導(dǎo)語(yǔ)：公共管理概念生成及內(nèi)涵分析一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、“新公共管理”以前的英國(guó)公共管理研究

正如凱特爾(DonaldF．Kettl)所說(shuō)，“從1970年代到1990年代中期，一場(chǎng)引人注目的革命席卷了世界的大部分地區(qū)。全球范圍內(nèi)，各國(guó)政府紛紛采取了管理改革，以求從公共部門中擠壓出額外的效率———以更低的成本制造出更多產(chǎn)品和服務(wù)。威斯敏斯特國(guó)家———澳大利亞、英國(guó)，尤其是新西蘭———被證明是世界上最激進(jìn)的改革者，并被廣泛地視為樣板。從韓國(guó)到巴西，從葡萄牙到瑞典，政府部門改革已經(jīng)改變了公共管理”［2］。顯然，在這段話中，凱特爾所說(shuō)的公共管理指的是政府的社會(huì)治理活動(dòng)，不過(guò)，與之同時(shí)也發(fā)生改變的是關(guān)于社會(huì)治理活動(dòng)的學(xué)術(shù)研究，其中，在這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)中，英國(guó)的公共行政研究就首先出現(xiàn)了逐漸用公共管理的概念替換公共行政概念的學(xué)術(shù)發(fā)展軌跡。我們知道，英國(guó)學(xué)者對(duì)公共行政的理解是與美國(guó)學(xué)者大不相同的，如果說(shuō)美國(guó)學(xué)者對(duì)“政治———行政”二分原則總是抱有一種難以名狀的迷戀，那么，在議會(huì)主權(quán)的政治體制下，英國(guó)學(xué)者則從來(lái)也沒(méi)有真正接受把政治與行政進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分的觀點(diǎn)。在英國(guó)，“公共行政是建立在對(duì)一個(gè)議會(huì)制政府的政治模型和一個(gè)關(guān)于國(guó)家結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行的專業(yè)化的官僚模型的接受之上的”［3］。相應(yīng)地，“傳統(tǒng)上，作為一個(gè)學(xué)科，英國(guó)公共行政被視為政治學(xué)研究的一個(gè)附屬物，其實(shí)踐也由一代又一代的政客與行政官員所主導(dǎo)，他們對(duì)于行政的政治背景以及服務(wù)于諸政治和行政價(jià)值之結(jié)合體的各種結(jié)構(gòu)擁有一種共識(shí)”［3］。當(dāng)然，由于實(shí)踐的演進(jìn)，也由于美國(guó)公共行政研究的影響，英國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于公共行政的理解也不斷地發(fā)生變化，但把公共行政學(xué)作為政治學(xué)的一個(gè)學(xué)術(shù)子系統(tǒng)來(lái)看，則一直是英國(guó)學(xué)者的基本共識(shí)。“然而，從1970年代后期直到整個(gè)1980年代，這些共識(shí)受到了猛烈的攻擊，認(rèn)為它們?cè)诶碚撋鲜怯腥毕莸?，在?shí)踐上則是失敗的。取而代之的是對(duì)市場(chǎng)靈活而具有回應(yīng)性的組織以及分權(quán)的強(qiáng)調(diào)。在公共部門研究的辭典中，‘管理’一詞開(kāi)始取代‘行政’的位置”［3］。這種變化給英國(guó)的公共行政研究帶來(lái)了極其深遠(yuǎn)的影響:“對(duì)于公共行政研究來(lái)說(shuō)，撒切爾主義的到來(lái)預(yù)示了一個(gè)令人不安的年代。歷屆政府已經(jīng)縮減了公共部門的規(guī)模，并將提供公共服務(wù)的效率置于向那些處于貧困之中的人們提供公共服務(wù)的需要之上。這些壓力促使公共行政研究者將這一學(xué)科的重心與方向從政治與倫理考慮調(diào)整到一個(gè)更加強(qiáng)調(diào)管理的取向上來(lái)。大量研究經(jīng)費(fèi)被輸送到關(guān)于中央政府的管理和效率的研究之中。教學(xué)也被推向了這一方向。尤其是本科以下的項(xiàng)目，要求其公共行政課程擁有一種實(shí)質(zhì)性的‘技術(shù)’內(nèi)容。在過(guò)去的十年里，大量公共管理研究生課程被創(chuàng)造了出來(lái)，其中的某些課程包含了此前的公共行政課程內(nèi)容?！保?］

