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摘要：本文以弱勢群體問題作為研究對象，從不同角度對弱勢群體作了界定。然后以社會契約論的獨(dú)特視角，分析了弱勢群體保護(hù)的價值和倫理基礎(chǔ)，為我國公共政策制定中的弱勢群體考量提供了新的理論支持，即根據(jù)羅爾斯的兩個先后適用的正義原則，制定有利于激發(fā)弱勢群體潛能的公共政策和制定有利于保護(hù)弱勢群體利益的公共政策。

關(guān)鍵詞：弱勢群體；社會契約論；正義原則；公共政策制定

本文以弱勢群體問題作為研究對象，主要基于以下原因：首先從現(xiàn)實(shí)上基于社會穩(wěn)定和健康發(fā)展的考慮。社會學(xué)理論提出，利益被相對剝奪的群體可能對剝奪他們的群體懷有敵視和仇恨心理，當(dāng)弱勢群體將自己的不如意境遇歸結(jié)為獲益群體的剝奪時，社會中就會潛伏著沖突的危險。其次從道德上基于對弱勢群體本身的人文關(guān)懷。弱勢群體問題正在考驗(yàn)著我們這個民族的良心，國家和社會有責(zé)任保障弱勢群體的權(quán)益和生活，讓弱勢群體生活得更好。保護(hù)和扶助弱勢群體已成為社會發(fā)展過程中必須加以考慮的問題，特別是對于正處于社會轉(zhuǎn)型時期的中國而言，這個問題更加重要。

一．弱勢群體的界定

社會弱勢群體(簡稱弱勢群體，SocialVulnerableGroups)是一個分析現(xiàn)代社會的經(jīng)濟(jì)利益分配和社會權(quán)力分配的不平等以及社會結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)、不合理的概念。國際社會對社會弱勢群體有一個基本相同的界定，即認(rèn)為社會弱勢群體是由于某些障礙及缺乏經(jīng)濟(jì)、政治和社會機(jī)會，而在社會上處于不利地位的社會成員的集合，是指在社會性資源分配上具有經(jīng)濟(jì)利益的貧困性、生活質(zhì)量的低層次性和承受力的脆弱性的特殊社會群體。

在國內(nèi)，學(xué)者們根據(jù)自己的研究，從不同的角度對弱勢群體進(jìn)行了界定。

1．經(jīng)濟(jì)學(xué)角度。以經(jīng)濟(jì)學(xué)角度研究弱勢群體的理論,大致可以概括為“資源配置匱乏說”。該理論認(rèn)為整個社會資源的總體配置的不均衡不僅是社會弱勢群體產(chǎn)生的原因，也是其產(chǎn)生的結(jié)果；并且“弱勢群體在社會資源的配置上不僅體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益的貧困性，也包括權(quán)力、信息、能力等諸方面的劣勢與匱缺”。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者將經(jīng)濟(jì)因素視為弱勢群體共性中最本質(zhì)性的因素。“弱勢群體”概念與“貧困人口”概念之間雖然不能完全劃等號，但至少應(yīng)該是高度重疊的。

2．社會學(xué)角度。以社會學(xué)角度研究弱勢群體的理論,大致可以概括為“功能脆弱論”。該理論從社會弱勢群體的功能角度切入，認(rèn)為“脆弱群體是在遇到社會問題的沖擊時自身缺乏應(yīng)變能力而易于遭受挫折的群體?！编嵑忌?、李迎生認(rèn)為，弱勢群體是指那些依靠自身的力量或能力無法保持個人及其家庭成員最基本的生活水準(zhǔn)、需要國家和社會給予支持和幫助的社會群體。張敏杰認(rèn)為，弱勢群體是指由于自然、經(jīng)濟(jì)、社會和文化方面的低下狀態(tài)而難以像正常人那樣去化解社會問題造成的壓力，導(dǎo)致其陷入困境、處于不利社會地位的人群或階層。

3．政治學(xué)角度。在政治意義上，弱勢群體的弱勢體現(xiàn)為無法參與、影響政策的制定，有時卻成為某些政策的受害者，沒有自己的聲音，成為沉默的一群。劉書林認(rèn)為，“弱勢”并不是指人主觀方面的條件有什么低下或缺陷，而是指在權(quán)力和權(quán)利方面、發(fā)展的機(jī)遇方面、生活的物質(zhì)條件方面不具有任何優(yōu)勢的人們。

