正確的公共政策。在少數(shù)民族地區(qū)，由于民主政治的構(gòu)建還不全面，因此，公民參與政策的制定過(guò)程有利于有效的防止公共權(quán)力的濫用，提升政府決策理性，充分聽(tīng)取到群眾的意見(jiàn)，從而可以理性地判斷政策的優(yōu)劣，提高政府決策和公共政策的水準(zhǔn)和質(zhì)量，使政府決策科學(xué)化、民主化，提高公共決策的合法性。我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)都是比較偏遠(yuǎn)落后的，多個(gè)民族聚集、多種民族文化碰撞的地區(qū)，在自然地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治文化氛圍、教育等方面都顯得與眾不同。這就促使政府在制定公共政策時(shí)就必須考慮到不同文化背景、不同民風(fēng)民俗的公眾的利益需求。不同的文化背景與不同的民風(fēng)民俗的公眾對(duì)相同的公共政策的接受程度是不同的。

有時(shí)一些公共政策還有可能觸及少數(shù)民族居民的禁忌，傷害民族感情。這就要求政府在制定相關(guān)的管理政策時(shí)，要因地制宜，照顧到民族習(xí)慣，防止獨(dú)自壟斷行政信息資源及對(duì)公共政策進(jìn)行壟斷決策，擴(kuò)大政策制定過(guò)程中的公民參與。

因此公民參與公共政策的制定過(guò)程，表達(dá)自己的利益需求，增強(qiáng)了公共政策與自身需求的相互適應(yīng)性，有利于提高民族地區(qū)地方政府的決策理性和公共政策的品質(zhì)。

二、湘西民族地區(qū)公共管理中公眾參與決策現(xiàn)狀及原因分析

湘西民族地區(qū)(包括張家界、湘西自治州和懷化地區(qū))，處于湘、鄂、渝、黔、桂五省交界處，聚居著三十多個(gè)少數(shù)民族，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，公民主體性意識(shí)不斷強(qiáng)化，但公眾參與決策的總體水平較低，公眾參與公共管理事務(wù)的廣度和深度都還不夠。

(一)公共管理中公眾參與決策現(xiàn)狀分析

一是公眾對(duì)參與決策認(rèn)識(shí)不足，參與熱情不高，相當(dāng)數(shù)量的公民都存在被動(dòng)參與心態(tài)。具體體現(xiàn)在以下幾種心態(tài)上：心態(tài)之一“：公共管理是國(guó)家的事，咱老百姓參不參與沒(méi)有多大關(guān)系，相信政府能夠管理國(guó)家”。心態(tài)二：“參與政府公共管理只不過(guò)是個(gè)形式，最終還是領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算?！毙膽B(tài)三“：領(lǐng)導(dǎo)讓參與就參與，沒(méi)有安排就不參與?！盵2]

這種心態(tài)表明，許多公民缺乏參與意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和主體意識(shí)，反映了公民對(duì)公民參與公共管理的一種無(wú)奈和被動(dòng)。公民的參與意識(shí)與其參與效能密切相關(guān)。當(dāng)一個(gè)公民認(rèn)為自己的參與能夠影響政府決策時(shí)，他就會(huì)表現(xiàn)出較強(qiáng)而積極的參與意識(shí)。反之，他的參與意識(shí)較低甚至表現(xiàn)出某種程度的“冷漠”。另外，湘西民族地區(qū)公眾對(duì)參與決策的認(rèn)識(shí)具有層次性，城鎮(zhèn)的文教科研、黨政機(jī)關(guān)的從業(yè)者參與意識(shí)較強(qiáng)，而工人、農(nóng)民、個(gè)體勞動(dòng)者的參與意識(shí)相對(duì)弱一些，公眾參與層次較低。在參與主體上大都停留在個(gè)人與小團(tuán)體的參與層次，在參與范圍上，多是參與某些具體的和局部的相關(guān)行動(dòng)，如在環(huán)境保護(hù)方面，往往是對(duì)某些已造成嚴(yán)重污染或破壞生態(tài)環(huán)境的事件表示抗議或進(jìn)行制止，屬于被動(dòng)參與，資料顯示“湘西自治州環(huán)境污染糾紛呈加劇趨勢(shì)。“十五’’期間共接受、處理群眾來(lái)信來(lái)訪1485件次、人大代表提案136件、政協(xié)委員議案123件。2004年環(huán)境信訪21O件，創(chuàng)歷史新高，2005年高達(dá)298件(次)，增加88件，再創(chuàng)新高?！盵3]

