導(dǎo)語：中國村民自治與農(nóng)村土地問題一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【關(guān)鍵詞】村民自治/土地承包/集體經(jīng)濟組織

中國的村民自治是建筑在土地集體所有基礎(chǔ)之上的農(nóng)村社區(qū)自治。農(nóng)村土地的集體所有不僅是制度留下的重要遺產(chǎn)，而且成為當(dāng)前中國農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)（注：張樂大著：《告別理想出版中心，1998年，第510頁制度研究》，東方出版中心，1998年，第510頁。）。隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的逐步深入，要保證這種聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的長期穩(wěn)定，問題主要取決于與農(nóng)戶相對應(yīng)的另一方主體——“集體經(jīng)濟組織”。因為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是土地所有權(quán)的主體，即聯(lián)產(chǎn)承包合同的發(fā)包方。原來的雖然已經(jīng)解體，但是農(nóng)村的土地集體所有卻被保留下來；“鄉(xiāng)政村治”雖然取代了制度，但是農(nóng)村土地所有權(quán)主體的三級結(jié)構(gòu)，卻仍然保留著與“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的制度極為相似的“同構(gòu)關(guān)系”；即使在村民自治體內(nèi)部，村民自治組織與村集體經(jīng)濟組織也具有某種同構(gòu)關(guān)系；“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”使得村民委員會作為村集體土地所有權(quán)的執(zhí)行機關(guān)，村民小組作為土地所有權(quán)的主體，它們既是家庭承包經(jīng)營關(guān)系中的發(fā)包方，同時還負(fù)擔(dān)著雙層經(jīng)營體制中“統(tǒng)”的一面。因此，研究現(xiàn)行鄉(xiāng)政村治和村民自治條件下的農(nóng)村土地關(guān)系問題，對于健全和發(fā)展村民自治，促進農(nóng)村經(jīng)濟體制進一步改革和完善，具有重要的理論意義和實踐價值。

一、村民自治組織與村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系

根據(jù)《村民委員會組織法》的立法精神和現(xiàn)實的客觀情況，可以看出，村民自治體的內(nèi)部仍然分為兩個層次：即村和村民小組。村民自治體的成員是全體村民，全體村民所組成的村民會議是村民自治體內(nèi)部的最高權(quán)力機關(guān)。由全體村民直接選舉產(chǎn)生的村民委員會是這一自治體的執(zhí)行機關(guān)和代表機關(guān)；村民小組是村民自治共同體內(nèi)部的一種形式，是自治的一個層次。全組村民組成村民小組會議，村民小組的組長由村民小組會議推選產(chǎn)生。

《村民委員會組織法》對村民自治體各機關(guān)的設(shè)置，似乎力求把它們與村集體經(jīng)濟組織分開。該法第2條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?！边@一條規(guī)定既是對村民委員會性質(zhì)的界定，也是對村民委員會基本職能的規(guī)定?！洞迕裎瘑T會組織法》并沒有把村民委員會或者村民會議視之為集體經(jīng)濟組織。為了進一步區(qū)別自治組織的功能和集體經(jīng)濟組織的功能，該法第5條規(guī)定：“村民委員會應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟和其它經(jīng)濟，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。村民委員會應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益。村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。”

1998年在討論修改《村民委員會組織法（草案）》時，對于“村民委員會是否具有經(jīng)濟管理功能”，曾經(jīng)存在三種不同意見：

一種意見認(rèn)為，村民委員會既然辦理社會公共事務(wù)和公益事業(yè)，理所當(dāng)然要承擔(dān)管理經(jīng)濟的職能，如果不管經(jīng)濟，村民自治就會受到限制。目前村級集體經(jīng)濟組織的形式不完善、不穩(wěn)定，應(yīng)按照有利于經(jīng)濟發(fā)展的原則探索新的集體經(jīng)濟形式。而村民委員會管理集體經(jīng)濟有利于穩(wěn)定土地承包關(guān)系和農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展。還有人要求進一步明確村民委員會負(fù)責(zé)管理集體經(jīng)濟，對集體經(jīng)濟實施組織、管理和協(xié)調(diào)。

另一種意見認(rèn)為，根據(jù)憲法的規(guī)定，村民委員會的性質(zhì)是基層群眾性自治組織，其職能是辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安并向人民政府反映村民的意見和建議。不能將自治組織的職能與農(nóng)村合作經(jīng)濟組織的職能相混淆。因此，必須按照自治組織的性質(zhì)規(guī)定村民委員會的職能，有關(guān)土地等資產(chǎn)管理、生產(chǎn)服務(wù)和協(xié)調(diào)等職能應(yīng)交由集體經(jīng)濟組織承擔(dān)。

還有一種意見認(rèn)為，中國沿海和內(nèi)地、南方和北方，村集體經(jīng)濟的發(fā)展和組織形式有很大差異。即使在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，也有很大不同。有的設(shè)有村一級的集體經(jīng)濟組織，有的則由村民委員會承擔(dān)集體經(jīng)濟組織的職能。所以，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況做出相應(yīng)規(guī)定。在沒有設(shè)村一級集體經(jīng)濟組織的地方，由村民委員會管理村集體經(jīng)濟或者代行村集體經(jīng)濟組織的職能。