4。跨學(xué)科角度。以跨學(xué)科角度研究弱勢群體的理論,大致可以概括為“綜合說”。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者普遍都是從國家、社會、市場三個維度對弱勢群體進(jìn)行界定，即“是否喪失具有市場競爭能力的人力資本，是否難于融人所處地域社會的社會生活、難于與其它群體享有平等的公民權(quán)利，是否遠(yuǎn)離社會權(quán)力中心和社會對于社會群體的既定評價”。孫立平指出“弱勢”至少有這樣三層含義：第一，他們的現(xiàn)實(shí)生活是處在一種很不利的狀況之中；第二，他們在市場競爭中所處的弱勢地位；第三，在社會和政治層面，他們也往往處于弱勢的地位。

二．社會契約論中的弱勢群體保護(hù)

一般認(rèn)為，比較完整的社會契約理論至遲在古希臘的伊壁鳩魯那里已經(jīng)出現(xiàn)，經(jīng)過古羅馬和中世紀(jì)的發(fā)展獲得了深化。之后隨著羅馬法復(fù)興、宗教改革、自然科學(xué)大發(fā)展和啟蒙思潮等一系列運(yùn)動以及契約現(xiàn)象在社會生活中的普及，得到了迅猛發(fā)展?；舨妓?、洛克和盧梭等人更將其發(fā)展成盛極一時的政治思潮。但其后經(jīng)薩維尼、休謨和邊沁以及黑格爾、馬克思等人的批判，一度又退出了西方政治思潮及實(shí)踐的前沿。直到羅爾斯以一部《正義論》復(fù)興了古老的社會契約思想，社會契約理論的生命力被現(xiàn)代化的元素重新激活。社會契約之所以能夠在歷經(jīng)猛烈批判之后不死和長期沉寂之后新生，根本原因乃在于其正義的向度與人本精神被人民深度認(rèn)肯和廣泛歡迎。

羅爾斯的一生都致力于社會的正義事業(yè)，他的理論是選擇確立指導(dǎo)社會基本結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的根本正義原則。他的正義原則包括兩個部分：“第一個原則：每個人對所有人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都有一種平等的權(quán)利。第二個原則：社會和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)當(dāng)這樣安排，使它們(1)被合理地期望適合于每一個人的利益，(2)依系于地位和職位向所有的人開放，即差別原則和機(jī)會均等原則?！钡诙€原則在優(yōu)先適用第一個原則的前提下適用。

羅爾斯的貢獻(xiàn)是提出了與以往完全不同的“公平的機(jī)會均等”思想。羅爾斯對機(jī)會平等提供了兩種解釋：一種是“前途的平等”(careersareopentotalents)，一種是作為公平機(jī)會的平等(equalityoffairopportunity)。羅爾斯認(rèn)為單純的前途平等，是一種形式的機(jī)會平等，資源和手段的最初分配總是受到自然和社會偶然因素的強(qiáng)烈影響。因此羅爾斯轉(zhuǎn)向公平的機(jī)會平等。各種地位不僅要在一種形式的意義上開放，而且應(yīng)使所有人都有平等的機(jī)會達(dá)到它們?！霸谏鐣乃胁糠?，對每個具有相似動機(jī)和稟賦的人來說，都應(yīng)當(dāng)有大致平等的教育和成就前景。那些具有同樣能力和志向的人的期望，不應(yīng)當(dāng)受到他們的社會出身的影響。”“具體說，按照這一原則，就有必要通過比方說教育方面的立法，實(shí)施一種免費(fèi)的義務(wù)教育或補(bǔ)助金制度，使貧民中有才能的兒童得到和富人中同等才能的兒童大致同樣的教育，使他們不致因家境窘迫而失去受教育的機(jī)會，從而失去以后達(dá)到他們憑最初天賦本來可以達(dá)到的地位和職務(wù)。在這方面對機(jī)會平等所需的社會條件的保障，還可以見之于高額累進(jìn)稅制、遺產(chǎn)稅等防止產(chǎn)業(yè)和財富過度積聚的法律和政策。”羅爾斯的理論反映了一種對最少受惠者的偏愛，一種想通過某種補(bǔ)償或再分配使一個社會的所有成員都處于一種平等地位的愿望。羅爾斯認(rèn)為道德人格能力是獲得平等正義權(quán)利的一個充分條件，盡管一些個人可能具有參差不齊的正義感能力，這一事實(shí)也不是剝奪具有較低能力的人享受充分正義保護(hù)的權(quán)利的理由。只要能達(dá)到某種最低程度，一個人就有權(quán)獲得同其他人同等的平等自由。羅爾斯通過將平等的基礎(chǔ)置于自然特性之上，使作為公平的正義具有了自然權(quán)利理論的特征，從而為弱者的保護(hù)提供了一種強(qiáng)有力的證成。