一方面說(shuō)明群眾對(duì)環(huán)境污染開(kāi)始關(guān)注，另一方面證明不能在環(huán)境污染和破壞發(fā)生前進(jìn)行“預(yù)案參與”和“過(guò)程參與”，將環(huán)境破壞行為消弭于未然，或降低破壞程度。相當(dāng)一部分社會(huì)成員的公眾參與意識(shí)比較薄弱，缺乏公民責(zé)任感。

二是信息資源較封閉，公眾缺乏知情權(quán)。湘西民族地區(qū)，社區(qū)簡(jiǎn)報(bào)，村務(wù)公開(kāi)欄等是公眾參與公眾決策的常用方式，而“一些村將公開(kāi)的內(nèi)容貼在村部辦公室里，群眾平時(shí)忙于農(nóng)活兒，很少去村里，對(duì)村務(wù)了解甚微，易產(chǎn)生誤會(huì)，往往以為公開(kāi)欄是應(yīng)付檢查的擺設(shè)，一些村卻玩起數(shù)字游戲，村干部錯(cuò)誤地認(rèn)為“群眾知道得越多，工作越難開(kāi)展”，怕群眾知道“真相”后和自己理論，造成工作被動(dòng)，故而公開(kāi)時(shí)“蜻蜒點(diǎn)水”，涉及到收支情況以“其他”一筆帶過(guò)，被村民稱(chēng)為“村霧公開(kāi)”，還有的公開(kāi)欄內(nèi)容不及時(shí)更換，成了“不變欄”[4]。城鎮(zhèn)情況比農(nóng)村要好，公眾獲得信息來(lái)源要廣，市級(jí)政府一般都開(kāi)通了政府網(wǎng)站，但是許多的欄目建設(shè)都是空白，總之，公眾參與決策信息資源較封閉。

政府在制定政府信息公開(kāi)制度、深化政府信息公開(kāi)內(nèi)容等方面取得了一定成效，如2008年圍繞抗冰救災(zāi)、處置非法集資等重點(diǎn)難點(diǎn)工作，湘西州政府先后組織了40場(chǎng)新聞會(huì)，及時(shí)澄清事實(shí)，保障了群眾權(quán)益，促進(jìn)了社會(huì)穩(wěn)定。[5]但在公開(kāi)內(nèi)容、公開(kāi)的時(shí)效性與國(guó)家提出的要求還有較大差距，許多的政府門(mén)戶網(wǎng)站內(nèi)容欠翔實(shí)，信息還不完善，一些諸如政府郵政地址、郵編、值班電話等基本信息不完善，與群眾互動(dòng)的電子郵件回復(fù)較慢。

三是缺乏參與型公民文化環(huán)境，公民參與能力不足。參與型公民文化，又稱(chēng)為參與型政治文化，參與型政治文化有自己特定的規(guī)定性：社會(huì)公眾廣泛具備“國(guó)家利益高于一切、國(guó)家法律高于一切、國(guó)家的統(tǒng)一高于一切”的自覺(jué)意識(shí)；強(qiáng)調(diào)“理性的政治參與”，即基于維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民利益為目的的、積極的、有序的政治參與；強(qiáng)調(diào)“開(kāi)放、合作與寬容”的政治心態(tài)；強(qiáng)調(diào)民主、法治、自由、平等、人權(quán)等理念。湘西缺乏這種參與型的公民文化環(huán)境，如公眾的自覺(jué)意識(shí)就達(dá)不到參與型公民文化要求，有部分公民不是出自公民的責(zé)任感和對(duì)權(quán)利義務(wù)的認(rèn)識(shí)而參與，僅僅是為了表達(dá)自身的利益或解決自身的問(wèn)題而參與，有“搭便車(chē)”的功利心理，如環(huán)境污染引發(fā)群體上訪，是因?yàn)榄h(huán)境污染已經(jīng)影響居民正常生產(chǎn)、生活環(huán)境，造成了農(nóng)作物的減產(chǎn)欠收等的前提下才出現(xiàn)的，不能在環(huán)境污染和破壞發(fā)生前進(jìn)行“預(yù)案參與”和“過(guò)程參與”，公眾自覺(jué)意識(shí)不高。另外，參與型政治文化強(qiáng)調(diào)理性參與，這與湘西實(shí)際情況也是有較大的差距的，湘西少數(shù)民族地區(qū)，由于受到社會(huì)成員的自身素質(zhì)，對(duì)資訊的掌握程度、理解程度及對(duì)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性和途徑的認(rèn)識(shí)等諸多因素的影響，使得現(xiàn)實(shí)中公眾參與的能力與參與要求不相符合，參與效率低微，多數(shù)公民對(duì)參與政府公共管理過(guò)程的權(quán)力和義務(wù)缺乏了解。

