導(dǎo)語：中外公務(wù)員職權(quán)與救濟的對比分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【摘要】新生效的《公務(wù)員法》對公務(wù)員的權(quán)利和救濟仍徘徊在原有的模式之中，顯然已不適應(yīng)憲政和行政法治的發(fā)展。本文立足于憲政和行政法治的背景，從權(quán)利與救濟良性互動的視角，對中外公務(wù)員的權(quán)利與救濟比較，以拋磚引玉，促進公務(wù)員行政法治化的進程。

【關(guān)鍵詞】公務(wù)員；權(quán)利；救濟；比較

眾所期待的《公務(wù)員法》已于2005年4月27日通過，并于2006年1月1日生效.然而，對于公務(wù)員權(quán)利和救濟卻仍在徘徊之中，幾乎沒有多大進展。我們放眼國外，從權(quán)利與救濟良性互動的視角予以比較，以資我國公務(wù)員權(quán)利和救濟制度的構(gòu)建和發(fā)展。

一、英國公務(wù)員權(quán)利及救濟

英國公務(wù)員稱之為文官，主要由有關(guān)文官法法院判例確認，其權(quán)利主要有：[1]①在工作中享有平等權(quán)。不因性別、膚色、民族、宗教、政治觀點、哲學(xué)觀點、工會觀點而受到歧視。以上因素不得影響公務(wù)員的任用、待遇、職位變更和從事公務(wù)。②職業(yè)保障。一經(jīng)任用，非因重大過失不受免職和開除。對文官的制裁適用特別的救濟程序。③有權(quán)取得和職位、級別相應(yīng)的報酬，包括工資和各種津貼。④有權(quán)要求進行教育、進修和進行培訓(xùn)，政府應(yīng)提供時間和經(jīng)濟幫助。⑤享受退休保障，有權(quán)獲取退休金、養(yǎng)老金。⑥享受假期（年度假、病假和產(chǎn)假），有權(quán)獲得健康、衛(wèi)生及生命安全等保障的權(quán)利。⑦執(zhí)行公務(wù)中，其人身權(quán)受到法律特別保護的權(quán)利。

英國對公務(wù)員權(quán)利的救濟既有內(nèi)部又有外部救濟。在行政系統(tǒng)內(nèi)部，英國公務(wù)員事務(wù)部設(shè)有公務(wù)員申訴委員會，負責(zé)公務(wù)員申訴事宜。當公務(wù)員因品行、工作效率等原因受到免職處分或提前退休處分時，有處分權(quán)的機關(guān)在作出處分之前，應(yīng)當將事由書面通知被處分公務(wù)員，并接受其辯解，受處分公務(wù)員可以向其直接主管領(lǐng)導(dǎo)或上級主管領(lǐng)導(dǎo)或直屬部門主管大臣提出申訴。在英國，對公務(wù)員的紀律處分本來是國王的行政特權(quán)，由于國王不直接行使處分權(quán)，而是由各部大臣負責(zé)行使（實際上是由對各部大臣負責(zé)的常務(wù)次官行使），由此各部大臣這種對申訴的處理意見是帶有終極性的。英國的公務(wù)員保障制度中，有“公務(wù)爭議協(xié)議制”的規(guī)定，這是其他國家很少見的一種制度。在有關(guān)公務(wù)員的待遇、工作環(huán)境問題上，如果發(fā)生爭議，則要提交惠特利委員會協(xié)商解決。如果協(xié)商不成的，可以到公務(wù)員仲裁法院（勞動仲裁法院）進行裁決?；萏乩瘑T會協(xié)調(diào)政府與公務(wù)員在薪水、工作條件等方面的糾紛外，還可以就人事立法及其他人事管理提出建議。凡經(jīng)該委員會調(diào)解不能解決的問題，則交勞資仲裁法院處理。勞資仲裁法院是專門處理工商界勞資糾紛的仲裁機構(gòu)，不受理政府和公務(wù)員的爭議問題。1925年，在公務(wù)員團體的呼吁下，增設(shè)了公務(wù)員特別法庭，專門處理惠特利委員會無法協(xié)調(diào)的有關(guān)糾紛問題?？梢?公務(wù)員仲裁法院的裁決具有準司法性質(zhì)。