社會契約正義原則之所以要向弱勢群體傾斜，這首先是建立社會合作體系的需要。每個人的福利都依靠著一個社會合作體系，如果“我們生活在一個當(dāng)我們遇到困難時就可能指望其他人幫助的社會中，這樣一種公開知識本身對社會合作就具有一種很大的價值”。向弱勢群體傾斜的另一個立論依據(jù)是人之為人的尊嚴(yán)。人本身就是目的，弱勢群體的幸福從道德上說與強(qiáng)勢群體的幸福是同等重要的，每個人都應(yīng)有平等的權(quán)利分享基本利益以實(shí)現(xiàn)其自尊。

立約者不會為了其他的善而寧愿舍棄“保證最少收益者”之自由與物質(zhì)財富的原則的更為深刻的原因是：在無知之幕下讓人們來決定什么是對自己是最好的與讓他們來決定什么對每一個受到公平對待的人是最好的，其結(jié)果是一樣的。為了選擇那些可以增進(jìn)我個人利益的原則，我必須讓自己站在社會中每一個人的立場上，因?yàn)槲易罱K有可能成為他們中的任何一個，故而保護(hù)少數(shù)人的利益是社會契約得以實(shí)現(xiàn)的潛在前提性條件。當(dāng)他考慮最大程度爭取自己的利益時，就必定希望從最少地享受基本善的那些人的角度來思考這個問題，這是一個利人而利己的選擇。因此在社會政策的制定中，差別的存在不僅不應(yīng)建立在對社會中處于最不利地位的人的損害上，而且應(yīng)建立在能給他們最大好處上。

社會契約所關(guān)涉的安全、自由、機(jī)會、財產(chǎn)和尊嚴(yán)等一切基本善須以平等、互惠的方式實(shí)現(xiàn)?！傲⒓s建國”須平等惠及包括弱勢群體在內(nèi)的全體人民和每一個立約者；每一個立約者都是社會契約之目的性主體，不能使一部分人成為工具性客體；給予最少受惠者特殊關(guān)懷以真正實(shí)現(xiàn)平等的自由。

三．公共政策制定中的弱勢群體考量

公共政策的本質(zhì)屬性決定了公共政策必然以社會公正作為自己的價值訴求，因此，政府必須通過公共政策調(diào)整，關(guān)注并解決弱勢群體問題，實(shí)現(xiàn)社會富裕文明，保證社會公平公正。筆者基于社會契約論的視角，提出了我國公共政策制定中弱勢群體保護(hù)的兩大原則及其對應(yīng)措施。

(一)根據(jù)羅爾斯正義原則之一，制定有利于激發(fā)弱勢群體潛能的公共政策。

羅爾斯正義原則中優(yōu)先適用的第一個原則是：每個人對所有人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都有一種平等的權(quán)利。這一原則適用于公民的基本權(quán)利，應(yīng)人人平等，不容許有任何差別。我國弱勢群體的獨(dú)特特征決定了他們尤其需要這一原則的支持。

孫立平指出，“弱勢群體”并不“弱”?！壳爸袊鮿萑后w形成有一個非常獨(dú)特的背景，這就是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型?！麄兂蔀樯鐣鮿萑后w的一員，與其說是由于自己的原因，不如說是由于社會的原因。就其中的一些人來說，他們本身并不具有弱勢的特征，相反，其中的一些人可能具有很好的專業(yè)技能，但由于整個行業(yè)的衰落，他們也淪落到失業(yè)者的行列。至于并不“弱”的他們?yōu)槭裁磿蔀椤叭鮿萑后w”，我們應(yīng)該更多的從社會的制度構(gòu)架與政策實(shí)施中尋找原因，應(yīng)該更多的認(rèn)識到他們基本權(quán)利的缺位以及所受到的不平等對待，而不是一味的強(qiáng)調(diào)他們本身的弱勢特征。

有學(xué)者提出了我國產(chǎn)生弱勢群體的五種制度性原因：經(jīng)濟(jì)體制的變遷、收入分配渠道的多元化以及分配制度的不規(guī)范、僵化的戶籍制度及其配套的一系列體制、我國特殊國情下的就業(yè)制度、對低收人群體的援助保障制度不完善。據(jù)此，筆者認(rèn)為應(yīng)該重新考量公共政策制定中的弱勢群體，積極制定有利于激發(fā)弱勢群體潛能的公共政策，具體如下：