1998年修改通過的《村民委員會組織法》采納了上述具有折衷性質(zhì)的第三種意見。村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系復(fù)雜之處在于，它涉及誰對村民集體所有的土地和其他資源行使所有權(quán)和發(fā)包權(quán)。中國村民自治的現(xiàn)實情況是，除了一些發(fā)達地區(qū)建立有獨立于村民委員會的村一級集體經(jīng)濟組織外，大部分地區(qū)則是由村民委員會代表村民行使所有權(quán)。而村民自治組織內(nèi)部的次級層次村民小組，實際上仍然是制度中“生產(chǎn)隊”這一集體單位，由于從1962年開始中共中央就確定以“隊為基礎(chǔ)”，農(nóng)村絕大多數(shù)的農(nóng)用地都歸現(xiàn)在的村民小組所有（注：孫佑海等編著：《中華人民共和國土地管理法講話》，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第45頁。）。由此可見，雖然《村民委員會組織法》試圖劃清村民自治體制下村民自治組織與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系，但是由于農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制的實施，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移到農(nóng)戶手中，事實上導(dǎo)致了農(nóng)村原有集體經(jīng)濟那種“集體所有、集體經(jīng)營”組織模式的解體。生產(chǎn)大隊變?yōu)榇澹a(chǎn)隊變?yōu)榇迕裥〗M。但是農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)并未改變，因此現(xiàn)行村民自治的兩級組織同時也是農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體，因而也就成為土地承包經(jīng)營合同中的發(fā)包方。只要農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)不變，村民自治組織事實上還是集體經(jīng)濟組織。

自20世紀(jì)80年代以來，在制度瓦解的同時，農(nóng)村改革實踐中陸續(xù)涌現(xiàn)出一批獨立于原集體經(jīng)濟組織之外的農(nóng)民自愿聯(lián)合的新型經(jīng)濟組織。學(xué)術(shù)界通常把這些組織統(tǒng)稱為“社區(qū)合作經(jīng)濟組織”。據(jù)了解，大多數(shù)社區(qū)合作經(jīng)濟組織是村社合一，實行“兩塊牌子，一套人馬”。造成這一局面的原因是，一般村內(nèi)各項事務(wù)并不多，一套人馬即可承擔(dān)行政組織和經(jīng)濟組織的各項工作，而且各項工作的協(xié)調(diào)也比較方便。此外很多地區(qū)農(nóng)民收入不高，難以承擔(dān)更高的費用，也是村社合一普遍存在的原因（注：史萬里等著：《中同農(nóng)村改革20年》，中州古籍出版社，1998年，第77—78頁。）。

村民自治組織與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的同構(gòu)合一性質(zhì)，村民自治組織同時作為農(nóng)村土地集體所有的主體，有力地說明中國農(nóng)村的土地集體所有是村民自治的重要基礎(chǔ)。中國的城市居民自治不同于村民自治，其根本差別也在于城市居民自治與城市土地的所有、使用毫不相關(guān)；而村民自治則與農(nóng)村土地集體所有密不可分。由此也可以看出，雖然憲法自1982年以來就同時確定了城市居民自治和農(nóng)村村民自治，但是城市居民自治迄今尚未產(chǎn)生引人注目的影響和效果，而村民自治不僅取得了舉世矚目的影響，同時也深深改變著中國農(nóng)村基層的社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

英美國家也存在歷史悠久的鄉(xiāng)村自治，日本也實行市、町、村自治。僅從社區(qū)自治的角度來看，他們的基層社會自治與中國的村民自治極為相似。然而正是由于中國的村民自治是一種以土地集體所有為基礎(chǔ)的自治，是一種同時負(fù)擔(dān)著經(jīng)濟、財產(chǎn)關(guān)系調(diào)整的自治，因此中國村民自治所具有的社會經(jīng)濟意義遠遠超出了資本主義國家基層社會的社區(qū)自治（注：徐勇等：《中國農(nóng)村村民自治》，華中師范大學(xué)出版社，1997年，第46—48頁。）。

正因為村民自治是以土地集體所有為經(jīng)濟基礎(chǔ)的自治，國家憲法、法律和政策規(guī)定的“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”的實際運作，必然要依賴于土地所有權(quán)主體的行為方式，同時還要受到村民自治組織、自治規(guī)則的調(diào)整。因此，在現(xiàn)行村民自治制度中，如何保護集體土地所有權(quán)、村民土地使用權(quán)，維護農(nóng)村經(jīng)濟體制改革健康穩(wěn)定和有序的發(fā)展，就是至關(guān)重要的問題。

下面試從廣西玉林地區(qū)平南縣安懷鄉(xiāng)安懷村公所與安懷村三家二隊之間的土地糾紛案來分析村民自治與土地關(guān)系問題。

（一）案例內(nèi)容（注：該案從縣法院訴至玉林地區(qū)法院，玉林地區(qū)法院請示廣西壯族自治區(qū)高級人民法院，最后由最高人民法院做出復(fù)函。案例介紹引自馬原主編：《民事審判司法解釋及相關(guān)案例》（第二輯），人民法院出版社，1999年，第582—584頁。）

安懷村公所與安懷村三家二隊雙方爭訟的銅鼓嶺，面積約20畝，解放前系地主松山，時沒收未作分配，1962年“四固定”時大隊曾明確不劃分給生產(chǎn)隊。但從50年代初期起，三家二隊一些群眾就自發(fā)在該嶺零星開荒，陸續(xù)種植桉樹、柑果、花生、木菇等，大隊均未提出異議。直到1988年發(fā)生糾紛時，三家二隊才將該嶺全部種上甘蔗等作物。安懷鄉(xiāng)政府于1988年在該嶺旁邊建造機磚廠，因用地問題曾于同年3月21日和7月5日兩次請三家二隊社員代表到鄉(xiāng)政府協(xié)商。當(dāng)時鄉(xiāng)政府提出三種補償辦法，一是每畝減公購糧400斤；二是按生產(chǎn)每塊磚給予1.1厘補償；三是按土地3年產(chǎn)值一次性補償。以上三條由三家二隊社員大會任選其中一條。后因鄉(xiāng)政府未取得縣有關(guān)部門批準(zhǔn)未果。1989年3月13日，鄉(xiāng)政府直接與安懷村公所簽訂征用該嶺土地協(xié)議，補償給村公所1.8萬元，隨后鄉(xiāng)政府又派員施工，因而引起糾紛。平南縣人民政府做出決定，將該嶺處理給村公所所有。三家二隊不服，向法院提起上訴。平南縣人民法院判決歸村公所所有。三家二隊不服，繼續(xù)上訴。玉林地區(qū)中級人民法院討論有兩種意見，因把握不大，遂向廣西壯族自治區(qū)高級人民法院請示。高級人民法院審判委員會認(rèn)為，爭訟之銅鼓嶺，時沒收未作分配，“四固定”時也未下放給生產(chǎn)隊，解放后一直為三家二隊管理使用，這都是事實。但在法律政策適用上卻存在互相抵觸的規(guī)定。如果根據(jù)國務(wù)院國發(fā)（1980）135號文件精神，該嶺所有權(quán)歸屬“一般以、合作化、四固定時的定論為依據(jù)”，則應(yīng)確認(rèn)該嶺為安懷村公所所有；若根據(jù)國家土地管理局（1989）國土（籍）字第73號文件的規(guī)定，“農(nóng)村集體使用其他農(nóng)民集體所有的土地，凡連續(xù)使用已滿20年的，應(yīng)視使用者所有”，則該嶺應(yīng)確認(rèn)為三家二隊所有。廣西高級人民法院的傾向性意見是：國家土地管理局的上述文件，既未公布，也未經(jīng)國務(wù)院轉(zhuǎn)批，也未與最高法院會簽。因而在與國務(wù)院上述文件規(guī)定相抵觸時，不便使用。于是向最高人民法院提請批示。