對比分析：英國的公務(wù)員權(quán)利將平等權(quán)置于首位，這是公民權(quán)利在公務(wù)員法上的體現(xiàn)，并表現(xiàn)出一定的政治權(quán)利和自由。緊接著，規(guī)定了身份保障權(quán)，最后規(guī)定了社會經(jīng)濟權(quán)利、人身權(quán)利。雖然沒有明確規(guī)定救濟權(quán)，卻有完善的救濟體系，包括內(nèi)部和外部。可見，英國的公務(wù)員的權(quán)利與救濟是相匹配的。權(quán)利規(guī)定相對廣泛、全面、完整，救濟也相對充分。

二、美國公務(wù)員權(quán)利及救濟

美國的現(xiàn)代文官制度建立于1883年。1978年國會通過了《文官制度改革法》，建立了“官員功績制”為主要內(nèi)容的現(xiàn)代文官制度。[2]該法并沒有具體規(guī)定官員的權(quán)利，但從確立的9條功績原則以及美國典型的官員與政府的“雇傭關(guān)系中，我們認為權(quán)利可表現(xiàn)為：1、平等權(quán)，其表現(xiàn)在諸多方面。2、同工同酬及獎勵。3、教育和訓(xùn)練權(quán)。4、人身保障權(quán)，另外，美國文官享有憲法及第一修正案、第五修正案所規(guī)定的最基本的憲法權(quán)利以及健康狀況及福利措施方面的權(quán)利。

美國公務(wù)員的救濟，基于其“純粹”三權(quán)分立的政治體制與司法優(yōu)位的政治傳統(tǒng)，是司法救濟發(fā)展相對完善的國家之一。1978年的《文官制度改革法》規(guī)定：保護揭發(fā)政府工作缺點和弊病的人員免受打擊報復(fù)。之后，美國成立了人事管理總署和功績制保護委員會，受理公務(wù)員對不利處分的申訴及對歧視案件的申訴。公務(wù)員如果對功績制保護委員會作出的決定不服，可以向聯(lián)邦上訴法院提起上訴。法律明確規(guī)定公務(wù)員遇到下列情況，可以依照法律向法院提起訴訟：①機關(guān)未能在120天內(nèi)作出決定；②功績制保護委員會對于決定受理之日起，120天內(nèi)未能作出決定；③平等任用機會委員會于受理之日起180天內(nèi)未能對功績制最后做出最后決定。[3]

對比分析：美國法律并沒有明確的規(guī)定公務(wù)員的權(quán)利，但從憲法和1978年的改革法及相關(guān)法律所規(guī)定，所表現(xiàn)和反映出來的內(nèi)容來看，內(nèi)容全面、范圍廣泛，而且相當詳盡，涉及生活的各個方面。其突出的特點是，與英國一樣也規(guī)定了平等權(quán)和身份權(quán)，但對政治權(quán)利有一定的限制。這是由國家與公務(wù)員的雇傭關(guān)系以及國家性質(zhì)決定的。其救濟也較全面，既有行政救濟，又有司法救濟。但是，我們會發(fā)現(xiàn)英、美國的公務(wù)員權(quán)利及救濟的法律規(guī)定，也體現(xiàn)出英美法系的一般特點——不系統(tǒng)、不完整，具有不成文法的某些特點。

