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誰也沒有理由把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問題完全歸罪于農業(yè)稅收的存在，但不可否認，它確實是農村問題的一個誘因。當我們試圖從體制上尋找根源時，更應從機制上著眼現(xiàn)實，尋求突破。所以，轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能這一老話題更富有時代新意。

按照常規(guī)，每年麥收以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部們都將迎戰(zhàn)每年最難最苦的中心工作———征收農業(yè)稅。但今年的情況卻不同于往年。2004年7月，筆者在陜西省延安、西安、安康等市調查時看到：已取消農業(yè)稅地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)正忙于角色換位，還執(zhí)行著稅征政策的鄉(xiāng)鎮(zhèn)正忙于征稅的準備。

農稅取消政策執(zhí)行的遲早形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為的差別，但不約而同的是，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在思索同樣一個問題：5年之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)該何去何從？不同的是，西安、延安等地不再收稅的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已開始艱難探路，而更多鄉(xiāng)鎮(zhèn)如同進入考場之前一樣有些緊張。功能異變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)扮演“收費站”終于甩掉了收稅的愁帽子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應該輕松許多吧？

不盡如此。陜南山區(qū)的一位鄉(xiāng)長告訴筆者：“不再收稅，仍為錢愁，工作是輕松了，心情卻沉重了。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，我們最頭疼的是收稅，又不得不下狠心去收稅，因為收不到錢大家工資沒著落，而收到錢也只能吃個半飽?！彼麩o奈地說：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一直是上靠補貼、下靠收稅，什幺稅率高就發(fā)展什幺。5年之后，一旦全部取消了農業(yè)稅，我不知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)會變成啥樣？到時候閑人怎幺打發(fā)？干部工資拿什幺保證？”在調查中我們也明顯感覺到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部這種疑慮的心態(tài)。

長期以來，農村稅收主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來完成，鄉(xiāng)官幾乎變成專職稅官，收稅成為鄉(xiāng)干部從年頭到年尾的主要業(yè)務。這個尷尬的現(xiàn)實，曾令很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)深受其苦，使他們始終處在收稅和缺錢的漩渦中。

缺錢，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)不放過任何創(chuàng)收的機會。漢中市城固縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長們普遍反映：為錢所困，是他們難以實現(xiàn)“小政府、大服務”的主要原因。無論稅改之前還是稅改之后，錢，始終是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最為頭疼的事。稅費改革前，各村三提五統(tǒng)資金實行村籌鄉(xiāng)管，這部分錢成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)手中的一點“活錢”，尚可以用于一些不可預計的開支。稅改后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)手中無一分錢可以支配，就只有想些其它主意。

他們所說的主意，一是變相利用土地、城建、計生等涉農收費部門從農民手里收一些；二是巧借名目從上級“爭取”一些；三是不惜高額回扣從外地買稅。據某縣2003年7月組織的一次財務大檢查，全區(qū)92%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或利用職權搭車收費、克扣農民退耕還林糧錢，或巧借名目騙收項目資金，甚至挪用村級交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管的集體積累。其中一個鎮(zhèn)竟然以40余萬元的高額回扣買到120萬元地稅充了財政收入的欠賬。這次檢查的結果是，全縣一年里有600多萬元違規(guī)資金被鄉(xiāng)鎮(zhèn)無情的消耗了。

即使如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政仍然處于饑餓狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部集體工資難以保證，從信用社貸款或借高息貸款成為謀求收支平衡的一種手段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務如同滾雪球一般。

對錢的過度依賴，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為鄉(xiāng)村“收費站”，而其服務功能正在異化，工作方法正在簡化。

大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對干部能力的評價，主要以能不能收來農業(yè)稅，能不能完成創(chuàng)收任務為標準，甚至實行任務包干，與工資和晉升評優(yōu)掛鉤，于是創(chuàng)造出從年頭到年尾，大兵團作戰(zhàn)和小分隊作戰(zhàn)等種種辦法。而且，這種帶著明顯強收硬逼的辦法成為農村工作的基本方法。除“收糧要款”之外，習慣大兵團作戰(zhàn)的還有“刮宮引產”。

情勢所致，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對收稅輕車熟路，但對于處理農村糾紛、經濟發(fā)展等事情時常顯得束手無策，在農業(yè)產業(yè)結構中更喜歡使用著強推硬逼的辦法，干群關系由此而緊張起來，群眾將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部稱作要錢、要糧、要命的“三要”干部，足見他們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的厭惡。

利字當頭，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)對自身利益的追求，遠遠超過對農村建設的熱情。在一些縣市調查時發(fā)現(xiàn)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農民的需求其實很了解，也很同情，但因為忙于創(chuàng)收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作安排已堅定不移地鎖定在財源建設、集鎮(zhèn)開發(fā)、計劃生育等可以創(chuàng)收的目標上，他們很難有所作為，也沒錢為農民辦事。

轉身的難題和不同的答卷

以稅收為主業(yè)，導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能異化；傳統(tǒng)的工作方式，又導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部難有所長。隨著稅改和計生法的實施，催糧要款將走向終結，刮宮引產將交由執(zhí)法部門，習慣于傳統(tǒng)的以“兩大主業(yè)”為己任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部已手足無措。