可見(jiàn)，公共管理的概念是在1970年代開(kāi)始流行起來(lái)的，特別是當(dāng)學(xué)術(shù)追求與改革實(shí)踐相呼應(yīng)時(shí)，公共管理的概念也就被刻上了撒切爾主義的印跡。格雷與詹金斯看到，“英國(guó)公共行政研究發(fā)展的結(jié)果包括:將公共行政研究重新定義、分離和安置為公共管理，在這一領(lǐng)域中引入許多新的角色，以及重構(gòu)相關(guān)的文獻(xiàn)。公共管理研究越來(lái)越多地不再被安排在大學(xué)中傳統(tǒng)的政治科學(xué)部門，而是安排在商學(xué)院(比如倫敦、阿斯頓與瓦利克大學(xué))，專門的研究機(jī)構(gòu)(比如地方政府研究所、高級(jí)城市研究學(xué)院)，試圖連接理論、實(shí)踐與咨詢世界的各種專業(yè)機(jī)構(gòu)(公共管理基金會(huì)與公共財(cái)政基金會(huì))，甚至各種頗具爭(zhēng)議的‘智庫(kù)’(亞當(dāng)•斯密研究中心、歐洲政策論壇、經(jīng)濟(jì)事務(wù)研究所、公共政策研究中心)。這些機(jī)構(gòu)之間存在著廣泛的差異，但它們通常共享著一種不同于那些支持傳統(tǒng)意義上的公共行政研究的機(jī)構(gòu)(如前皇家公共行政學(xué)院)所擁有的方法和視角”［3］2。在這些機(jī)構(gòu)的努力下，“公共行政似乎被描述為一個(gè)與一個(gè)過(guò)時(shí)的部門聯(lián)系在一起的相當(dāng)乏味的領(lǐng)域”?！霸S多人傾向于將這一領(lǐng)域視為沒(méi)有什么激動(dòng)人心的內(nèi)容，而主要是面向有效執(zhí)行的描述性的和條文性的分析……公共管理則被描述為一個(gè)緊跟時(shí)代步伐，切合像英國(guó)這樣的美好新生意(bravenewbusiness)之需要的全新的動(dòng)態(tài)主題。它是這樣一種課程，可以在一個(gè)通過(guò)私有化而變得充滿活力也更加苗條的公共部門中提供工作。它的支持者將它看成對(duì)于一個(gè)更高效社會(huì)的一種令人興奮的現(xiàn)代回應(yīng)”［5］。如此強(qiáng)烈的對(duì)比之下，結(jié)果顯然是不難預(yù)料的，那就是，英國(guó)公共行政研究很快地就把公共管理視為對(duì)自身進(jìn)行重構(gòu)的方向。結(jié)果，“這一學(xué)科已經(jīng)變得更加‘實(shí)用’，更加職業(yè)化，而不是維護(hù)其傳統(tǒng)的邊界。特別是，在PCFC機(jī)構(gòu)中，‘公共行政’這一老名稱正在迅速地消失”［5］。不過(guò)，在錢德勒看來(lái)，雖然公共管理的概念已經(jīng)非常流行，而所謂的公共管理研究卻沒(méi)有取得什么實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，相反，“朝向以公共部門管理為名的學(xué)位的運(yùn)動(dòng)可能更多是基于這樣一種信念，即一門名稱中包含了管理一詞的課程將比以公共行政為名的課程能夠吸引更多的學(xué)生。許多理工學(xué)院和大學(xué)院系在沒(méi)有對(duì)課程內(nèi)容做出任何實(shí)質(zhì)性改變的情況下將公共管理加到了公共行政之上，僅僅反映出了一種關(guān)于學(xué)生偏好的時(shí)代風(fēng)氣。在全英學(xué)術(shù)獎(jiǎng)項(xiàng)理事會(huì)上，一個(gè)由公共行政教師組成的調(diào)查委員會(huì)了他們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，讓許多代表都看到，從行政到管理的更名能夠吸引更多的學(xué)生參與課程，并且提供了許多可信的證據(jù)證明，如果對(duì)這一學(xué)科進(jìn)行重新命名，則學(xué)生數(shù)量將會(huì)有更大規(guī)模的增加”［3］。

錢德勒認(rèn)為，這樣的更名行為實(shí)質(zhì)上是一種欺騙，但這種欺騙行為又正好迎合了公共管理支持者們關(guān)于市場(chǎng)決定一切的信條。因而，在短期內(nèi)，它得到了一種變相的合理化，但從長(zhǎng)期來(lái)看，它必將破壞這一領(lǐng)域繼續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)?！斑@種不道德的欺騙從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看將是一種自殺式的策略。如果公共行政學(xué)者對(duì)他們的學(xué)科感到如此絕望，以至于不得不竊取另一個(gè)名稱來(lái)描述它，則這一學(xué)科缺乏信心的狀況就變得惡化，它離消失也就更近了一步”［5］。也就是說(shuō)，盡管公共管理的概念日益流行，但關(guān)于公共管理的實(shí)質(zhì)性研究則處于一種極為貧乏的狀態(tài)，所謂公共管理研究，其實(shí)只是對(duì)公共行政學(xué)的一種扭曲與剪裁。錢德勒的不滿，正是對(duì)公共管理研究的這一現(xiàn)實(shí)狀況的表達(dá)。既然公共管理研究所表現(xiàn)出來(lái)的僅僅是對(duì)公共行政的一些主題的扭曲，那么，對(duì)公共管理研究產(chǎn)生懷疑甚至否定也就在情理之中了。事實(shí)就是如此，錢德勒明確地反對(duì)公共管理研究:“將狹隘的公共管理研究———事實(shí)上就是被剝奪了政治、社會(huì)與道德內(nèi)容的公共行政學(xué)———與公共行政研究相比，認(rèn)為前者是有趣的而后者是乏味的觀點(diǎn)是非常荒謬的。一種缺乏政治或道德內(nèi)容的關(guān)于管理技術(shù)的研究應(yīng)當(dāng)被看成是乏味且不真實(shí)的。相反，公共行政則是一個(gè)有趣得多且更有挑戰(zhàn)性的主題，它要求不僅研究好的管理實(shí)踐，而且分析其在一個(gè)廣泛的社會(huì)與道德背景下的可行性。如果關(guān)于一個(gè)學(xué)科領(lǐng)域的一種更為廣泛的分析解釋比一種更狹隘的實(shí)際分析更加可取的話，則公共行政應(yīng)當(dāng)在研究的深度、刺激性和有趣性上獲得輕而易舉的勝利?！保?］在錢德勒的這一段話中，我們可以看到一些與美國(guó)不同的情況。在美國(guó)，由于公共管理研究存在著B途徑與P途徑兩種不同的途徑，因而在公共管理研究中包含著對(duì)公共行政概念的不同認(rèn)識(shí)和理解，而且，這種對(duì)公共行政概念的不同理解實(shí)現(xiàn)了公共管理概念建構(gòu)上的相互牽扯，起到一種制衡和“中和”的作用，以至于公共管理的管理主義傾向不會(huì)顯得過(guò)于激進(jìn)。英國(guó)在這一問(wèn)題上就有所不同了，在英國(guó)由于缺乏B途徑和P途徑這兩種不同的研究取向，從而在管理主義的方向上前進(jìn)得更加堅(jiān)決，公共管理這個(gè)概念顯得更加偏激，成為完全反公共行政的概念。正是由于這個(gè)原因，試圖維護(hù)公共行政研究傳統(tǒng)的錢德勒表達(dá)了他的激烈反對(duì)意見(jiàn)。不過(guò)，在滾滾涌動(dòng)的市場(chǎng)大潮面前，錢德勒對(duì)于公共行政研究所持的樂(lè)觀態(tài)度注定是悲劇性的。1990年，《公共行政》雜志增設(shè)了一個(gè)“公共管理”專欄［6］，公共管理研究完全攻陷了英國(guó)公共行政研究的傳統(tǒng)陣地。1991年，該雜志發(fā)表了克里斯托夫•胡德的著名論文《一種普適性的公共管理?》，論文將20世紀(jì)70年代以來(lái)的市場(chǎng)化改革正式命名為“新公共管理”(NPM)，并通過(guò)對(duì)這一模式要素的經(jīng)典性歸納而對(duì)70年代以來(lái)的西方政府改革浪潮作出了第一次系統(tǒng)的理論總結(jié)，也將英國(guó)式的公共管理研究推向了整個(gè)世界。