同時(shí)對(duì)哪些渠道可以參與、哪些渠道不能參與也缺乏認(rèn)識(shí)。許多公民對(duì)政府的信息缺乏了解渠道或?qū)α私馇勒J(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致有些公民對(duì)政策有意見(jiàn)，但不知該如何表達(dá)，又沒(méi)有人引導(dǎo)他們?cè)撊绾巫觯匀菀淄ㄟ^(guò)偏激的方式表達(dá)自己的看法，公民就會(huì)通過(guò)游行示威、騷亂、靜坐等激烈的參與方式來(lái)對(duì)公共政策施加影響，偏激事件和群體性事件還有發(fā)生。四是參與主體的組織化程度不高，公民利益表達(dá)機(jī)會(huì)不均等。公民參與中的公民不僅是指公民個(gè)體，也是指由公民所組成的臨時(shí)或長(zhǎng)期的社會(huì)組織。湘西公眾參與決策的組織化程度低，主要體現(xiàn)在：公民參與公共管理多表現(xiàn)為分散性的個(gè)人參與，組織化的公民社會(huì)組織參與不夠，湘西地區(qū)非政府組織相對(duì)數(shù)量較少，力量薄弱。

如2009年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)湘西州共有民間組織663個(gè)，分布在經(jīng)濟(jì)、教育、體育、農(nóng)業(yè)等不同領(lǐng)域，但存在組織機(jī)構(gòu)不健全、內(nèi)部治理不完善、組織行為不規(guī)范、社會(huì)公信力不高等問(wèn)題。[6]這些非政府的民間組織在人員、資金、技術(shù)等方面過(guò)于依賴(lài)政府，缺少獨(dú)立性，力量也較為薄弱。

這也嚴(yán)重影響到其參與公共事務(wù)管理的能力。另外，公民利益表達(dá)機(jī)會(huì)不均等，人們從占有社會(huì)資源的程度，贏得經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)機(jī)會(huì)的能力等方面，通常把社會(huì)群體分為三種類(lèi)型：強(qiáng)勢(shì)群體、中間階層和弱勢(shì)群體。三類(lèi)人群中，強(qiáng)勢(shì)群體掌握了影響公共政策的話語(yǔ)權(quán)，弱勢(shì)群體最缺少利益表達(dá)空間，缺少公共政策的話語(yǔ)權(quán)，由于自身組織化程度低，自我維護(hù)能力弱，資源有限，缺乏順暢的利益表達(dá)渠道，其正當(dāng)?shù)睦嬉笸贿吘壔?。[7]

如近幾年在懷化溆浦縣少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也出現(xiàn)了一些農(nóng)村因地域糾紛和村民利益受到侵害而引發(fā)了幾起群體性上訪和群體性突發(fā)事件，開(kāi)始他們只與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)干部發(fā)生沖突問(wèn)題得不到及時(shí)解決，隨之又以集群行為到上級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)?jiān)胳o坐，有的則直接沖擊當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)和派出所等。[8]

(二)制約公共管理中公眾參與決策的原因分析

有以下因素制約著湘西民族地區(qū)公共管理中公眾參與決策，第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后導(dǎo)致對(duì)公眾參與認(rèn)識(shí)不足。政治生活總是要以一定的經(jīng)濟(jì)生活為基礎(chǔ)?？贫髟谄洹墩撁裰鳌分姓f(shuō)到：“嚴(yán)重貧困的群眾，根本無(wú)法獲知參與公共事務(wù)的足夠信息，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行有效的討論?！笨梢?jiàn)個(gè)人的經(jīng)濟(jì)地位嚴(yán)重地影響到了公民的政策參與。湘西少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)起步較慢，在整個(gè)湖南屬于較低水平。