最高人民法院在“復(fù)函”中指出，本案不適用國家土地管理局的上述文件，銅鼓嶺應(yīng)確認(rèn)為原所有者安懷村公所所有為宜。至于三家二隊在訟爭之土地上的作物和其他附屬物，可由安懷村公所給予適當(dāng)補償，并請注意切實做好有關(guān)方面和群眾的思想工作（注：參見最高人民法院（91）民他字30號“關(guān)于村委會所屬村民小組的土地糾紛應(yīng)如何適用政策法律問題的復(fù)函”。）。

本案所涉及的兩家訴訟主體，一是安懷村公所（相當(dāng)于村民委員會），二是三家二隊（相當(dāng)于村民小組）。爭訟標(biāo)的是銅鼓嶺土地的所有權(quán)歸屬。應(yīng)當(dāng)注意的是，訟爭起因是鄉(xiāng)政府建造機磚廠需要使用這塊土地。銅鼓嶺這塊荒山自解放以來近40年由三家二隊使有沒有爭議，鄉(xiāng)政府需要時卻引起如此大的矛盾，以至于驚動最高人民法院。很顯然，在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，土地只是發(fā)展經(jīng)濟可資利用的自然資源，是市場經(jīng)濟的發(fā)展才把土地作為“不動產(chǎn)”提到“權(quán)利歸屬”的議程。銅鼓嶺所有權(quán)歸屬之所以重要，是因為它直接涉及不同主體的切身利益。伴隨市場經(jīng)濟發(fā)展而來的工業(yè)化、城市化過程，使得過去的“農(nóng)地”具有了更高市場價值的多種競爭性商業(yè)用途。正是在這種背景下，人們的“土地權(quán)利”意識空前高漲。改革開放20多年來，不同利益主體由于農(nóng)地征用、土地使用權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)而產(chǎn)生的糾紛數(shù)以億計。為此國家先后頒布了一系列有關(guān)土地所有權(quán)、使用權(quán)的法律和法規(guī)，但是圍繞土地權(quán)利的糾紛，隨著法律法規(guī)和規(guī)章的不斷增多,也日益增加了法律適用的困難，本案就是一例。因此需要進一步分析在解決土地權(quán)利糾紛時所應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。

（二）在農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)問題上應(yīng)確立的基本原則

上述案例的法律適用是否妥當(dāng)本文不想妄加評論，只是想從村民自治格局下有關(guān)土地所有權(quán)、使用權(quán)歸屬及保護的角度，討論本案所涉及的具有普遍意義的若干矛盾的處理原則。

第一，非出于國家公共利益的需要，不得征收農(nóng)民集體所有的土地?！罢鞯亍北緦儆谝环N國家行為，也是農(nóng)民對國家應(yīng)盡的義務(wù)。但是根據(jù)國家《憲法》規(guī)定，“土地為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。”國家《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”

本案中，安懷鄉(xiāng)政府建造機磚廠的用地性質(zhì)不能認(rèn)為是屬于“公共利益的需要”，因此，從法理上說，鄉(xiāng)政府征用銅鼓嶺沒有法律根據(jù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雖然通常認(rèn)為是屬于全鄉(xiāng)集體所有的企業(yè)，但實際上大多數(shù)這類企業(yè)的收益與全鄉(xiāng)農(nóng)民幾乎沒有任何關(guān)系，而同鄉(xiāng)政府以及鄉(xiāng)政府的官員或者職員卻關(guān)系極大。這種“利益的不對稱”極大地鼓勵了鄉(xiāng)政府以及有關(guān)利害關(guān)系人辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的積極性。原銅鼓嶺土地?zé)o論是屬于三家二隊還是屬于安懷村公所，顯然不屬于“鄉(xiāng)政府”，也不屬于“鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織”。安懷鄉(xiāng)政府與機磚廠的關(guān)系，根據(jù)“政企分開”的原則，機磚廠需要土地，應(yīng)當(dāng)是機磚廠作為企業(yè)法人去與銅鼓嶺土地的所有權(quán)人協(xié)商，政府在此可以協(xié)助或促成“這項交易”，但是它既無權(quán)力也無義務(wù)代表機磚廠去征地。然而安懷鄉(xiāng)政府在此卻是以“政府”的身份充當(dāng)了“交易的當(dāng)事人”。仔細考察安懷鄉(xiāng)政府對三家二隊所提出的三個征地補償辦法，可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)政府與農(nóng)民集體經(jīng)濟組織在征用土地的談判上使用了性質(zhì)完全不同的手段?！懊慨€減公購糧400斤”實際上是通過減免農(nóng)民應(yīng)履行的“公法上的義務(wù)”；“生產(chǎn)每塊磚給予1.1厘補償”實際上相當(dāng)于要求三家二隊農(nóng)民以土地對機磚廠進行“投資”；“按土地3年產(chǎn)值一次性補償”實際上是比照國家征用土地的“最低補償標(biāo)準(zhǔn)”來進行土地征用。盡管這些方案因“未取得縣有關(guān)部門批準(zhǔn)”而沒有最終實施，但是從鄉(xiāng)政府所提出的這些方案可以看出，鄉(xiāng)政府為了獲得土地，既可以采用行政權(quán)的方式，也可以采用“商人”的方式。這里存在的問題不僅僅是“政企不分”，而且是政府征地后，銅鼓嶺土地的所有權(quán)性質(zhì)到底屬于國家還是安懷鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織也不清楚。唯一可以確定的是安懷村農(nóng)民集體經(jīng)濟組織對自己所有的土地喪失了所有權(quán)。