二、何謂“新公共管理”

需要指出的是，盡管“里根革命”在時(shí)間上要晚于撒切爾的“私有化”，但即使在“里根革命”之前，市場(chǎng)化與分權(quán)等主題也并不是英國(guó)公共行政研究的“專利”，相反，無(wú)論是在約翰遜的“偉大社會(huì)”還是在尼克松的“新聯(lián)邦主義”中，分權(quán)都是行政改革的一種基本取向，也是學(xué)術(shù)研究的重要主題［7］，“市場(chǎng)化”事實(shí)上已經(jīng)發(fā)展到了催生出“再私有化”［8］、“第三部門”［9］等概念的地步。但在美國(guó)人的觀念中，直到20世紀(jì)90年代之前，這一類主題在很大程度上仍然被視為內(nèi)容已經(jīng)極度泛化了的公共行政的內(nèi)容，而沒(méi)有與公共管理的概念建立起獨(dú)特而穩(wěn)定的聯(lián)系。所以，在美國(guó)，公共管理的概念主要是一個(gè)由政策學(xué)院加以使用的專門術(shù)語(yǔ)。在英國(guó)，公共行政概念包含著濃烈的政治屬性，致使那些具有明顯“去政治化”色彩的主題與公共行政的概念相沖突，公共行政概念不得不被歸入到公共管理的概念之下。正是由于這個(gè)原因，英國(guó)的公共管理概念從一開(kāi)始就表現(xiàn)出了與美國(guó)的公共管理概念的不同特征。我們從錢德勒的敘述中又可以發(fā)現(xiàn)，英國(guó)的公共管理概念在含義上也存在著不確定性，既有人試圖將其與撒切爾主義的政府改革相聯(lián)系，也有人只是把它看成公共行政學(xué)中的技術(shù)方面。因而，學(xué)者們對(duì)于這一概念的使用也是比較隨意的。1991年，胡德發(fā)表了《一種普適性的公共管理?》，明確地使用了“新公共管理”的提法來(lái)指稱以撒切爾改革為代表的西方政府改革運(yùn)動(dòng)，為此后英國(guó)甚至世界范圍內(nèi)的公共管理研究開(kāi)辟出了一種不同于美國(guó)的途徑。胡德指出，“‘新公共管理’(NPM)的興起是過(guò)去15年里公共行政中最引人注目的國(guó)際潮流之一。

盡管本期雜志中其他論文所報(bào)告的研究主要是基于英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，但NPM絕不只是英國(guó)獨(dú)有的一種發(fā)展。NPM的興起與其他四股行政‘元潮流’有關(guān)，它們是:(1)減緩或逆轉(zhuǎn)政府增長(zhǎng)———在公開(kāi)的公共支出與人員上———的努力;(2)從核心政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向私有化與準(zhǔn)私有化，并重新強(qiáng)調(diào)前者在服務(wù)提供上的‘輔助性’;(3)自動(dòng)化的發(fā)展，尤其是在信息技術(shù)與公共服務(wù)的生產(chǎn)與分配上;(4)一種更加國(guó)際化議程的發(fā)展，除了公共行政中單個(gè)國(guó)家專業(yè)主義的舊傳統(tǒng)以外，日益聚焦于公共管理、政策設(shè)計(jì)、決策風(fēng)格與政府間合作的一般問(wèn)題”［10］。更準(zhǔn)確地說(shuō)，“NPM的起源可以被解釋為兩種不同理念的聯(lián)姻。一方是‘新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)’。它建立在我們現(xiàn)在非常熟悉的二戰(zhàn)后公共選擇、交易成本理論以及委托—理論發(fā)展的基礎(chǔ)上……‘婚姻’中的另一方是公共部門中一系列企業(yè)類型的‘管理主義’浪潮的最新發(fā)展，它所繼承的是國(guó)際科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的傳統(tǒng)”［7］。胡德看到，盡管都可以被歸入NPM的范疇之中，但在不同國(guó)家中，NPM的側(cè)重點(diǎn)則是不一樣的。“即使是在‘威斯敏斯特模型’傳統(tǒng)之內(nèi)，‘婚姻’雙方的相對(duì)優(yōu)勢(shì)也因時(shí)因地而有所不同。例如，在新西蘭的獨(dú)特環(huán)境下，公共選擇、交易成本理論以及委托—理論的綜合明顯處于優(yōu)勢(shì)地位，造就了一場(chǎng)具有不同尋常的一致性理論驅(qū)動(dòng)的NPM運(yùn)動(dòng)。但在英國(guó)和澳大利亞，企業(yè)類型的管理主義則更加突出，造就了一種更加實(shí)用主義而在理論上不那么優(yōu)雅的NPM或‘新泰勒主義’”［7］。不過(guò)，如果拋開(kāi)上述這些差異的話，那么，不同國(guó)家的NPM還是有著非常明顯的共性的，胡德也對(duì)此作了詳細(xì)的描述，概括出了構(gòu)成“新公共管理”的七大要素:“(1)轉(zhuǎn)向更加分散化的公共組織，并成為提供公共部門產(chǎn)品的獨(dú)立運(yùn)營(yíng)單位(每個(gè)都是獨(dú)立的，具有事實(shí)如果不是法律上的獨(dú)立組織身份，在資源決策上進(jìn)行更大程度的分權(quán)，并處于一場(chǎng)朝向單行預(yù)算、任務(wù)陳述、業(yè)務(wù)計(jì)劃與管理自主的運(yùn)動(dòng)之中)。