三、法國公務(wù)員權(quán)利及救濟

法國公務(wù)員的權(quán)利，由公務(wù)員法，特別是由《公務(wù)員之章程》所規(guī)定，根據(jù)該法，法國公務(wù)員享有以下權(quán)利：（1）信仰自由的權(quán)利；（2）參加政治活動的權(quán)利；（3）組織和參加工會的權(quán)利；（4）組織和參加罷工的權(quán)利；（5）人身特別保護和救濟的權(quán)利。公務(wù)員實施公務(wù)時，其人身受到刑法、民法的特別保護。公務(wù)員的個人利益受到行政機關(guān)的不法侵害，可獲得行政上或司法上的救濟。[4]（6）報酬及津貼、保險等；（7）雙親假及其他假；（8）身份權(quán)；（9）休假權(quán)（生病）；（10）職業(yè)和工會培訓(xùn)權(quán)；（11）身體和健康狀況的保障權(quán)；（12）查閱個人檔案的權(quán)利；（13）言論自由；[5]（14）觀點自由；（15）任職期間受所在公共團體組織的保護，表現(xiàn)為人身特別保護權(quán)；（16）結(jié)社權(quán)。[6]

法國公務(wù)員權(quán)利的救濟，其內(nèi)部救濟（行政上的保護手段）主要存在于公務(wù)員地位法中，這部法律包含有很多保護公務(wù)員的規(guī)定，這些規(guī)定對行政機關(guān)具有拘束力。如晉升、調(diào)動、紀律處分、不勝任時辭退、試用期滿時拒絕任命的決定，都必得咨詢行政委員會的意見。其次，公務(wù)員的特別地位法變更一般地位法時，必須咨詢公務(wù)員最高委員會的意見。最后，公務(wù)員認為行政機關(guān)決定侵犯其權(quán)利或利益時，可以申請復(fù)議或向上級行政監(jiān)督機關(guān)申訴。外部救濟，主要是司法救濟。當行政機關(guān)侵犯其權(quán)利和利益時，最有效的保護手段是向行政法院提起越權(quán)之訴，請求撤銷違法的行政決定。具體的行政處理影響集體利益時，公務(wù)員團體也有起訴資格。同時，公務(wù)員對行政機關(guān)拒絕給付薪俸和補助金的訴訟，可以提起越權(quán)之訴，但須在期間內(nèi)。[7]

對比分析：法國公務(wù)員的權(quán)利規(guī)定的比較全面、完整，其側(cè)重點主要集中在政治權(quán)利、自由權(quán)利及經(jīng)濟物質(zhì)利益方面，并且相當詳盡，范圍較廣，特別值得注意的是罷工權(quán)；其次，對權(quán)利救濟范圍相當廣泛，既有內(nèi)又有外。同時，也體現(xiàn)并反映出大陸法系的法典化的特點。

四、德國公務(wù)員權(quán)利和救濟

德國公務(wù)員權(quán)利集中在1977年《聯(lián)邦公務(wù)員法》，權(quán)利共17條，5個方面。[8]①依法取得報酬并和享受待遇的權(quán)利；②查閱本人人事檔案的權(quán)利；③結(jié)社權(quán)；④隨時辭職權(quán)；⑤獲得公務(wù)員服務(wù)證書的權(quán)利。后來，在1988年12月27日公布的《德國公務(wù)員法》中又規(guī)定：[9]①救濟和保護權(quán)；②職位名稱權(quán)；③薪水和供養(yǎng)權(quán)；④差旅費和搬遷費；⑤人事檔案；⑥休假權(quán)；⑦結(jié)社自由；⑧公務(wù)員證書權(quán)。

德國的公務(wù)員救濟是涵蓋行政、司法及立法申訴救濟的典型國家。[10]德國《聯(lián)邦官員法》和有關(guān)條例對官員的救濟規(guī)定：[11]官員可以提出申請和申訴，可以直接向所在單位的最高行政機關(guān)提出申訴。如果申訴是針對本人直接領(lǐng)導(dǎo)人的，可以把申訴呈文直接提交更高一級的領(lǐng)導(dǎo)人，也可把申訴呈文送聯(lián)邦人事委員會；針對最高行政機關(guān)對申訴的裁決，或針對下達的紀律處分決定，當事官員可以申請聯(lián)邦紀律法院進行裁決，聯(lián)邦紀律法院可以按照正式紀律訴訟的規(guī)定，收集證據(jù)和進行口頭審訊，最后對紀律處分決定進行裁決。除向最高行政當局遞交申訴請求或向聯(lián)邦人事委員會及相應(yīng)的州人事委員會提交申請書外還可向議會機關(guān)提出申訴。[12]