西安市周至縣的一位鄉(xiāng)干部告訴記者，他正處于兩種危機之中：一個是稅改后鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構會不會壓縮，自己怎幺辦？一個是多年養(yǎng)成的工作方法不是一天兩天就能轉變的。而且過去對收稅是拿手好戲，荒廢了其它能力的鍛煉，現(xiàn)在好象什幺都不會了。

處于矛盾和困惑的鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員們，他們正經受著這樣一個現(xiàn)實問題：農村建設由誰來辦？原先的欠賬由誰來還？陳欠稅款還收不收？稅改以后，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留，農民對于道路、水利、醫(yī)療等農村事業(yè)的資金需要，一下子失去穩(wěn)妥來路，稅改后規(guī)定農村事業(yè)采取“一事一議”的辦法，但實際操作十分困難。安康市一位村辦小學校長指著破爛的教室訴苦說：學校的危房需要改造，按設計需要45萬元，按照“一事一議”的辦法和人均每年集資不超過15元的最高限定，這個1000來人的村子集夠這筆資金至少需要25年。

基于對未來政策的預想，許多干部已經在早早地謀算5年之后的退路。武功縣一位鄉(xiāng)長苦澀地說：“他們鄉(xiāng)的機關食堂已經有半年沒開伙了。鄉(xiāng)干部們各懷心思，跟領導鬧別扭，都說連工資都拿不到手、連自己的肚子都填不飽，哪來心思服務農民呢？”他說，國家對稅改后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的去向又沒有文字東西，十分模糊，鄉(xiāng)上只能自找路子。

更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是在經過短暫的迷茫之后逐步理清了思路。

在今年已經取消了農業(yè)稅和特產稅的西安、延安兩市我們看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部重新找到了工作重點，立足實際為農民服務。有的率先打破傳統(tǒng)工作方式下的部門設置，改七站八所為幾個服務辦。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部重新組合成立與當?shù)禺a業(yè)對應的服務隊，還有些地方發(fā)動干部領辦企業(yè)、搞技術承包、外出打工。

然而，農民們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉變的效果仍然不太滿意。他們認為，農民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求不高，主要是一些修路、通電、吃水等直接問題，但被大多數(shù)地方忽視了。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)表面像是在為民服務，實際上是在裝腔作勢，擺個樣子而已。

在調查中我們也注意到另一種值得警惕的苗頭，少數(shù)地方仍然采取以收入定去留的管理辦法。陜南某鎮(zhèn)規(guī)定：每年向鎮(zhèn)財政交1.5萬元可以拿工資休假；能給財政創(chuàng)收1萬元的可以不上班；有其它門路的可以發(fā)40%工資請長假。還有些地方仍然向鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和站所下達2000－10000元不等的創(chuàng)收任務。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了防止歷年尾欠成為爛賬和農民故意拖欠，也準備采用一些“超?！笔侄?，計劃以糧補抵扣。凡此種種，逼著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部搞創(chuàng)收的做法在各地普遍存在。

其實，變革沿用了幾十年工作方式，無異于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一次考驗，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在轉型中會不可避免地產生種種陣痛。首先是思想上難以從管理轉到服務，因為思維的慣性依然存在；另一方面是這種轉型需要成本，主要是加大了人員培訓的開支；另外，服務型、技術型干部比較緊缺。這些都是職能轉變的障礙。

更重要的是這種職能轉型需要體制轉型相配合，也需要采取對縣鄉(xiāng)之間事權、財權重新分工的綜合改革措施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部們認為，如果上級仍然以任務考核為重，或者依然采取過去的老一套，縣級財政仍以財力自保為重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能即使轉變了也會轉回來。公務員之家版權所有

功能回歸需要體制創(chuàng)新

有關人士認為：稅費改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制長期積累的矛盾凸顯。主要是人往哪里去？錢從何處來？事該怎幺干？

因為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部征收稅款這一主要任務將逐步消失，一些原有職能即將弱化，幾十年一貫履行的“安排生產、催糧要款，結扎引產”三大項不復存在，干部偏多問題再次凸顯出現(xiàn)。另外，雖然中央和省級政府會通過轉移支付的辦法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進行補償，但缺口仍然很大，難以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)最基本的運轉支出，而且許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力償還欠債，更何況又面臨教育、修路等公益事業(yè)投入。

他們分析，產生這些問題的主要原因是體制不順，同時也有機制的偏差。因為職責界定不清、事務繁雜而導致顧此失彼，又因為機制不健全、程序不規(guī)范導致效率不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對應縣級機構設立了站、辦、所，實行分級負責、層次管理，這樣的機構設置和工作機制，帶有明顯的行政事務色彩，機構臃腫，人力分散，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)將主要精力放在抓收入上，導致職能錯位。

難道，在國家政策尚不明朗的情況下鄉(xiāng)鎮(zhèn)就無藥可治了嗎？

有專家建議：鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉換，應該首先從轉換鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作機制入手，用機制的轉換帶動職能的轉換。盡快調整機構設置，轉移工作重心。破除包攬一切的思想，按照專業(yè)化的要求把力量集中到各個產業(yè)發(fā)展的服務機構中，激發(fā)農村經濟的活力。