與這一公司化的運(yùn)營(yíng)方式相對(duì)的則是通過(guò)一個(gè)單一集中單元中的‘半匿名’組織提供所有公共服務(wù)的進(jìn)步主義公共行政(PPA)方式，這種方式擁有詳細(xì)的適用于全機(jī)構(gòu)的規(guī)則、關(guān)鍵操作領(lǐng)域中的共同服務(wù)供給，以及對(duì)工資談判和人員配備水平的事無(wú)巨細(xì)的中央控制。(2)轉(zhuǎn)向公共部門組織之間以及公共部門組織與私人部門之間的更強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)。與朝向一種更具競(jìng)爭(zhēng)性的方式的目標(biāo)相對(duì)的，是將準(zhǔn)終身制的‘指定’職能指派給公共部門組織的PPA方式，也就是被無(wú)限期分配給特定‘特權(quán)’生產(chǎn)者的圈養(yǎng)市場(chǎng)。(3)在公共部門內(nèi)更大程度地借鑒廣泛采納自私人部門中的管理實(shí)踐，而不是像PPA一樣，使用所謂專屬公共部門的工作方法……(4)更加強(qiáng)調(diào)資源使用上的有序性和節(jié)約性，并積極尋找更加低廉成本的提供公共服務(wù)的替代方式，而不是把重點(diǎn)放在制度連續(xù)性、機(jī)構(gòu)維持與政策發(fā)展上。(5)更多強(qiáng)調(diào)‘抓手管理’即高級(jí)管理者通過(guò)行使裁量權(quán)來(lái)對(duì)公共組織施以更積極的控制)而不是傳統(tǒng)PPA的‘放手管理’后者所涉及的是在公共部門組織高層的相對(duì)匿名的官僚，旨在防止被任人唯親與打擊報(bào)復(fù)的人事管理規(guī)則嚴(yán)格地包圍起來(lái)。(6)強(qiáng)調(diào)根據(jù)所要提供服務(wù)的范圍、層次與內(nèi)容來(lái)為公共部門組織制定更為詳細(xì)和可以衡量(或至少可以檢驗(yàn))的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，而不是相信公共部門中的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技能……(7)嘗試依據(jù)預(yù)先設(shè)定的產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)(尤其根據(jù)以報(bào)酬為基礎(chǔ)的在職績(jī)效而不是教育等級(jí))而以一種更加‘自動(dòng)平衡的’方式來(lái)控制公共組織。”［11］顯然，無(wú)論是相對(duì)于美國(guó)的公共行政概念，還是相對(duì)于英國(guó)傳統(tǒng)上的公共行政概念，以上這些內(nèi)容都是一些新的要素。因而，胡德把包含這七大要素的NPM看成是主要形成于美國(guó)進(jìn)步主義時(shí)期的傳統(tǒng)公共行政PPA的一種替代模式。胡德認(rèn)為，“對(duì)于進(jìn)步主義公共行政(PPA)而言，民主責(zé)任取決于對(duì)注定與之相伴的腐敗、浪費(fèi)與低能的限制……進(jìn)步主義公共行政的責(zé)任范式強(qiáng)調(diào)兩條基本的管理原則。其一是從連貫性、道德觀、工作方法、組織設(shè)計(jì)、人、獎(jiǎng)勵(lì)以及職業(yè)結(jié)構(gòu)等各個(gè)方面保持著公共部門與私人部門的顯著區(qū)別……其二是通過(guò)一個(gè)旨在防止任人唯親與腐敗的復(fù)雜的程序性規(guī)則結(jié)構(gòu)來(lái)緩沖政治與管理裁量權(quán)的行使，并在政客與特定公共服務(wù)‘信托’的穩(wěn)定監(jiān)護(hù)人之間保持必要的距離”［12］。而作為PPA的替代模式，“NPM包含了一種關(guān)于公共責(zé)任的不同理解，擁有不同類型的信任與不信任，因此也擁有一種不同的追責(zé)方式。NPM奠基于對(duì)PPA兩大基本原則的顛覆，即縮小或消除公共與私人部門之間的差異，并將所強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)從過(guò)程責(zé)任轉(zhuǎn)向一種以結(jié)果為依據(jù)的更強(qiáng)的責(zé)任要素。審計(jì)是這一新的責(zé)任觀念中的關(guān)鍵要素，因?yàn)樗从沉藢?duì)市場(chǎng)與私人企業(yè)方法(不再被等同于有組織犯罪)的高度信任，特別反映了對(duì)公務(wù)人員和專業(yè)人員(現(xiàn)在被視為預(yù)算最大化的官僚而不是偽苦行僧)的不信任。因此，后者的活動(dòng)應(yīng)當(dāng)受到審計(jì)技術(shù)更嚴(yán)厲的核算與評(píng)估。NPM的理念通過(guò)經(jīng)濟(jì)理性主義的語(yǔ)言而得到了表達(dá)，并得到了高級(jí)公共職位中新一代的‘經(jīng)濟(jì)官僚’與‘審計(jì)官僚’的推動(dòng)”［11］。