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱，底子薄，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度慢，薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)直接導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)的教育基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重短缺，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展影響教育的發(fā)展，人們的教育水平和當(dāng)?shù)厝罕娊?jīng)濟(jì)地位不高，嚴(yán)重影響了公民參與程度，直接影響著人們對(duì)于公共管理中公眾參與決策的認(rèn)識(shí)。

第二，特殊地理因素影響公眾信息資源的獲得，由于湘西特殊的地理位置，山脈縱橫，交通不便，公民公眾參與的途徑和方法單一，信息資源較封閉，廣大的農(nóng)民只能采取社區(qū)簡(jiǎn)報(bào)等方式了解信息，居民居住有時(shí)并不集中，有的村中并沒(méi)有設(shè)置村務(wù)公開(kāi)欄，影響了公眾獲得參與的信息。其次，政府信息公開(kāi)方面與國(guó)家要求差距較大，部分領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為政務(wù)公開(kāi)制約了權(quán)力運(yùn)行，礙手礙腳，工作推進(jìn)力度不大。

有的認(rèn)為政務(wù)公開(kāi)程序繁瑣，加大了工作量，認(rèn)識(shí)不足。第三，湘西地區(qū)缺乏參與型的公民文化環(huán)境，農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)是湘西少數(shù)民族的主要的生產(chǎn)方式，農(nóng)耕自然經(jīng)濟(jì)是湘西文化植根的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

這種典型的農(nóng)耕文化環(huán)境使得群眾缺乏參與型公民文化環(huán)境，參與型公民文化的缺失，導(dǎo)致了公民主體意識(shí)屏弱，反過(guò)來(lái)它又造就了參與型公民文化貧瘩的土壤。如果缺少這種文化環(huán)境的支持，公民是無(wú)從談參與問(wèn)題，可能更多表現(xiàn)的是一種參與冷漠與被動(dòng)服從，即使自身的切身利益受到侵害也無(wú)參與的機(jī)會(huì)與條件去維護(hù)。少數(shù)民族的民主政治文化培育發(fā)展缺少相應(yīng)的土壤，人們?nèi)狈Κ?dú)立的政治人格，缺乏政治民主意識(shí)，認(rèn)識(shí)不到自己在政治生活中的地位和作用，有時(shí)也會(huì)對(duì)政治訴求的沖動(dòng)，但是不知道應(yīng)該表達(dá)和如何表達(dá)。第四，湘西民族地區(qū)的非政府組織發(fā)育不完全，自身存在著諸多缺點(diǎn)，力量弱小，未能在參與決策中發(fā)揮應(yīng)有的作用，加上政府對(duì)公民社會(huì)組織在地方治理中的作用認(rèn)識(shí)不夠，導(dǎo)致公民社會(huì)組織未能充分發(fā)揮在公共管理過(guò)程中的有序參與，尤其是在公共政策、公共服務(wù)與社區(qū)治理中的功能尚未有效發(fā)揮。公民參與的素質(zhì)與能力有限也是制約公民參與質(zhì)量的重要原因，多數(shù)公民缺乏參與‘公共管理的基本知識(shí)儲(chǔ)備，對(duì)相關(guān)的資訊與技能缺乏了解，加劇了公民參與的盲目性，而且利益表達(dá)制度和機(jī)制不健全，缺乏必要或有效的利益表達(dá)渠道。弱勢(shì)群體的利益訴求在體制內(nèi)無(wú)法找到協(xié)商機(jī)制和利益維護(hù)機(jī)制之時(shí)，正常的訴求渠道在一些地方不能得到認(rèn)真落實(shí)，或者使公眾對(duì)這樣的方式失去信心的話，那么非正常的方式和渠道就會(huì)成為必然的選擇，而這種帶有暴力傾向的非制度性表達(dá)，最終導(dǎo)致群體性事件，影響社會(huì)的穩(wěn)定。

