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近年來，在全國試點運作的農村稅費制度改革成為農村實行家庭聯(lián)產承包責任制以來的又一重大變革。由于這場變革，原有的鄉(xiāng)村財務管理體系已不可能適應新稅制的要求，如何根據(jù)新要求構建新的鄉(xiāng)村財務管理規(guī)范體系是亟需解決的重要問題。而明確該體系建設的著力點則是關鍵之所在。

筆者認為，當前鄉(xiāng)村財務管理規(guī)范體系建設的著力點應從改革對鄉(xiāng)村財務管理提出的許多新要求中去尋找，著重抓好完善"雙代管"、推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務公開、強化支出控制、規(guī)范農村集體公益事業(yè)建設等四個方面。

一、進一步完善"雙代管"

近年來，"雙代管"深受廣大農民的歡迎，在村級會計監(jiān)督中發(fā)揮著重要作用，特別是在預防和治理村干部腐敗等方面取得了顯著效果，但同時也存在著各種各樣的爭議。

筆者認為，現(xiàn)階段在村合作經濟組織存在兩權分離、所有者與經營者的委托關系、不完善的會計信息市場、會計人員與村合作經濟組織的隸屬關系條件下，要有效地發(fā)揮會計的監(jiān)督作用，就應實行"雙代管"。應注意的是，在實行中，應以"六不變、三不準"為原則。必須明確代管會計的職責、權限，嚴格管理和審計制度，以保證其無法干預村合作經濟組織正常經營管理。另外，應因地制宜，結合每個村的實際情況，選擇合適的代管形式。主管部門應盡快制訂《鄉(xiāng)村雙代管制度》，以使其操作更加規(guī)范。

二、推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務公開

多年來，我國農村開展的村級財務公開維護了農村集體所有者的權益，目前其運作規(guī)程和方法已趨向成熟、規(guī)范。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務公開，特別是向全體鄉(xiāng)民的公開卻無顯著進展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政財務理應向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產所有者--全體鄉(xiāng)民公開。其規(guī)范操作大體上可借鑒農業(yè)部、監(jiān)察部的《農村集體經濟組織財務公開暫行規(guī)定》的思路進行。在此，我們僅就其公開內容作以下初步構想。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務公開的主要內容應包括兩大類：一是向全體鄉(xiāng)民公開的事項；二是向企事業(yè)單位、對本機關干部職工公開的事項。這里，我們只探討第一類。主要包括應向全體鄉(xiāng)民公開的涉及他們切身利益的、與農村財務密切相關的事項。如兩稅及其附加的征收與使用、"雙代管"、"一事一議"籌資及使用等。

1、兩稅及其附加的征收與使用、"一事一議"籌資及使用公開

其主要內容應包括：(1)改革的各項政策。應針對農村稅費改革的新要求，將改革精神原原本本地向群眾公開或公示，使每個農民都能領會透，都能明確"三個取消，一個逐步取消，兩個調整，一項改革"對他們究竟意味著什么，從而能夠積極履行納稅義務。(2)改革的基礎資料。應將農村人口、勞力評定等級、土地面積及等級、計稅價格、稅率等的核定依據(jù)和核定后每個農戶的情況，農業(yè)稅的減免對象等進行一一公開。(3)改革項目、標準、金額。主要項目應包括兩稅及其附加、"一事一議"籌資、過渡期的"兩工"等。(4)征收稅費的支出情況，包括征收的兩稅及其附加、籌集的"一事一議"資金等。

2、"雙代管"公開

"雙代管"管的是村合作經濟組織的賬目、資金，而該資金屬于全體村民所有，因此，該工作也理應接受全體村民的監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管站應向全體村民公開代管會計編制的財務預算，制訂的財務管理制度，發(fā)現(xiàn)的重要的、不合理的開支及其處理情況。最后，還應對其是否以"六不變"為前提、以"三不準"為原則來進行一一公開，以便真正做到無論誰記賬、誰管錢，所有權、使用權都不變，農民的利益不會受到任何侵害。

另外，值得提出的是在稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務公開與村級財務公開同樣重要，甚至更重要。因此，國家也應盡快頒布相應法律規(guī)定予以規(guī)范。