在這里，胡德從責(zé)任的角度闡述了NPM與他所理解的作為傳統(tǒng)公共行政代表的PPA的基本差異，并提出了用NPM替代PPA的主張。作為《公共行政》雜志的編輯，羅茲(R．A．W．Rhodes)在這期雜志的介紹文字中呼應(yīng)了胡德關(guān)于新公共管理的提法:“1980年代見(jiàn)證了一種堅(jiān)決的努力，要在英國(guó)政府的所有層級(jí)上貫徹經(jīng)濟(jì)、效率與效能的‘3E’標(biāo)準(zhǔn)。作為一場(chǎng)既不局限于‘3E’也不局限于英國(guó)的運(yùn)動(dòng)，‘新公共管理’包含以下核心原理:一種對(duì)于管理而不是政策的關(guān)注，強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)估與效率;將公共官僚機(jī)構(gòu)分散化為以使用者付費(fèi)為基礎(chǔ)的相互關(guān)系的機(jī)構(gòu);使用準(zhǔn)市場(chǎng)與合同外包以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng);成本削減;建立起一種強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出目標(biāo)、短期合同、金錢激勵(lì)以及自主管理的管理方式。”［12］由此，新公共管理的概念正式進(jìn)入了英國(guó)主流公共行政學(xué)界，成了20世紀(jì)70年代以來(lái)西方各國(guó)以“私有化”、“市場(chǎng)化”為取向的政府改革運(yùn)動(dòng)的共同旗幟。同時(shí)，“新公共管理”這一名稱也迅速地傳向了大洋彼岸，其標(biāo)志就是，奧斯本與蓋布勒出版了《再造政府》一書，從十個(gè)方面詳細(xì)闡述了“企業(yè)家政府”的基本內(nèi)容。盡管這本書并沒(méi)有使用新公共管理的提法，但由于它的主張與胡德、羅茲等人對(duì)新公共管理的概括高度一致，所以，這本暢銷書很快就被人們與同樣流行的“新公共管理”的提法聯(lián)系到了一起，“掌舵，而不是劃槳”也被“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的支持者們奉為座右銘。此后，新公共管理的概念在學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中的出現(xiàn)頻率逐年上升，根據(jù)BIDS的數(shù)據(jù)，“‘新公共管理’一詞沒(méi)有出現(xiàn)在整個(gè)1980年代學(xué)術(shù)論文的標(biāo)題、關(guān)鍵詞或者摘要之中，它首次出現(xiàn)在1993年。數(shù)據(jù)顯示出了‘新公共管理’作為一個(gè)社會(huì)科學(xué)關(guān)鍵詞的穩(wěn)定增長(zhǎng):1993:2;1994:5;1995:12;1996:16;1997:22;1998:30”［13］?！暗搅?990年代末，‘新公共管理’一詞在學(xué)術(shù)、政府和組織討論中得到了國(guó)際層面上的廣泛使用”［13］。至此，新公共管理運(yùn)動(dòng)已經(jīng)不再僅僅是一場(chǎng)政府改革運(yùn)動(dòng)，同時(shí)也成了公共行政研究領(lǐng)域中的一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的學(xué)術(shù)運(yùn)動(dòng)。

三、公共管理概念在新公共管理運(yùn)動(dòng)中的多元建構(gòu)

應(yīng)當(dāng)看到，在胡德提出新公共管理的提法之前，無(wú)論是在英國(guó)還是在美國(guó)，都主要是把公共管理作為一個(gè)研究主題來(lái)對(duì)待的，而在胡德提出了新公共管理的提法之后，“公共管理”一詞則被賦予了一種形成于進(jìn)步主義時(shí)期的公共行政模式的替代方案的意義。但是，無(wú)論是作為一個(gè)研究主題，還是作為一種實(shí)踐模式，20世紀(jì)70年代以來(lái)的公共管理概念都被賦予了強(qiáng)烈的反公共行政取向:作為研究主題，它力求把自己與傳統(tǒng)的公共行政研究區(qū)別開(kāi)來(lái);作為實(shí)踐模式，它則試圖顛覆公共行政的基本價(jià)值追求。在這個(gè)意義上，一方面，無(wú)論是否在公共管理一詞前加上“新”的定語(yǔ)，它都是以一種新的公共管理概念出現(xiàn)的。另一方面，當(dāng)公共管理與“新”的定語(yǔ)固定地聯(lián)系到一起的時(shí)候，又被賦予了特定的內(nèi)涵，是用來(lái)指稱一場(chǎng)特定的政府改革運(yùn)動(dòng)的。與20世紀(jì)初期發(fā)生在美國(guó)的市政改革及其市政研究運(yùn)動(dòng)不同，新公共管理運(yùn)動(dòng)是一場(chǎng)席卷了主要西方國(guó)家，并逐漸擴(kuò)散到整個(gè)世界的全球性的政府改革運(yùn)動(dòng)。盡管以胡德為代表的一些學(xué)者試圖為這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)勾畫出一個(gè)基本的輪廓，尋找其共同的方面，但不同國(guó)家之間的差異則是不容抹殺的。因此，由新公共管理運(yùn)動(dòng)所建構(gòu)起來(lái)的公共管理概念也必定比形成于市政研究運(yùn)動(dòng)中的公共行政概念更加復(fù)雜，受到更多力量的影響。事實(shí)上，所謂NPM也并不像胡德所說(shuō)的那樣是一種普遍適用的模型。比如，費(fèi)利耶(EwanFerlie)等人就指出了NPM的四種模型，分別是:NPM模型1，效率驅(qū)動(dòng);NPM模型2，小型化與分權(quán);NPM模型3，追求卓越;NPM模型4，公共服務(wù)導(dǎo)向。其中，前三種模型都生成于20世紀(jì)80年代，第四種模型則是從20世紀(jì)90年代以來(lái)逐漸發(fā)展起來(lái)的?！癗PM模型4目前發(fā)展最不充分，但仍在展示其巨大的潛力。它代表了對(duì)私人與公共部門管理理念的一種結(jié)合，通過(guò)描繪出一種獨(dú)特的公共服務(wù)使命來(lái)重新賦予公共部門管理者以活力，但又與源于私人部門并可以向公共部門轉(zhuǎn)化的那種關(guān)于良好實(shí)踐的高質(zhì)量管理的公認(rèn)理念相協(xié)調(diào)”［14］14－15。