第二，村民委員會無權(quán)出售本村集體經(jīng)濟組織的土地。本案中，安懷村公所實際上是安懷村村民委員會，村民委員會從性質(zhì)上說屬于村民自治組織中的執(zhí)行機關(guān)，村民自治的范圍不包括“出售本村集體經(jīng)濟所有的土地”事項。農(nóng)民之所以稱之為農(nóng)民，就是因為他們是依靠土地為生的人，他們一旦失去了對土地的占有和使用權(quán)，在中國仍然實行戶籍制度的條件下，也就意味著失去了生存的基礎(chǔ)。出售土地是涉及全體村民生存空間的大事，顯然應(yīng)當(dāng)由村民會議決定，而不能由村民委員會決定，更不能由村民委員會某些人決定。

第三，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的變更，必須保護土地使用權(quán)人的合法利益。在中國，自制度實行以來，無論是國有土地還是農(nóng)民集體所有的土地均未建立完善的登記制度。國家《土地管理法》規(guī)定，國家實行土地用途管制制度，并建立土地所有權(quán)和使用權(quán)的登記制度。但是目前的實際情況是，土地所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬仍然存在相當(dāng)混亂的局面。本案訟爭的焦點是土地所有權(quán)歸屬問題，即銅鼓嶺土地應(yīng)當(dāng)屬于三家二隊所有還是屬于安懷村公所所有。即使銅鼓嶺最后由最高人民法院確認(rèn)屬于安懷村公所所有，該村三家二隊（即村民小組）從50年代初起就一直對銅鼓嶺土地進行管理使用。這一事實顯然表明三家二隊對銅鼓嶺享有“土地使用權(quán)”。銅鼓嶺土地所有權(quán)歸屬的確權(quán)，是否就一定意味著三家二隊的使用權(quán)自動終結(jié)呢？最高人民法院的復(fù)函中并未明確，只是模糊地指出，“對三家二隊在訟爭土地上的作物和其他附屬物，可由安懷村公所予以適當(dāng)補償，并請注意切實做好有關(guān)方面和群眾的思想工作?！睆姆蛇m用上來看，這種安排似乎是適用中國《民法通則》第93條關(guān)于“無因管理”制度。即“沒有法定的或者約定的義務(wù)，為避免他人利益受損失進行管理或者服務(wù)的，有權(quán)要求受益人償付由此而支付的必須費用。”其實這里根本不能適用無因管理制度。因為從50年代以來，國家法律和政策一直是鼓勵農(nóng)民開荒。安懷村三家二隊農(nóng)民自發(fā)開墾銅鼓嶺荒山，不能說沒有法律原因。無論是否承認(rèn)其對該土地的所有權(quán)，他們對該土地享有使用權(quán)不容否認(rèn)。安懷村公所出售該土地，土地所有人必須對該土地的原使用權(quán)人做出補償。

保護農(nóng)地使用人的權(quán)利，不僅僅具有保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的意義，應(yīng)當(dāng)說對于遏制縣、鄉(xiāng)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)亂占農(nóng)地這種愈演愈烈的情況也具有特殊的意義。在本案中，為什么鄉(xiāng)政府與三家二隊反復(fù)協(xié)商不能達成協(xié)議，而找到安懷村公所，盡管每畝土地價格只有900元，就立即“成交”，個中原因值得深思。目前城市近郊的土地由農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，從而成為房地產(chǎn)開發(fā)商爭奪的“熱點”，一條簡便的捷徑就是“買通”縣（市區(qū)）政府、鄉(xiāng)政府、村委會，至于土地使用權(quán)人農(nóng)民的利益，村民委員會可以通過形式上的“自治”去“抹平”甚至“抹煞”。因此，應(yīng)該從法律上規(guī)定，集體土地被征用，不僅應(yīng)對土地所有者進行充分補償，同時也必須對土地使用權(quán)人進行充分補償。

二、村民自治與統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是指以家庭為一個生產(chǎn)經(jīng)營單位，向農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織承包土地或者其他生產(chǎn)項目，取得生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)，其勞動成果在完成國家稅收、集體統(tǒng)籌、提留后，余下的全部歸農(nóng)戶家庭所有的制度。統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是指農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的統(tǒng)一經(jīng)營層次與農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營作為分散經(jīng)營的層次有機結(jié)合形成的機制（注：王存學(xué)、駱友生主編：《中國農(nóng)村經(jīng)濟法律基本問題》，法律出版社，1998年，第127頁。）。1993年頒布的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（以下簡稱《農(nóng)業(yè)法》）第6條規(guī)定：“國家穩(wěn)定農(nóng)村以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，完善統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。1999年的《憲法》修正案進一步把農(nóng)村的集體經(jīng)濟體制確定為“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。1999年3月9日，全國人大常委會副委員長田紀(jì)云在《關(guān)于中華人民共和國憲法修正案（草案）的說明》中指出：“關(guān)于憲法第八條第一款，增加規(guī)定：‘農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制’。相應(yīng)地刪去‘家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制’的提法。統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是指在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部實行的集體統(tǒng)一經(jīng)營和家庭承包經(jīng)營相結(jié)合的經(jīng)營體制，家庭承包經(jīng)營是雙層經(jīng)營體制的基礎(chǔ)。在憲法中對家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制做出規(guī)定，有利于這一經(jīng)營制度的長期穩(wěn)定、不斷完善和農(nóng)村集體經(jīng)濟的健康發(fā)展?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國第九屆全國人民代表大會第二次會議文件匯編》，人民出版社，1999年，第89—90頁。）