對比分析：德國是大陸法系的國家，其法典化程度較法國更高，對于公務(wù)員權(quán)利及救濟的規(guī)定也反映出這一特點。其權(quán)利內(nèi)容和范圍，較美、英、法國更加完善、系統(tǒng)、健全。其中，首次規(guī)定查閱本人人事檔案的權(quán)利、獲得證書的權(quán)利和隨時辭職權(quán)。而且其救濟涵蓋面也較廣，甚至包括立法救濟，而且程序嚴密規(guī)范。

五、日本公務(wù)員權(quán)利及救濟

日本公務(wù)員對其勤務(wù)主體國家或地方公共團體享有的權(quán)利，大致可分為職務(wù)推行權(quán)、財產(chǎn)性權(quán)利、勞動權(quán)等實體性權(quán)利以及保障這些實體權(quán)利的程序性權(quán)利（保障請求權(quán)）。具體包括：[13]1、職務(wù)推行權(quán)。表現(xiàn)為身份的保障權(quán)、身份的處分權(quán)、退休及研修權(quán)（開發(fā)智力）。2、財產(chǎn)性權(quán)利。具體地說，是接受工資、退休金、退職養(yǎng)老金、公務(wù)員補償?shù)葯?quán)利。關(guān)于這些權(quán)利，采取了在《國家公務(wù)員法》及《地方公務(wù)員法》規(guī)定基本原則。[14]以此為前提，在個別的法律中設(shè)置具體規(guī)定的方式。3、基本的人權(quán)。公務(wù)員也作為勞動者享有憲法上的勞動基本權(quán)利。[15]不限于此，而且還作為一種人格，是思想、表現(xiàn)自由等基本人權(quán)的主體。在通常的雇傭關(guān)系中，雇傭者方面對雇傭者的規(guī)范，根據(jù)通說和判例，被作為憲法上的人權(quán)保障規(guī)定的間接適用問題來處理。[16]而在公務(wù)員的情況下，與其規(guī)范的方式也有關(guān)系，則是作為基本人權(quán)的直接適用問題來論述。以這些勞動權(quán)為代表的公務(wù)員的基本人權(quán)，現(xiàn)實中在公務(wù)推行的過程中，要服從各種制約。4、保障請求權(quán)，即救濟權(quán)。

就救濟而言，日本曾是奉行“特別權(quán)力關(guān)系理論”嚴格排除訴訟原則的國家之一，但隨著法制化進程的深入，[17]目前已作了適當調(diào)整。日本以是否直接影響國民生活作為檢驗標準，認為如果行政行為的實際效力不僅限于行政組織內(nèi)部，對國民生活有巨大影響的話，就可以對其提起訴訟。如對公務(wù)員的開除處分，使公務(wù)員的身份轉(zhuǎn)化為一般市民。因此，是屬于直接影響國民權(quán)利義務(wù)的行為，是可訴的。而在日本的行政救濟體系中，亦將公務(wù)員的工資及損失補償?shù)恼埱笤V訟作為實質(zhì)性當事人訴訟的典型納入到行政案件訴訟的范疇中。[18]關(guān)于職務(wù)行為的請求權(quán)、財產(chǎn)性請求權(quán)、勞動基本權(quán)及其他的基本人權(quán)，如果受到雇傭者國家或地方公共團體的侵害，承認最終通過法院獲得救濟。但是，基于即使如此也并不一定能夠?qū)崿F(xiàn)充分權(quán)利保障的現(xiàn)實，在公務(wù)員法制中，規(guī)定了對于勤務(wù)條件的行政措施要求權(quán)和不服審查兩種制度——勤務(wù)條件的措施要求權(quán)和不利處分的不服申訴。[19]