在這里，如果說(shuō)前三種模型仍然可以被放入胡德對(duì)于NPM所作的定義之中的話，那么，NPM模型4則與胡德筆下的NPM大為不同，它更多地受到了公共行政研究中公共服務(wù)取向的影響。這表明，新公共管理運(yùn)動(dòng)不僅在不同國(guó)家和地區(qū)具有不同的側(cè)重面，而且在不同的時(shí)期也有著不同的主題。具體來(lái)說(shuō)，20世紀(jì)90年代以來(lái)，新公共管理與公共管理的概念有著一股走向規(guī)范化的趨勢(shì)。1999年，在一篇回顧性的文章中，道森和達(dá)吉(SandraDawsonandCharlotteDargie)看到，“在過(guò)去十年關(guān)于新公共管理的討論中，可以指出，盡管新公共管理最初是根據(jù)管理主義與理性選擇而得到概念上的定義的，但隨后的辯論則包含了關(guān)于倫理、責(zé)任、民主、規(guī)制以及公共部門內(nèi)在本質(zhì)的探討。這一變化重新證明了可以被定義為傳統(tǒng)‘公共’部門概念和公共部門價(jià)值的事物的切題性。我們可以將新公共管理的這些發(fā)展解讀為是對(duì)其在1990年代后期發(fā)展并擴(kuò)展為一個(gè)更加鮮明的‘公共’概念的一種明證”［13］。也就是說(shuō)，在整個(gè)20世紀(jì)90年代，在新公共管理問(wèn)題的研究中發(fā)生了主題上的變化，學(xué)者們?yōu)檫@一概念增加了許多規(guī)范性的內(nèi)容。這一點(diǎn)，在美國(guó)公共行政和公共管理學(xué)界表現(xiàn)得尤為明顯。在某種意義上，突出了公共管理概念的規(guī)范性內(nèi)容更可能反映出美國(guó)學(xué)術(shù)界的基本狀況。因?yàn)?，與其他國(guó)家相比，美國(guó)的人文社會(huì)科學(xué)在規(guī)范研究方面顯得更為成熟一些，而且學(xué)科間的交往途徑也最為暢通，在此背景下，公共管理也就自然而然地吸收了其他人文社會(huì)科學(xué)的研究成果，增強(qiáng)了公共管理概念的規(guī)范性內(nèi)容。就美國(guó)的情況來(lái)看，《公共行政評(píng)論》在1998年推出了一期名為“領(lǐng)導(dǎo)、民主與新公共管理”的特輯，根據(jù)20世紀(jì)90年代中期以來(lái)的研究狀況，對(duì)新公共管理的概念作出了一系列新的說(shuō)明。在這期雜志中，特里認(rèn)為，“企業(yè)家模型已經(jīng)受到了懷疑，因?yàn)樗闹С终邲](méi)能針對(duì)民主責(zé)任這一難纏的問(wèn)題提出有說(shuō)服力的觀點(diǎn)。那些致力于民主理想的人對(duì)于公共企業(yè)家總是抱著一種懷疑，不相信他們能夠或者愿意拋棄自私自利的行為而支持公共利益(無(wú)論如何定義)。新管理主義者所倡導(dǎo)的公共企業(yè)家恰恰使這一問(wèn)題變得惡化了，因?yàn)?，蘊(yùn)含在新管理主義之中的理論無(wú)法滿足任何一種公共利益的觀念。由于公共選擇理論與組織經(jīng)濟(jì)學(xué)信奉方法論上的個(gè)人主義，又由于自利是這些理論的核心，因此有理由懷疑，‘公共利益’與‘公共善’的觀念在這些理論中不會(huì)具有什么思想地位……因此，新管理主義版本的公共企業(yè)家需要得到檢討。在民主治理的層面上，由于煩人的責(zé)任問(wèn)題，公共企業(yè)家對(duì)民主構(gòu)成了一種嚴(yán)重的威脅”［15］。

其實(shí)，還不僅僅是理論取向上存在著這些問(wèn)題，而且，新管理主義就實(shí)踐自身而言，也存在矛盾，并經(jīng)常性地處于一種兩難境地:“公共企業(yè)家肯定擁有的一種內(nèi)在的自利、冒險(xiǎn)與不循常規(guī)的取向，為倡導(dǎo)解放和市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)式管理的人制造了一種困境。一方面，這些品質(zhì)是值得贊揚(yáng)的，它們幫助公共企業(yè)家作出了創(chuàng)新和激進(jìn)的變革。另一方面，這些品質(zhì)又加深了許多美國(guó)人對(duì)官僚權(quán)力的憂慮。進(jìn)而，這些憂慮又強(qiáng)化了這樣一種觀點(diǎn)，即我們需要對(duì)公共企業(yè)家作出更多而不是更少的限制，以保證他們對(duì)我們負(fù)責(zé)?！保?5］也就是說(shuō)，企業(yè)家模型內(nèi)含著一個(gè)創(chuàng)新與責(zé)任的兩難困境，這使它在實(shí)踐中往往會(huì)造成一些悖論性的后果，作為一種新的責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制，它經(jīng)常性地使民主責(zé)任的實(shí)現(xiàn)遭遇無(wú)法得到保障的后果。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，經(jīng)歷了工業(yè)革命后，國(guó)家與政府發(fā)生了分化，在此前提下，政府在直接的意義上主要考慮的是管理上的問(wèn)題，但是，在整個(gè)近代以來(lái)的社會(huì)中，民主任何時(shí)候都被看做是一種上位價(jià)值。然而，新公共管理卻呈現(xiàn)出了反民主的傾向，在回避對(duì)政治價(jià)值問(wèn)題的關(guān)照中用實(shí)際行動(dòng)為民主掘墓。新公共管理雖然在一個(gè)時(shí)期內(nèi)大獲成功，但受到一些較為謹(jǐn)慎的學(xué)者的懷疑，也是在情理之中的。林恩就斷定，“盡管被贊美者稱作為一種新的范式，新公共管理卻是一個(gè)曇花一現(xiàn)的主題，很可能因?yàn)樵S多原因而走向衰落:(1)激發(fā)了這一概念的威斯敏斯特改革的最初形象最終將在政治更替中受到破壞，黨徒及學(xué)者們都將在宣布新公共管理的蛻變或消亡中發(fā)現(xiàn)新的機(jī)會(huì);(2)隨著跨越國(guó)家和部門的比較研究的不斷累積，各種改革之間的根本性差異將迅速地遮蔽其表面上的共性;(3)‘新的’一詞將被視作對(duì)生成中的研究形式或?qū)ο蟮囊粋€(gè)不便的修飾語(yǔ);(4)政治論辯將需要一個(gè)新鮮的主題，以吸引人們對(duì)于新一波的改革觀念的支持。我們中的許多人現(xiàn)在已經(jīng)可以開(kāi)始寫新公共管理的驗(yàn)尸報(bào)告了”［16］。