由于中國現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民自治組織的同構(gòu)性，特別是在農(nóng)地關(guān)系問題上，村民自治組織不僅負(fù)擔(dān)著維護家庭承包經(jīng)營這一基礎(chǔ)層次，而且也負(fù)擔(dān)著在由土地所有權(quán)歸屬意義上的“集體”范圍內(nèi)實施土地“統(tǒng)一經(jīng)營”的職責(zé)。在集體承包經(jīng)營責(zé)任制中，村民小組或者村民委員會是承包經(jīng)營合同的發(fā)包方；在統(tǒng)一經(jīng)營層次中，它們是經(jīng)營的組織者。因此村民自治組織的行為直接涉及農(nóng)村現(xiàn)行雙層經(jīng)營體制的有效運行，值得深入研究。

（一）村民自治與家庭承包經(jīng)營合同的維護

家庭承包經(jīng)營合同是家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的基礎(chǔ)，然而家庭承包經(jīng)營合同與一般的經(jīng)濟合同很不相同。國家頒布的統(tǒng)一合同法并未具體把它作為典型合同類型加以規(guī)定，也是因為它具有獨特的性質(zhì)和內(nèi)容。1998年10月，全國人大法律委員會在對合同法草案做說明時指出：“有的地方和部門提出，合同法應(yīng)規(guī)范農(nóng)村土地承包合同、企業(yè)承包合同。黨的十五屆三中全會提出，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營制度，必須長期堅持，要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律法規(guī)。我們考慮，農(nóng)村土地承包合同可以適用合同法總則的規(guī)定，同時建議抓緊研究制定專門法律，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)?！保ㄗⅲ簩O禮海主編：《中華人民共和國合同法立法資料選》，法律出版社，1999年，第9頁。）

1.承包經(jīng)營合同的特點

第一，承包經(jīng)營合同的雙方主體同處于一個集體經(jīng)濟組織。在一些地方頒布的農(nóng)業(yè)（村）承包合同管理條理或辦法中，通常強調(diào)承包經(jīng)營合同的這一特征，即承包人主要限于本社區(qū)或集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員。如北京市、遼寧省規(guī)定，“承包合同是農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織與其內(nèi)部成員之間的合同”；山東省、廣州市規(guī)定，“承包合同是村集體經(jīng)濟組織與其內(nèi)部成員及其他承包者簽訂的合同”（注：同上，第277頁。）。

第二，承包經(jīng)營合同體現(xiàn)著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的分工關(guān)系。集體經(jīng)濟組織作為發(fā)包人是通過給予承包人土地承包經(jīng)營權(quán)以及與經(jīng)營成果相聯(lián)系的預(yù)期報酬來實現(xiàn)發(fā)包人（乃至政府）的經(jīng)營目標(biāo)。在這一承包經(jīng)營合同中，農(nóng)民或農(nóng)戶取得土地承包經(jīng)營權(quán)的代價，并非簡單意義的“傭金”，而是包含著具有復(fù)雜意義的“聯(lián)產(chǎn)”，它意味著承包人必須根據(jù)發(fā)包人的意思完成規(guī)定的生產(chǎn)任務(wù)，如在承包土地上種什么、種多少，達到什么產(chǎn)量等等，都是承包人取得或繼續(xù)享有土地經(jīng)營權(quán)的對應(yīng)義務(wù)（注：梁慧星主編：《中國物權(quán)法研究》，法律出版札，1998年，第706頁。）。

第三，承包經(jīng)營合同不僅要符合國家法律、法規(guī)、政策，還要符合本集體經(jīng)濟組織或自治組織的章程。也就是說，承包經(jīng)營合同作為集體經(jīng)濟組織內(nèi)部關(guān)系的調(diào)整方式，同時要受到組織章程的約束。比如，土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以繼承、何種條件下可以轉(zhuǎn)讓等等，不僅各地方存在不同規(guī)定，而且同一地方村與村之間也有差別。

2.承包經(jīng)營合同應(yīng)遵循的基本原則

第一，符合國家法律、法規(guī)和政策的要求。比如，國家為了保證土地承包經(jīng)營的穩(wěn)定性，曾對承包合同做出規(guī)定：承包經(jīng)營合同的承包期30年不變、“增人不增地、減人不減地”等等，均屬于維護承包人農(nóng)戶利益的強制性規(guī)定，村民委員會、村民小組作為發(fā)包方不得隨意變更。

第二，符合農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織章程和民主議定原則。村民既是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，也是村民自治組織的成員，有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營項目的承包方式、承包指標(biāo)、雙方基本權(quán)利義務(wù)的確定，應(yīng)由村民會議在遵循自治章程的前提下民主討論決定。

第三，遵循平等互利、協(xié)商一致的原則。合同關(guān)系的本質(zhì)在于，發(fā)包方和承包方都具有平等的民事主體資格、雙方當(dāng)事人在合同中既有共同利益，也有獨自的利益。如果沒有承包人自己的利益，或者不尊重承包人的合法權(quán)益，承包合同就完全成為多余的東西，也就等于退回到制度那種統(tǒng)制經(jīng)濟時代。家庭承包經(jīng)營責(zé)任制之所以在中國具有活力，正在于這種合同是建立在當(dāng)事人平等、自愿和互利基礎(chǔ)之上的。承包經(jīng)營合同的協(xié)商一致原則，不僅表現(xiàn)在合同締結(jié)之時，更體現(xiàn)在合同的變更、解除的情形。