三、推進(jìn)湘西民族地區(qū)公共管理中公眾參與決策的途徑探討

公眾參與意味著社會(huì)成員對(duì)社會(huì)責(zé)任的分擔(dān)和成果的共享，它使每一個(gè)社會(huì)成員都有機(jī)會(huì)向政府表達(dá)意見(jiàn)，都有機(jī)會(huì)為謀取社會(huì)共同利益而施展和貢獻(xiàn)自己的才能，為了從根本上改變公眾參與決策不足的狀況，更好地發(fā)揮公眾參與決策在公共管理中的作用，因此必須提高公共管理中公眾參與決策的程度。

(一)加強(qiáng)公民宣傳教育，培育公眾的參與意識(shí)

湘西民族地區(qū)受傳統(tǒng)農(nóng)耕文化影響，參與型政治文化缺乏，要提高公眾的科學(xué)文化素質(zhì)，因?yàn)椤霸谖拿さ膰?guó)家是不可能建設(shè)社會(huì)主義的。”缺乏一定知識(shí)基礎(chǔ)的公眾參與同樣是不可能的。其次，要加強(qiáng)現(xiàn)代公民意識(shí)和參與技能的培訓(xùn)。各級(jí)政府應(yīng)通過(guò)各種形式和途徑，向公民灌輸現(xiàn)代公民意識(shí)，并提供各種參與技能的培訓(xùn)，使公眾既有參與的意識(shí)，又有參與的能力。政府要注重培養(yǎng)三種意識(shí)，首先要培育公民的主體意識(shí)。公民只有意識(shí)到自己的主體地位和主體性，才能意識(shí)到作為主體而應(yīng)有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)，才會(huì)有能動(dòng)的公民參與意識(shí)，并外化為明確的公民參與活動(dòng)，推動(dòng)政治民主發(fā)展，促進(jìn)政治文明進(jìn)步。其次要培育公民的權(quán)利意識(shí)。公民享有充分的權(quán)利，形成了自覺(jué)的權(quán)利意識(shí)，才能真切地意識(shí)到自己的主體地位，才會(huì)有積極能動(dòng)的公民權(quán)利的參與意識(shí)和參與行為。第三要培育公民的參與意識(shí)。參與意識(shí)是公民民主意識(shí)至關(guān)重要的部分，公民的參與意識(shí)越普遍越自覺(jué)，參與的行為越廣泛、越深入，民主政治發(fā)展和政治文明越進(jìn)步。社會(huì)成員樹(shù)立強(qiáng)烈的參與意識(shí)，是促使他們廣泛參與公共管理活動(dòng)的思想基礎(chǔ)。[10]

重視參與意識(shí)的意義在于它能導(dǎo)致直接的參與行為。意識(shí)的正確與否必然導(dǎo)致行為結(jié)果的性質(zhì)。自覺(jué)的參與意識(shí)將有利于加強(qiáng)全社會(huì)參與公共管理的自覺(jué)行為。而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就有賴(lài)于持續(xù)而有效的社會(huì)動(dòng)員和民眾教育。通過(guò)加大社會(huì)教育和宣傳力度、工作力度以及發(fā)動(dòng)深度，使社會(huì)成員對(duì)公共管理有所了，通過(guò)教育使成員轉(zhuǎn)變觀念，使每個(gè)成員都意識(shí)到每個(gè)人都享有公眾參與的權(quán)力和義務(wù)，這樣必然有利于他們作出參與其中的決定，從而產(chǎn)生內(nèi)在的主動(dòng)參與意識(shí)和理解、支持公共管理的行為。同時(shí)，必須加強(qiáng)對(duì)社會(huì)成員的教育和培訓(xùn)，增強(qiáng)其參與能力，有效地發(fā)揮其參與角色。

(二)進(jìn)一步健全與完善公眾參與決策的機(jī)制

要使社會(huì)成員參與公共管理事務(wù)，必須在社會(huì)組織體制的建設(shè)上下功夫。首先要提高公眾參與的組織化程度，進(jìn)一步發(fā)展各類(lèi)社會(huì)自治組織是提高社會(huì)成員參與程度的有效途徑。公共管理不能單方面靠政府去推動(dòng)，必須最大限度地調(diào)動(dòng)社會(huì)企事業(yè)單位、社會(huì)中介組織和公眾的廣泛參與，提高這些非政府組織公眾參與的組織化水平。