1．逐步消除經(jīng)濟(jì)體制改革過程中存在的“雙軌制”現(xiàn)象?！半p軌制”現(xiàn)象帶來了制度生存和政策形成的不平衡、不規(guī)范、不連續(xù)，為不法分子提供了尋租的機(jī)會，為政府部門謀取私利提供了條件。一些機(jī)關(guān)、單位和壟斷性行業(yè)，利用手中的權(quán)力，擴(kuò)大部門和行業(yè)之間的收入差距，加劇了與弱勢群體的差距。解決這種“雙軌制”現(xiàn)象需要我們對于改革過程中存在的問題進(jìn)行反思：一方面，改革到了對于改革過程中一些不合法、不合理的現(xiàn)象進(jìn)行糾正的時候了；另一方面，在原有經(jīng)濟(jì)體制下為國家作出過大量貢獻(xiàn)的人員由于歷史原因，我們沒有實(shí)現(xiàn)原有體制的權(quán)益保障的承諾，他們的權(quán)益仍然需要政策來作保障。

2．在宏觀經(jīng)濟(jì)政策方面，要特別關(guān)注弱勢群體的就業(yè)問題。弱勢群體的出現(xiàn)并不可怕，可怕的是這些人雖然有勞動能力卻無力擺脫或找不到路徑去擺脫現(xiàn)有的弱勢地位?，F(xiàn)有的就業(yè)制度在一定程度上阻礙了弱勢群體擺脫現(xiàn)狀，使得整個社會的就業(yè)能力無法實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍?！八猩鐣r值——自由和機(jī)會、收入和財富、自尊的基礎(chǔ)——都要平等地分配，除非對其中的一種價值或所有價值的種種不平等的分配合乎每一個的利益?！迸懦馊鮿萑后w公平就業(yè)的機(jī)會和自由是不正義的，這種不正義必然影響社會的和諧。因此，在我國社會轉(zhuǎn)型時期，應(yīng)切實(shí)將擴(kuò)大就業(yè)、降低失業(yè)率作為最基本的政策目標(biāo)，千方百計(jì)擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會。

3．要健立合理的稅收制度，重視政策創(chuàng)新。公共政策的實(shí)質(zhì)是“對社會公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)”。對高收入者增稅和對低收入者轉(zhuǎn)移支付等手段實(shí)施再分配，是緩解收入差距的基本手段，也是政府的基本責(zé)任。具體而言要做到：(1)要建立重點(diǎn)納稅人檔案制；(2)要完善稅種體系，促進(jìn)個人轉(zhuǎn)移支付制度的建立和健全；(3)要嚴(yán)厲打擊取締非法收入；(4)實(shí)行負(fù)所得稅方案。

4．改變政府對于獲取信息的現(xiàn)有政策，以政策支持提高弱勢群體的信息接受程度。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，一個人比另一個人更聰明、更有競爭力的表現(xiàn)是看他是否更多或更早地掌握信息。在政府控制和推動下，城市媒體競爭已達(dá)到白熱化的程度，信息高速公路已經(jīng)建立。而在廣大的農(nóng)村，農(nóng)民接受信息的渠道極為狹窄，接受到的信息也大大滯后。在這種環(huán)境下生長的農(nóng)民，進(jìn)入城市后，難以具備城市生存所需的基本技能，而城市政府又難以或不愿以政策支持來提高他們的信息接受程度。這些農(nóng)民工在城市中生存，明顯地處于生存中的弱勢地位。如果得不到城市政府再教育的支持和政策幫助，將會有越來越多的人被城市所拋棄，多年在城市務(wù)工的老年農(nóng)民工被迫返鄉(xiāng)就是例證。

(二)根據(jù)羅爾斯正義原則之二，制定有利于保護(hù)弱勢群體利益的公共政策。

羅爾斯正義原則中的第二個原則是：社會和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)當(dāng)這樣安排，使它們(1)被合理地期望適合于每一個人的利益，(2)依系于地位和職位向所有的人開放，即差別原則和機(jī)會均等原則。羅爾斯的“公平的機(jī)會均等”理論反映了一種對最少受惠者的偏愛，一種想通過某種補(bǔ)償或再分配使一個社會的所有成員都處于一種平等地位的愿望。羅爾斯通過將平等的基礎(chǔ)置于自然特性之上，使作為公平的正義具有了自然權(quán)利理論的特征，從而為弱者的保護(hù)提供了一種強(qiáng)有力的證成。