第四，公平合理、誠實信用的原則。一是合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，對雙方當(dāng)事人都應(yīng)該合理，任何一方均不得采取欺詐、脅迫等手段，強迫對方違背自己的真實意愿接受片面的合同條款；另一方面，在合同的履行中，雙方互相負(fù)有恪守信用和協(xié)作的義務(wù)，在遇到自然災(zāi)害、政策變化等特殊情況時，應(yīng)根據(jù)實際情況，由雙方當(dāng)事人協(xié)商變更或者解除合同，并免除合同責(zé)任（注：1986年最高人民法院專門頒布《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的意見》，其中規(guī)定：“山現(xiàn)下列情況之一時，應(yīng)當(dāng)允許變更或者解除承包合同：（一）當(dāng)事人雙方協(xié)商同意，并且不損害國家、集體利益的；（二）訂立承包合同依據(jù)的計劃變更或者取消的；（三）因國家的稅收、價格等政策的調(diào)整，致使收益情況發(fā)生較大變化的；（四）由于自然災(zāi)害等不可抗拒的原因，致使承包合同無法繼續(xù)履行的；（五）因發(fā)包方或承包方不履行承包合同規(guī)定的義務(wù)，致使承包合同無法繼續(xù)旅行或者沒有必要繼續(xù)履行的；（六）承包人喪失承包能力的；（七）承包人進行破壞性、掠奪性生產(chǎn)經(jīng)營經(jīng)發(fā)包人勸阻無效的。因變更或者解除合同使對方遭受損失的，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)賠償，但依法可以免除責(zé)任的除外。”）。

3.土地所有權(quán)主體的凝固性和土地經(jīng)營權(quán)的長期性對承包經(jīng)營合同的影響

由于在大多數(shù)地區(qū)存在著集體經(jīng)濟組織與村民自治組織的同構(gòu)性，當(dāng)前屬于村一級的集體土地所有權(quán)實際上由村民委員會行使，而村以下的集體土地所有權(quán)主體基本上以村民小組為單位。而且除非因為土地征用，這種土地所有權(quán)主體以及他們所享有的土地所有權(quán)范圍很少發(fā)生變動。因此可以把這種情況稱之為農(nóng)村土地所有權(quán)主體的“凝固性”。由此可知，土地承包經(jīng)營合同主要發(fā)生在土地所有者與隸屬于該土地所有者的成員“農(nóng)戶”之間；國家當(dāng)前對土地承包經(jīng)營合同采取30年長期不變，實行“增人不增地、減人不減地”的政策，以期穩(wěn)定土地承包關(guān)系。30年間土地所有權(quán)主體可以也可能不會發(fā)生變化，但是作為承包人“農(nóng)戶”的實際情況則會由于多種原因而經(jīng)常發(fā)生變化。這些原因包括，老、弱、病、殘、鰥、寡、孤、婚喪嫁娶，外出打工、經(jīng)商等等。遇到這些情況，土地承包經(jīng)營合同必然發(fā)生調(diào)整。發(fā)生這種調(diào)整時，如何維持合同當(dāng)事人之間、集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的利益平衡，是必須認(rèn)真對待的。

（1）土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包與轉(zhuǎn)讓

土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包即土地承包人在保留土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下，將所承包的土地轉(zhuǎn)包給其他人經(jīng)營。土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓是指原土地承包人放棄自己對土地的承包經(jīng)營權(quán)，而由受讓方享有原土地承包人的土地承包經(jīng)營權(quán)，并履行原承包經(jīng)營合同所規(guī)定的義務(wù)。

對土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包與轉(zhuǎn)讓，目前國家法律規(guī)定包括：第一，必須經(jīng)發(fā)包人同意。即“承包人將承包合同轉(zhuǎn)讓或者轉(zhuǎn)包給第三人，必須經(jīng)發(fā)包人同意，并不得擅自改變原承包合同的生產(chǎn)經(jīng)營等內(nèi)容.否則轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包合同無效。”（注：最高人民法院（經(jīng)）發(fā)[1986]13號《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的意見》，1986年4月14日。另參見《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（1993年）第13條，該條第二款規(guī)定，“在承包期內(nèi)，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以轉(zhuǎn)包所承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面，也可以將農(nóng)業(yè)承包合同的權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)讓給第三人。”）第二，轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包，在同等條件下本集體組織成員享有優(yōu)先權(quán)。第三，禁止“轉(zhuǎn)包漁利”。即“承包人承包后自己既不從事經(jīng)營或生產(chǎn)活動，又不承擔(dān)任何風(fēng)險，坐收‘管理費’或者高價轉(zhuǎn)包的，屬于轉(zhuǎn)包漁利?！保ㄗⅲ和白ⅰ＃┑胤叫苑ㄒ?guī)對轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓的規(guī)定包括：“有下列情形之一的，允許承包方轉(zhuǎn)包或者轉(zhuǎn)讓：（一）老、弱、病、殘、鰥、寡、孤、獨戶和經(jīng)商做工戶平均分得而無力承包經(jīng)營的耕地、果樹等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目；（二）承包方已經(jīng)治理開發(fā)利用的荒山、荒地、草場、水面、沼澤、灘涂?！保ㄗⅲ簩O禮海主編：《中華人民共和國合同法立法資料選》，法律出版社，1999年，“地方性法規(guī)等規(guī)范性文件關(guān)于農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包合同的規(guī)定”，第278——279頁。）

從上述規(guī)定可知，對于土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓，法律法規(guī)原則上允許，但是“須經(jīng)發(fā)包方同意”則是一項重要的限制條件。而這一限制條件實際上等于對村民小組、村民會議或者村民委員會等自治組織的授權(quán)。村民自治組織如何適當(dāng)行使這種授權(quán)，直接關(guān)系到農(nóng)戶利益、集體經(jīng)濟組織利益和全體集體經(jīng)濟組織成員利益的保護。同時也關(guān)系到土地資源的整體有效利用問題。