對比分析：日本是深受兩大法系影響的國家。由于其特殊的歷史原因，其公務(wù)員的權(quán)利及救濟也表現(xiàn)出兩大法系的各自特點。從上述的權(quán)利內(nèi)容和救濟來看，其表現(xiàn)出明顯的美國公務(wù)員權(quán)利的內(nèi)容和外在表現(xiàn)形式上的特點。特殊權(quán)利，由《公務(wù)員法》規(guī)定；一般權(quán)利則表現(xiàn)在《憲法》中公民的權(quán)利。但內(nèi)容上，比美國更詳盡，范圍更廣。同時，在救濟上突破了德國的“特別權(quán)力關(guān)系理論”，對公務(wù)員權(quán)利的保護救濟更注重以實質(zhì)為標準。只要某一行為實質(zhì)侵犯了公務(wù)員的權(quán)利就可提出救濟，其救濟形式也相當全面，并具有英國的特點。日本法本是兩大法系的集成者，這一特點，在公務(wù)員的權(quán)利和救濟中也表現(xiàn)出來，值得我國借鑒。

六、結(jié)語

權(quán)利和救濟是一對動態(tài)的范式，只有通過良性互動才能實現(xiàn)各自的價值和意義。從以上的比較分析中可以看出，我國公務(wù)員之權(quán)利與救濟與英、美、法、德、日相比，權(quán)利的范圍和內(nèi)容僅限于狹窄的范圍內(nèi)，救濟的方式也僅限于行政救濟，并且不完善、不規(guī)范?？梢?，其還未形成相對完善的良性互動體系和系統(tǒng)。此外，我們還會發(fā)現(xiàn)一些共同的規(guī)律或特征：

1、重視憲政理念及立法的作用。不同國家由于其憲政理念不同，其在立法中所規(guī)定的公務(wù)員的權(quán)利和救濟也有別。如美國，由于以“雇傭關(guān)系”之理念，界定政府或國家與公務(wù)員的關(guān)系，其法對公務(wù)員權(quán)利的規(guī)定并不明確，但由于傳統(tǒng)的“司法優(yōu)位”理念，其救濟卻相對完善；法、德兩國由于其大陸法系的特點，隨著人權(quán)憲政理念的深入，對公務(wù)員權(quán)利及救濟的規(guī)定相對健全和完善。日本兼收并蓄英美和大陸法系的優(yōu)點，建立了自己相對獨立的公務(wù)員權(quán)利、救濟法律體系。

2、內(nèi)容和模式的選擇具有鮮明的國情特點，并與本國經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。從以上比較中，我們發(fā)現(xiàn)公務(wù)員的權(quán)利和救濟的規(guī)定并不相同，其根本原因是由各國的政治、經(jīng)濟、文化及歷史傳統(tǒng)諸具體的國情決定的，所以不可能千篇一律，并且隨著諸因素的發(fā)展而不斷發(fā)展。

3、剛性發(fā)展規(guī)律。事物的發(fā)展總是無限向上向前的，并且范圍和內(nèi)容不斷擴大。公務(wù)員的權(quán)利及救濟內(nèi)容和范圍，也是這樣的，應(yīng)有增無減。各國公務(wù)員權(quán)利及救濟的實踐也證實這一點。

4、公務(wù)員權(quán)利的實現(xiàn)以公法立法、執(zhí)法為實現(xiàn)機制，保障以行政和司法救濟并行且司法救濟最終為機制，并建立相應(yīng)的程序機制。

5、各國對公務(wù)員權(quán)利的規(guī)定凸現(xiàn)出以身份權(quán)為核心的權(quán)利機理。權(quán)利本身有自己的邏輯機理，它意味著以最基本權(quán)利為起點的邏輯層次和運作過程，而且一個不爭的事實是，西方諸國皆以其身份權(quán)為核心和靈魂。