“在市場經(jīng)濟(jì)體制下，即使建立了一整套有關(guān)公平競爭的法規(guī)和政策，也會有部分社會成員由于受其本身各類條件的限制，經(jīng)常處于不利的競爭地位，比如有些婦女、未成年人、老人、殘疾人等等，盡管有了專門保護(hù)這類人權(quán)利的法規(guī)，但憑其自身的能力去實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的手段卻不具備?！奔热蝗鮿萑后w的存在具有必然性和普遍性，那我們的公共政策的制定必須考慮到對弱勢群體利益的有效保護(hù)。正如美國著名學(xué)者路易斯•亨金在《權(quán)利的時代》中指出：“我們的時代是權(quán)利的時代。人權(quán)是我們時代的觀念，是已經(jīng)得到普遍接受的唯一的政治與道德觀念?！比藱?quán)是“一切人基本上都平等擁有的根本的重要的道德權(quán)利，它們都是無條件的，無可更改的”?？梢?，人權(quán)具有道德權(quán)利的性質(zhì)，是個應(yīng)然性的概念，人權(quán)理念是保護(hù)社會弱勢群體的價值基礎(chǔ)，社會弱勢群體具有基于人權(quán)過體面生活、被平等對待的權(quán)利。

據(jù)此，筆者認(rèn)為應(yīng)該繼續(xù)加大公共政策制定中對于弱勢群體的保護(hù)力度，積極制定有利于保護(hù)弱勢群體利益的公共政策，具體如下：

1．確立符合時代要求的支持弱勢群體的政策理念。如何看待弱勢群體就是一個根本性的問題。我國傳統(tǒng)文化中有幫困助弱者的內(nèi)容，但是實(shí)際上它并未成為我國的主流文化。在我國的社會生活中，對弱者的救助一般發(fā)生于有較親密關(guān)系的人員之間，它屬于私德的組成部分，而在公共領(lǐng)域?qū)θ跽叩木戎菬o力的，對弱者的鄙視、嘲弄、排斥在我們的社會中是常見的。要解決弱勢群體的問題，必須由政府、社會和民眾三方面共同出力，發(fā)展慈善事業(yè)，調(diào)動群眾的愛心和扶貧濟(jì)困的力量，在全社會形成關(guān)心弱勢群體的良好氛圍。

2．加快建立完善社會保障和福利體系。人人擁有享受社會保障和福利的權(quán)利，是社會公共政策的價值觀，并且在大多數(shù)福利國家的立法中得到確認(rèn)。我國社會保障和福利體系先天不足，后天失調(diào)，需要花大力氣進(jìn)行完善。國家應(yīng)建設(shè)整合的社會保障制度，在福利體系上下功夫，形成完善的社會政策與社會服務(wù)體系。通過立法采取強(qiáng)制手段適當(dāng)調(diào)整國民收入的再次分配，對基本生活有困難的社會成員給予幫助。要使全體人民普遍受益，滿足社會成員基本的物質(zhì)需求和精神需求，降低改革的社會成本，減緩阻力，充分發(fā)揮社會保障和福利體系“社會穩(wěn)定器”的作用。

3．建立健全弱勢群體的政策訴求表達(dá)機(jī)制。改革開放以來，中國的社會階層日益分化，社會利益趨于多元化，導(dǎo)致各利益群體摩擦凸現(xiàn)。弱勢群體往往由于遭到主流社會的排斥，在公共政策制定中影響力越來越小，于是形成惡性循環(huán)。因此，這就要求我們要建立健全反映弱勢群體利益要求的、渠道暢通、機(jī)構(gòu)健全、結(jié)構(gòu)完善的政治參與和利益表達(dá)機(jī)制，使他們的愿望能夠通過正常渠道及時表達(dá)出來，從而使社會公共秩序得到有效的維護(hù)。

4．提高政策的執(zhí)行能力。加強(qiáng)對弱勢群體的政策支持也需要政策執(zhí)行者有較高的能力。在行政科層慣性的影響下，一些社會政策執(zhí)行者對弱勢群體的管理活動有余，而服務(wù)意識不足。弱勢群體的需要是多方面的，行政人員的機(jī)械的、以管理為目的的服務(wù)雖然也執(zhí)行了政策，但是卻缺乏人性化的關(guān)懷。面向弱勢群體的社會政策應(yīng)該彌補(bǔ)這種缺憾，這要求政策執(zhí)行者除了具有行政和管理的知識和能力外，還應(yīng)該具有為弱勢群體服務(wù)的價值觀和知識，努力幫助弱勢群體改變被動處境，維護(hù)社會發(fā)展的良好秩序，最終確保公共政策執(zhí)行的有序有效推進(jìn)。

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