自治組織在其權(quán)限范圍內(nèi)行使土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)讓的“同意權(quán)”時，應(yīng)當(dāng)考慮如下原則問題：第一，土地經(jīng)營承包權(quán)一經(jīng)“承包經(jīng)營合同”確立，它實際上屬于承包人“農(nóng)戶”個人的財產(chǎn)權(quán)利，這種權(quán)利包括承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓。因此，除非基于重大正當(dāng)事由，不應(yīng)當(dāng)對轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓施加過多限制；第二，對于仍然被拘束于土地的農(nóng)民和農(nóng)戶而言，對土地承包經(jīng)營權(quán)的保護，事實上隱含著對農(nóng)民、農(nóng)戶生存權(quán)的保護，而土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓在很多情況下是處于弱者地位。因此，自治組織在行使同意權(quán)時，應(yīng)當(dāng)注意保護弱者的原則；第三，這種同意權(quán)屬于團體權(quán)力，行使這一權(quán)力貫徹民主議定原則，不得由村民小組長和村民委員會少數(shù)人決定。

（2）土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題

對于土地承包經(jīng)營權(quán)是否允許“繼承”，1993年《農(nóng)業(yè)法》未頒布之前，國家法律對此沒有規(guī)定，各地的實際做法不一，大多數(shù)地區(qū)允許繼承，也有少數(shù)地區(qū)禁止繼承。國家現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》第13條明確規(guī)定：“承包人在承包期內(nèi)死亡的，該承包人的繼承人可以繼續(xù)承包?！币婪ɡ?，“土地承包經(jīng)營權(quán)”從其性質(zhì)上說，是具有物權(quán)性質(zhì)的“土地使用權(quán)”，原承包人死亡，當(dāng)然允許繼承，也無須發(fā)包人同意或施加任何限制。禁止繼承實際上是對公民個人權(quán)利（財產(chǎn)繼承權(quán)）的一種剝奪，自治組織章程不得限制和剝奪農(nóng)民或農(nóng)戶的個體財產(chǎn)權(quán)，章程明文規(guī)定禁止土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承，于法無據(jù)。

（3）土地承包經(jīng)營合同的履行、變更與解除

中國的土地承包經(jīng)營責(zé)任制已經(jīng)實行20多年，廣大農(nóng)民的“合同”觀念和意識明顯增強，這既是農(nóng)村經(jīng)濟改革的重要成果，也是進一步穩(wěn)定承包經(jīng)營責(zé)任制的基礎(chǔ)。但是承包經(jīng)營合同糾紛仍然大量存在，而承包經(jīng)營合同糾紛的解決，又主要是通過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民自治組織來完成的。

目前農(nóng)村承包經(jīng)營合同執(zhí)行過程中，發(fā)包方存在的主要問題是：第一，不嚴(yán)格履行合同，有的發(fā)包方對收取承包款很積極，對于為承包方提供必要的生產(chǎn)服務(wù)、管理、協(xié)調(diào)卻不關(guān)心；第二，發(fā)包方單方面撕毀合同的現(xiàn)象時有發(fā)生，重要原因是犯“紅眼病”或干部換班；第三，不少村干部只知道合同訂立后不準(zhǔn)擅自變更或解除，而不知道有法定變更、解除的條件則允許甚至應(yīng)當(dāng)變更或解除。

（二）村民自治與統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制

“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”已經(jīng)成為國家《憲法》規(guī)定的長期國策。在統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制中，家庭承包經(jīng)營屬于“分”的層次，而且也是基礎(chǔ)層次；“統(tǒng)”的層次是在不改變土地承包關(guān)系的前提下，由村民集體經(jīng)濟組織根據(jù)實際需要，按照自愿原則，對產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的某些環(huán)節(jié)實行合作，實行農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，從而把家庭分散經(jīng)營與村民互助合作有機地結(jié)合在一起。如果說20世紀(jì)80年代主要強調(diào)并落實雙層經(jīng)營體制中“分”的層次，那么進入90年代以后，市場經(jīng)濟的快速發(fā)展使得農(nóng)村中“一家一戶”的經(jīng)營模式與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場化、專業(yè)化和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化之間的矛盾日益突出，如何在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，開展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營成為急需研究的重大課題。早在1990年鄧小平就指出：“中國社會主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟。這是又一個很大的前進，當(dāng)然這是很長的過程。”（注：《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1993年，第355頁。）

1.從一件相鄰?fù)恋丶m紛看“統(tǒng)”的必要性

（1）案例內(nèi)容（注：皮純協(xié)主編：《新土地管理發(fā)理論與適用》，中國法制出版社，1999年，第411頁。）

王某與孫某是一個生產(chǎn)隊的社員，1983年搞土地承包時，兩家所包土地相鄰。孫家4口人共承包4.4畝土地，王某一人承包1.1畝。兩家的承包地在一塊400多畝的大田中間，耕地南鄰公路，北接一條用做灌溉的河。由于耕地是按照條狀劃分的，所以承包者的土地都是南到公路，北至河岸。王某因只有1.1畝地，地形狹長，寬不足2米，機械化工具根本無法使用。為此王某找孫某商量，要求換一塊地，王某在兩家耕地臨河一頭劃出1.1畝，剩余的土地歸孫家。在村委會的主持下，兩家重新簽訂了承包合同。誰知好景不長，王某后承包的這塊地，因為三面是別人的地，一面靠河，進出無路，所以他只能跟著孫家干活，否則就要出問題。比如，孫家耕地王某也得耕地，而且還得早于孫家耕完，否則就會把孫家剛耕好的地軋壞；莊稼長出來后，由于王某經(jīng)常行走，使孫家的一壟耕地受到嚴(yán)重破壞。為此孫某幾次提醒王某注意。時間長了，兩家便傷了和氣。孫家憤怒之余，不讓王某在自己的耕地上通行；王某“一報還一報”，不讓孫家澆地時使用自己的壟溝。兩家相持不下，孫家訴至法院。