各級(jí)地方政府應(yīng)積極地加強(qiáng)公眾參與的組織化工作。比如要加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，完善社區(qū)自治功能，使其能充分發(fā)揮協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、排憂解難的作用；要積極培育非政府組織。一方面向其提供經(jīng)費(fèi)、人員、法律等支持，使其能正常、合法、有效運(yùn)轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮作用；另一方面，政府也要保證非政府組織的獨(dú)立性，著重于對(duì)其的宏觀管理，而不應(yīng)干涉其內(nèi)部事務(wù)。其次，建立健全完善合理的公共參與決策制度，公眾參與目前的主要問(wèn)題集中在參與決策途徑、方式、范圍等問(wèn)題上。公民獲取政策信息的主要渠道包括電視、報(bào)紙和互聯(lián)網(wǎng)。政府應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)對(duì)，拓寬公眾從政府獲取信息的渠道。

隨著信息和技術(shù)的發(fā)展，公眾參與的形式和途徑也應(yīng)當(dāng)不斷增加。凡是旨在影響公共決策和公共生活的行為，都屬于公眾參與的范疇。當(dāng)今一些新的公眾參與的方式正在涌現(xiàn)，如電視辯論、網(wǎng)絡(luò)論壇、網(wǎng)絡(luò)組織、手機(jī)短信等。再次，規(guī)范公眾參與程序，包括參加主體、基本步驟和主要方式等方面。最后，完善公民利益表達(dá)機(jī)制，第一，使利益表達(dá)方式符合理性化的要求，即社會(huì)群體必須以組織化的形式表達(dá)意愿，維護(hù)自身的權(quán)益，滿足自身需要。通過(guò)形成利益集團(tuán)，利用該組織及時(shí)、真實(shí)而廣泛的信息收集功能以及因討論、辯論和妥協(xié)所形成的信息整合功能，不僅可以克服個(gè)人表達(dá)無(wú)力的弊端，也能避免群體參與過(guò)程中的盲目性和無(wú)序性，使民眾的利益表達(dá)更加理性化，更符合公共利益。第二，必須將民眾利益表達(dá)方式納入法制化的軌道，使其利益表達(dá)的內(nèi)容、范圍、方式符合憲法和法律的要求，并實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)的經(jīng)?；?、制度化和秩序化，使民眾的利益表達(dá)和國(guó)家機(jī)構(gòu)的依法回應(yīng)形成一種良性的互動(dòng)。

(三)完善法律制度，保障公民的有序參與

社會(huì)實(shí)踐表明，要保證公民參與的廣度和深度，就必須要有法律的、制度的、程序上的保障。針對(duì)湘西民族地區(qū)公民參與決策中，公民利益表達(dá)得不到重視，公民參與決策信息較封閉等情況影響公民參與的程度，這不僅涉及到公民對(duì)政府決策和政策執(zhí)行的影響和制約的程度，而且包括當(dāng)公民有參與的要求時(shí)，在參與條件與參與途徑方面給予的法律上的、制度上的和程序上的保障充分性程度。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步建立、健全公民參與的法律制度基礎(chǔ)，從程序上保障公民的有序參與。首先，加強(qiáng)立法，為公民政策參與的范圍提供法律依據(jù)。為公民的政策參與范圍確立法律依據(jù)是切實(shí)保障公民參與權(quán)利的一項(xiàng)重要措施。其主要原因在于，公民參與機(jī)制中的一方是擁有權(quán)力的政府，隨時(shí)都有濫用權(quán)力的可能性。而另一方是普通民眾，其權(quán)益則隨時(shí)都可能被濫用職權(quán)者所損害。[11]

在這樣的條件下，如果沒(méi)有法律法規(guī)給予公民參與范圍以具體規(guī)定，公民參與機(jī)制即使建立，往往也只能是一種形式上的參與，另外，在現(xiàn)代社會(huì)中公共事務(wù)日益紛繁復(fù)雜，而且更為重要的是，許多政策本身就具有程度不同的機(jī)密性要求，這就使得公眾直接參與每一項(xiàng)公共決策既不必要，也不可能。因此，法律既要賦予公民參與權(quán)，又要對(duì)權(quán)利行使進(jìn)行恰當(dāng)限定，也就是說(shuō)，要合理地界定公民政策參與的范圍。合理確定公民參與的范圍，最主要的就是要抓緊有關(guān)公民政策參與權(quán)利方面的立法和其他有利于擴(kuò)大公民政策參與范圍的立法。