盡管林恩認(rèn)為新公共管理運(yùn)動(dòng)即將衰落，但他又承認(rèn)，要徹底拒絕新公共管理的主張也是不切實(shí)際的，因?yàn)樾适枪残姓肋h(yuǎn)也不能缺失的目標(biāo)。在這個(gè)意義上，學(xué)者們應(yīng)當(dāng)做的只能是重構(gòu)新公共管理的內(nèi)涵，盡可能地使其與民主的上位價(jià)值相一致。在此問(wèn)題上，道森和達(dá)吉也作出了相同的思考，“傳統(tǒng)上將公共領(lǐng)域視為其保留地的學(xué)者們發(fā)現(xiàn)它受到了管理觀念的入侵。我們可以將此解釋為一個(gè)簡(jiǎn)單的選擇:要么批判與拒絕(新公共)管理的觀念，去尋找一些替代方案;要么把它接納為一個(gè)屬于自己的概念，并尋求根據(jù)公共部門的語(yǔ)境來(lái)型塑與調(diào)節(jié)其含義。1990年代后期的概念探討表明，許多評(píng)論者已經(jīng)作出了后一種選擇，這是因?yàn)?，選擇反對(duì)改進(jìn)效率的立場(chǎng)就等于選擇了工業(yè)革命期間破壞機(jī)器的盧德派的立場(chǎng)，因而，也就失去了他們想要影響的群體的傾聽(tīng)”［13］。我們知道，現(xiàn)代民主是一種代表制民主，衡量一個(gè)國(guó)家是否民主的基本標(biāo)準(zhǔn)主要在于其政治系統(tǒng)是否具有代表性。因而，要使新公共管理與民主相一致，就意味著新公共管理也需要具有代表性。凱利(RitaMaeKelly)的設(shè)想是，“考慮到大多數(shù)公民———即使是作為政府產(chǎn)品與服務(wù)的消費(fèi)者———很少擁有如何選擇的足夠信息與知識(shí)，即他們擁有‘有限理性’，公民們經(jīng)常向同他們持有相同觀點(diǎn)的領(lǐng)導(dǎo)者或代表求助，以在什么才是‘最好的’決策的問(wèn)題上得到指導(dǎo)。如果民選官員不能或不愿履行這一職能，反而在官僚機(jī)構(gòu)或外包機(jī)構(gòu)中擁有可能體現(xiàn)他們觀點(diǎn)的代表，那么，就可以成為一種可行的替代方案。在新公共管理結(jié)構(gòu)之中，代表性官僚制與多元政治領(lǐng)導(dǎo)有助于消費(fèi)者/公民接受這一觀念，即關(guān)于一種特定政策及其執(zhí)行的社會(huì)平衡已經(jīng)得到了實(shí)現(xiàn)，公平正義也已經(jīng)發(fā)生，盡管在特定情況下，特定消費(fèi)者/公民可能并未得到如同他或她的鄰居或敵人那樣的同等對(duì)待”［17］。因此，“在一個(gè)具有地理多樣性的民主政體中，代表性官僚制可以提高新公共管理與傳統(tǒng)等級(jí)結(jié)構(gòu)的效率與效能。它們有助于在政治侵入了執(zhí)行的時(shí)候?qū)崿F(xiàn)被理性選擇理論家視為必不可少的社會(huì)平衡，也可以在選定情境中幫助管理者強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)性和真正的市場(chǎng)條件的缺乏”［17］。

在這里，通過(guò)對(duì)代表性官僚制的一種實(shí)用主義解釋，凱利試圖發(fā)現(xiàn)新公共管理與民主之間協(xié)調(diào)的方案。考察美國(guó)20世紀(jì)90年代新公共管理運(yùn)動(dòng)的新進(jìn)展，可以發(fā)現(xiàn)，由于眾多學(xué)者的共同努力，尤其是代表性官僚制的引入，新公共管理的概念被納入了公共行政學(xué)的規(guī)范研究傳統(tǒng)之中了，其甫一出現(xiàn)時(shí)的反公共行政內(nèi)涵變得越來(lái)越稀薄了，或者說(shuō)，新公共管理的概念出現(xiàn)了公共行政化的趨勢(shì)。在這種情況下，公共管理與公共行政概念的區(qū)別也就變得模糊了起來(lái)。比如，在進(jìn)入新世紀(jì)后出版的一本考察公共管理歷史的著作中，林恩就認(rèn)為，“公共管理是一個(gè)充滿爭(zhēng)議的概念，與其之前的‘行政管理’一樣，爭(zhēng)取其作為一個(gè)學(xué)術(shù)與實(shí)踐范式的永久地位的努力已經(jīng)失敗了”［18］10。相反，“在行政與管理的概念之間，無(wú)法作出決定性的區(qū)分，盡管許多學(xué)者都試圖作出這一區(qū)分。我還主張，公共管理并不僅限于‘管理者所做之事’，也不限于政府運(yùn)作。因此，公共行政的歷史———它包含了權(quán)威結(jié)構(gòu)、‘最佳實(shí)踐’和制度化價(jià)值的出現(xiàn)與演化———同樣也是公共管理的歷史。換句話說(shuō)，本書中關(guān)于被某些人稱為(法國(guó)、德國(guó)、美國(guó)以及英國(guó)的)舊公共行政的章節(jié)與那些討論近年來(lái)的NPM與管理主義的章節(jié)是在同等程度上與公共管理有關(guān)的……盡管我在整本書中都被誘使而使用公共管理的概念，但這一用法無(wú)疑會(huì)激怒那樣一些讀者，他們往往認(rèn)為公共行政的概念不僅是可以接受的而且是具有歷史正當(dāng)性和準(zhǔn)確性的。當(dāng)我認(rèn)為語(yǔ)境需要的時(shí)候，我選擇了公共行政的概念。而在兩個(gè)概念都可能適合的地方，我則使用了公共管理的概念”［18］7。從林恩對(duì)他自己用詞上的交代可以看出，在學(xué)術(shù)研究已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了公共管理概念的公共行政化之后，是沒(méi)有必要在公共行政與公共管理兩個(gè)概念之間作出區(qū)分的。