6、各國對公務(wù)員權(quán)利都規(guī)定了共同的諸項內(nèi)容，主要包括政治權(quán)利、社會經(jīng)濟權(quán)利、身份權(quán)、執(zhí)行公務(wù)權(quán)、救濟權(quán)、培訓(xùn)權(quán)、休假權(quán)，其中政治權(quán)利主要包括個人信仰自由、言論自由、結(jié)社及參加工會的權(quán)利等，[20]而且一般地，其表述都較抽象，并且政治權(quán)利和自由是有限度的。此外，社會經(jīng)濟權(quán)利，是維持公務(wù)員生存需要，關(guān)系公務(wù)員生產(chǎn)和再生產(chǎn)的基本條件。在各國公務(wù)員法中，其內(nèi)容比重較大，問題繁雜，規(guī)定較具體、詳盡。主要包括：（1）享受勞動工資、津貼、福利、保險的權(quán)利。（2）享受領(lǐng)取退休金和撫恤金的權(quán)利。（3）擁有向國家申請救濟補助的權(quán)利。

7、準國家公務(wù)員和準國家行政組織日益蓬勃發(fā)展，并正有發(fā)揮著不可估量的作用。在比較中，我們并沒有涉及此項內(nèi)容，主要是因為此類人員（準國家公務(wù)員）并沒有明確立法和相關(guān)權(quán)利的規(guī)定，其組織也非正式的行政組織，但是它們卻行使著行政權(quán)，稱之為準行政權(quán)，且日益成為一種不可忽視的力量，如法國的公務(wù)法人，英國的公法人等，或曰第三部門的不斷涌現(xiàn)，并承擔(dān)了越來越多的行政職能。這一現(xiàn)象，不僅引起了對主體問題的研究和探討，而且對準國家公務(wù)員的權(quán)利和救濟也須進行探究和界定。

【注釋】

[1]胡建淼：《20國行政法評述——比較行政法》[m]——北京：法律出版社，1998年6月第82頁。

[2]胡建淼：《20國行政法評述——比較行政法》[m]——北京：法律出版社，1998年6月第149頁。

[3]黃衛(wèi)平：《公務(wù)員制度比較》，[m]中央編譯出版社，2002年版，第267頁。

[4]胡建淼：《20國行政法評述——比較行政法》[m]——北京：法律出版社，1998年6月第212頁。

[5]《外國公務(wù)員法選編》中組部研究（政策組法規(guī)局）人事政策法規(guī)室編，中國政法大學(xué)出版社，2003年9月第104頁。

[6]胡建淼：《外國行政法中級案例評述》[m]——北京：中國法制出版社，1997年6月第105頁。

[7]王名揚著：《法國行政法》[m]——北京：中國政法大學(xué)出版社第297頁。

[8]胡建淼：《20國行政法評述[m]——比較行政法》——北京：法律出版社，1998年6月第276頁。

[9]《外國公務(wù)員法選編》中組部研究室（政策法規(guī)局）、人事政策法規(guī)室編——北京，中國政法大學(xué)出版社，2003年9月第88頁。

[10]皮純協(xié)主編：《國家公務(wù)員》[m]，海南出版社，第221頁。

[11]皮純協(xié)主編：《國家公務(wù)員》[m]，海南出版社，第221頁。

[12]黃衛(wèi)平：《公務(wù)員制度比較》，[m]中央編譯出版社，2002年版，第283頁。

[13]（日）鹽野宏著，楊建順譯：《行政法》[m]——北京：法律出版社，1999年6月，第711—720頁。

[14]《國家公務(wù)員法》第62條以下，第107條，《地方公務(wù)員法》第24條以下，第43條。

[15]最高法院判決，昭和48年4月25日，《刑集》第27卷第4號，第547頁；《公務(wù)員判例百選》第81案件；《行政法判例》第225案件。

[16]最高法院判決，昭和48條12月12日，《民集》第27卷第11號，第1536頁。

[17]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》[m]，法律出版社2002年版，第367頁。

[18]楊建順：《日本行政法通論》[m]，法律出版社1998年版，第719—724頁。

[19]（日）鹽野宏著、楊建順譯：《行政法》[m]——北京：法律出版社，1999年6月第718—719頁。

[20]參見黃達強主編，朱慶芳副主編：《各國公務(wù)員制度比較研究》，[m]——北京：中國人民大學(xué)出版社發(fā)行。1990年11月第一版第126頁。