比如對(duì)于事關(guān)國(guó)家與地方發(fā)展全局性事務(wù)的規(guī)劃決策工作，應(yīng)通過(guò)多種形式吸收公民參與到?jīng)Q策過(guò)程中來(lái)；對(duì)與公民切身利益相關(guān)程度較高的決策，尤其是涉及到公民現(xiàn)有利益與權(quán)利變更的決策，必須要有公民參與才能有效；除了必要保密的文件之外，其他政府決策一律要向公民公開(kāi)。

(四)培育公共管理中公民參與決策的社會(huì)環(huán)境這里所說(shuō)的社會(huì)環(huán)境包括以下幾方面：首先是良好的公民參與的社會(huì)條件，就是有比較成熟的公民社會(huì)的存在。公民社會(huì)是指一個(gè)國(guó)家內(nèi)的一種介于國(guó)家和個(gè)人之間的廣闊領(lǐng)域。由相對(duì)獨(dú)立而存在的各種各樣的組織和團(tuán)體所構(gòu)成。它是在國(guó)家權(quán)力體系之外自發(fā)形成的一種自治社會(huì)。[12]

公民社會(huì)介于公民個(gè)體和國(guó)家政府之間，成為公民和政府的中介組織，其作用在于實(shí)現(xiàn)利益聚集和表達(dá)，過(guò)濾公民所提出的個(gè)性化的利益要求，形成相對(duì)一致的組織化的團(tuán)體利益，并有組織的表達(dá)給政府，以便政府作出科學(xué)合理的決策。當(dāng)然，建設(shè)一個(gè)成熟的公民社會(huì)需要一個(gè)過(guò)程，以上所說(shuō)的是要為公眾參與建設(shè)一個(gè)成熟的公民社會(huì)環(huán)境。其次，湘西民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后導(dǎo)致對(duì)公眾參與決策認(rèn)識(shí)不足，要克服這種狀況，提高公眾的參與決策程度，就必須加快經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改變湘西民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的落后狀況，增強(qiáng)公民參與的物質(zhì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)地位，為人民群眾持續(xù)有效參與社會(huì)管理創(chuàng)造較為寬裕的物質(zhì)條件，一方面提高了國(guó)民財(cái)富和公民受教育程度，為人們?cè)黾泳蜆I(yè)籌碼，增強(qiáng)了擺脫生活壓力的人的參與意識(shí)和參與能力；一方面，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然會(huì)帶來(lái)利益關(guān)系的不斷變化，使公民不得不訴諸政治行為來(lái)維護(hù)并進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)自身利益；再次，加快制度建設(shè)步伐，暢通公眾參與社會(huì)管理的渠道，針對(duì)當(dāng)前湘西民族地區(qū)公眾參與決策中的現(xiàn)狀，應(yīng)建立健全政務(wù)公開(kāi)制度，充分保障公眾的知情權(quán)，要搭建電子政務(wù)平臺(tái)，實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，增加政府透明度和信息公開(kāi)度，打造“陽(yáng)光政府。信息公開(kāi)是公眾參與的基本條件和前提。

沒(méi)有信息公開(kāi)，公民不了解政府是否決策、何時(shí)決策、決策的依據(jù)是什么、決策是如何形成的、決策的基本目標(biāo)是什么及決策的預(yù)期成本和效益等信息，很難對(duì)政府的決策進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出自己的意見(jiàn)和建議，公眾參與只能是走過(guò)場(chǎng)、走形式，構(gòu)建與服務(wù)型政府相適應(yīng)的社會(huì)公眾參與制度，提高科學(xué)決策水平。嚴(yán)格執(zhí)行行政決策規(guī)則和程序，落實(shí)重大問(wèn)題集體決策、調(diào)查研究、專(zhuān)家咨詢(xún)、社會(huì)公示和聽(tīng)證制度，使決策更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，符合社情民意，實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主決策。