不僅如此，在這本覆蓋了從古希臘與古中國(guó)直到21世紀(jì)的社會(huì)治理思想的著作中，林恩還對(duì)公共管理作了一種泛歷史主義的解釋，即認(rèn)為人類的社會(huì)治理史就是一部公共管理和公共行政的歷史。在這本書中，林恩列舉了歷史上的“公共管理大事記”，比如:第一項(xiàng)，公元前4世紀(jì)，申不害的行政原則;第二項(xiàng)，公元前124年，西漢創(chuàng)立“太學(xué)”，以“教授公共服務(wù)的價(jià)值與觀念”;第三項(xiàng)，529年，第一份查士丁尼法典公布;第四項(xiàng)，1154－1189年，英國(guó)普通法形成……［18］8根據(jù)這一記錄，“這一領(lǐng)域可能起源于古代中國(guó)”［19］29。林恩的泛歷史主義解釋在新公共管理概念的提出者胡德那里得到了回應(yīng)，在1998年出版的《國(guó)家的藝術(shù)》這本書里，胡德花了大量筆墨來(lái)討論諸如“父權(quán)主義:儒家公共管理思想”、“‘古希臘合唱隊(duì)’:公共管理中的宿命論”等問(wèn)題［20］，同樣把公共管理的歷史向前推進(jìn)了2000多年。雖然為一種現(xiàn)代現(xiàn)象去尋找遠(yuǎn)古模型是西方近代以來(lái)的學(xué)者們的共同嗜好，比如，早期的資產(chǎn)階級(jí)學(xué)者在反封建的過(guò)程中為了證明民主的合理性和正當(dāng)性，就在古希臘那里杜撰出了民主的典范。但是，在公共管理的問(wèn)題上，采取如此泛歷史主義的做法究竟有何意圖，則是讓人難以理解的。因?yàn)?，這既不符合科學(xué)講究事實(shí)的原則，也缺乏政治動(dòng)機(jī)。公共管理概念的公共行政化和泛歷史主義解釋都是20世紀(jì)90年代以來(lái)公共管理概念探討中出現(xiàn)的新跡象，除此之外，胡德早期關(guān)于新公共管理的經(jīng)典闡述也仍然擁有大批的支持者。事實(shí)上，到了20世紀(jì)90年代后期，公共管理的概念已經(jīng)變得與公共行政的概念一樣，具有了多元性和復(fù)雜性的內(nèi)涵，關(guān)于它的反公共行政解釋與公共行政化的解釋也處于一種相對(duì)穩(wěn)定的對(duì)峙之中。這表明，在經(jīng)歷了早期新公共管理運(yùn)動(dòng)的沖擊之后，公共行政學(xué)界中規(guī)范主義與實(shí)證主義的平衡得到了恢復(fù)，因而，公共管理的概念也被納入了這種平衡之中，并能夠在這種平衡中得到多元主義的解釋。林恩就描述了關(guān)于公共管理概念的三種解釋:“美國(guó)公共行政學(xué)的經(jīng)典文獻(xiàn)將管理視為公共行政官員裁量權(quán)力的依法負(fù)責(zé)行使。根據(jù)這種觀點(diǎn)，公共管理是一種治理結(jié)構(gòu)，是旨在使政府有能力行使人民意志的管理裁量權(quán)的一種合乎憲法的、適當(dāng)?shù)恼交Ｏ喾?，近?lái)的文獻(xiàn)則傾向于將公共管理視為一種技藝，即個(gè)體在行使管理職責(zé)時(shí)所展現(xiàn)出來(lái)的熟練操作。

在公共管理者負(fù)責(zé)任地實(shí)踐其技藝———他們尊重憲法約束，并通常能夠體現(xiàn)出被廣泛視為合法的與適當(dāng)?shù)?而不是黨派性的或自私的)價(jià)值———的意義上，公共管理又意味著更多:一種憲政制度。作為一種制度，公共管理遵循‘實(shí)踐規(guī)則’，是對(duì)行為的實(shí)際限制或指導(dǎo)，這保證了它在一個(gè)憲政政體中的合法性。因此，公共管理可以被恰當(dāng)?shù)乩斫鉃橐环N結(jié)構(gòu)、技藝與制度:‘管理’、‘管理者’與‘負(fù)責(zé)任的實(shí)踐’?！保?1］其實(shí)，這里的三種解釋都只是林恩的解釋，或者說(shuō)是林恩所理解的解釋，實(shí)際上，與公共行政的概念一樣，公共管理的概念也已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)多元主義的時(shí)代，學(xué)者們?nèi)粝雽?duì)各種不同的解釋進(jìn)行通約進(jìn)而整理出一種得到公認(rèn)的公共管理概念，已經(jīng)變得不可能了。但是，關(guān)于公共管理的理論建構(gòu)應(yīng)當(dāng)是有價(jià)值的，正如關(guān)于公共行政的理論建構(gòu)也是有價(jià)值的一樣，而這正是當(dāng)前的公共管理研究所欠缺的。在我們看來(lái)，人類社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)全新的發(fā)展階段，關(guān)于人類社會(huì)治理新模式的探尋，也許可以在公共管理的概念下進(jìn)行。如果說(shuō)公共管理與公共行政的概念有什么不同的話，恰恰是前者需要在人類社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型意義上來(lái)加以理解。因此，對(duì)公共管理進(jìn)行全新理論建構(gòu)是必要的，但是，這種理論建構(gòu)是要走出既有的研究途徑和思維模式的。

作者：張康之1張乾友2工作單位：1.中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院2.南京大學(xué)政府管理學(xué)院