三、進一步強化支出控制

改革后鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村財政(務)收支矛盾的加劇，要求我們必須強化支出控制。為此，應在撤并鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村財政(務)供養(yǎng)機構，減少人員經費開支，規(guī)范縣級和縣級以上部門的行政行為等的前提下，著力建立健全鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村支出制度。主要包括：(1)財政(務)支出預算制度。每年初，各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村要根據(jù)上年的財政財務收支情況，結合當年實際，制定本年度的收支預算或計劃，經鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民代表大會、村民大會討論通過后，嚴格執(zhí)行；年終各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村要對本年度的財政(務)收支進行決算，并將預算的執(zhí)行情況和決算情況向全體鄉(xiāng)民、村民公開。該預算必須是鄉(xiāng)、村的綜合預算(即包括各部門、各下屬單位的預算)；是一個列舉所有開支項目并對其分類的詳細計劃；其中的每項開支都要說明理由，以區(qū)別輕重緩急；其執(zhí)行中，沒有列支的項目不能開銷，列支的錢不能挪作他用。(2)預算總量控制制度。年初預算支出應實行總量控制。最高限額應堅持量入為出、留有余地，以應付預算難以預料的緊急情況。(3)開支標準和限額制度。應按國家有關財務規(guī)章制度執(zhí)行；沒有統(tǒng)一規(guī)定的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村結合實際情況制定，并報政府有關部門備案。(4)開支審批制度。所有支出事項必須嚴格按審批規(guī)定由領導和民主理財小組進行審批。(5)政府采購制度。該制度不僅適用于各級政府，還適用于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村各部門的直接支出，都應按法律規(guī)定方式實行規(guī)范的集中采購。(6)國庫或鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管站集中收付制度。即將所有政府性財政資金或村集體性資金全部集中到國庫或經管站賬戶，其支出可由各部門、村根據(jù)細化的預算自由決定，經財政部門和經管站核對后直接支付。(7)財政財務稽查審核通報制度。(8)財政財務支出公開制度。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村應定期或在年終對預算支出的執(zhí)行情況，鄉(xiāng)民、村民最關心的情況等予以公開，接受全體鄉(xiāng)民、村民的監(jiān)督。

四、規(guī)范農村集體生產公益事業(yè)建設

1、實行預算管理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管站應指導村合作經濟組織實事求是、量力而行與適度超限額發(fā)展相結合、先急后緩、分批實施的原則，依據(jù)與農業(yè)綜合開發(fā)相結合、與農業(yè)產業(yè)結構調整相結合，與農村精神文明建設相結合的指導思想來提出發(fā)展項目，并經反復論證，也可請專家論證后，編制年內合理的集體生產公益事業(yè)超限額控制(即超"一事一議"最高限額)預算方案。然后提交村民會議或村民代表大會討論。半數(shù)以上的村民或三分之二以上的農戶代表簽字認可的預算方案，再報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批，縣級農民負擔監(jiān)督管理部門審核備案。經上級審核審批的預算方案及其執(zhí)行情況，年終還必須向全體村民公開。

2、探索籌資新路子

年內預算方案已定，村合作經濟組織應根據(jù)預算方案積極探索籌集"一事一議"限額資金、用工之外資金的新路子，以防止農村集體生產公益事業(yè)的萎縮。

在深入挖掘農民自身潛力的前提下，中央和地方各級政府應有計劃的加大對鄉(xiāng)村財政轉移的支付力度。因為50年代以來就形成的城市偏向的國民收入分配政策與城鄉(xiāng)隔絕的二元稅制結構，對我國農民是不公平的。這次農村稅費改革雖然會對這一制度有所觸及，但短期內不會徹底改變這種狀況，也難以徹底還農民公平。因此，在目前的形勢下，國家只能盡可能地增加對農村的扶持力度，讓農民獲得應得的更多的公平，以促進農村集體生產公益事業(yè)的發(fā)展。公務員之家版權所有

3、加強資金使用中的控制監(jiān)督

由"一事一議"籌集的、農民主動籌集的、政府扶持的、社會損贈的資金屬全體村民所有，必須全部用于農村集體生產公益事業(yè)。該資金可委托代表全體村民利益的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管站代管。項目實行公開招標；每筆開支由鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批；根據(jù)籌資預算方案，結合村財務制度，視資金到賬情況有計劃地支付，不得墊支；完工后進行決算。項目全程應由村民主理財小組進行監(jiān)督，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機關進行審計。一旦發(fā)現(xiàn)問題應督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管站及時處理，并將問題與處理措施向全體村民公開。年終決算報告也應向全體村民公開。