法院根據(jù)相鄰?fù)恋氐耐ㄐ袡?quán)，裁決王某有權(quán)在孫家土地上通行，王某必須允許孫家使用壟溝。

（2）土地因家庭承包被“細分”后所引起的諸多矛盾及其解決途徑

首先，耕地不象宅基地在使用上可以扎籬笆打圍墻來解決家庭間的許多糾葛；其次，本來可以采用機械化耕作的大塊土地，被細分后必然限制農(nóng)業(yè)機械的使用；大塊土地被細分使用勢必增加通道，無形之中造成整體使用效率降低；第三，相鄰各家土地如果采取多樣化種植將會造成更大矛盾，而采取劃一種植則會限制承包經(jīng)營自主權(quán)的行使；第四，土地細分經(jīng)營的長期化既嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，又使得依賴土地為生的農(nóng)民難以提高生活水平。第五，因土地使用相鄰引起的糾紛，雖然通過調(diào)節(jié)和法院判決而明辨是非，從而得到一時化解，但是由于過細的土地劃分所導(dǎo)致的糾紛卻具有必然性和長期性，不能事事都靠法院判決來解決。

要解決上述問題，可以有多種途徑，最簡單的方式就是讓耕地相鄰的農(nóng)戶開展互助合作，然而這種在土地經(jīng)營權(quán)上的人際合作具有不穩(wěn)定性；第二種方式是通過行政手段或通過集體化的準(zhǔn)行政手段實行各種形式的再分配，但是這種方式實際上是對“家庭承包”這一基礎(chǔ)的否定。現(xiàn)在政策上強調(diào)承包期30年不變、增人不增地和減人不減地，都是為了禁止采取行政手段對農(nóng)民家庭的土地經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)作再分配；第三種方式是通過把現(xiàn)行的“土地經(jīng)營權(quán)”析解為“農(nóng)地使用權(quán)”這樣一種物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，進而提高土地使用權(quán)本身的規(guī)范化流動，促進土地的規(guī)模經(jīng)營。

2.統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營中應(yīng)當(dāng)注意的原則問題

家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的實行的確極大地調(diào)動了中國農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。但是也要清醒地看到：一家一戶土地經(jīng)營的規(guī)模過小，加之不可避免的分家析產(chǎn)導(dǎo)致土地經(jīng)營規(guī)模的進一步分散化；農(nóng)業(yè)市場化日益深入，土地承包所引起的土地使用權(quán)流動性差，會阻礙現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需資金、技術(shù)、土地和勞動力等生產(chǎn)要素的合理組合；農(nóng)民收入的進一步提高，必須靠高效農(nóng)業(yè)和促進農(nóng)村勞動力、人口的合理流動，而過于凝固化的土地承包經(jīng)營關(guān)系，勢必造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力長期徘徊于“單干”的水平上，從而與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所要求的適度規(guī)模經(jīng)營背道而馳。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本著自愿原則，根據(jù)本地區(qū)的實際情況，因地制宜發(fā)展、創(chuàng)造各種形式的經(jīng)營體制，既符合廣大農(nóng)民的利益，也有利于按照市場經(jīng)濟的規(guī)則發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。目前農(nóng)村耕地實行統(tǒng)分結(jié)合的主要方式包括：兩畝制、有償承包制、租賃經(jīng)營制和土地股份合作制（注：史萬里等編著：《中國農(nóng)村改革20年》，中州古籍出版社，1998年，第87一100頁。）。實行土地經(jīng)營模式的創(chuàng)新，必須建立在自愿、互利的基礎(chǔ)上，不得對農(nóng)民實行強制和行政干預(yù)；必須尊重農(nóng)戶的自主權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，不得借口發(fā)展集體經(jīng)濟而重蹈“歸大堆”的覆轍。同時還必須注意各地的實際經(jīng)濟發(fā)展水平，不能把某一地區(qū)特定條件下的“創(chuàng)新經(jīng)驗”在全國、全省、全縣范圍內(nèi)盲目“推廣”。

第一，發(fā)展雙層經(jīng)營體制必須擺正行政指導(dǎo)與村民自治的關(guān)系。發(fā)展農(nóng)村規(guī)模經(jīng)濟、高效農(nóng)業(yè)離不開政府的指導(dǎo)和大力支持，但是縣鄉(xiāng)基層政府不得使用行政命令的辦法對村民實施強制。各地不少縣、鄉(xiāng)政府機構(gòu)抱怨，本來準(zhǔn)備規(guī)劃發(fā)展一定規(guī)模的高效農(nóng)業(yè)基地，但剛剛搞過第二輪土地承包，地塊合同一定30年不變，調(diào)整難度非常大，把基層干部弄得出力不討好。對此農(nóng)民也有自己的看法，認(rèn)為一些縣鄉(xiāng)干部瞎指揮，搞了這基地那基地，最后東西賣不掉，苦果還是農(nóng)民自己吞。

《村民委員會組織法》確定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的關(guān)系是行政指導(dǎo)。為防止把行政指導(dǎo)關(guān)系蛻變?yōu)樾姓I(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，必須仔細分析這種行政指導(dǎo)關(guān)系。行政指導(dǎo)是指國家行政機關(guān)在其所轄事務(wù)的范圍內(nèi)，對于特定的人、企業(yè)、社會團體等，運用非強制性手段，獲得相對人的同意和協(xié)助，指導(dǎo)行政相對人采取或不采取某種行為，以實現(xiàn)一種行政目的的行為（注：胡錦光等編著：《行政法專題研究》出版社，1998年，第75—80頁。）。行政指導(dǎo)通常采取說服、教育、示范、勸告、建議、協(xié)商、政策指導(dǎo)、提供經(jīng)費幫助、提供知識、技術(shù)幫助等非強制性手段和方法。從其作用看來，一般可分為助成性行政指導(dǎo)、規(guī)制性行政指導(dǎo)和調(diào)整性行政指導(dǎo)三大類。助成性行政指導(dǎo)是為相對人即公民、法人和其他組織出主義的行政指導(dǎo)。如幫助村民委員會或村民依照自愿原則組織股份合作制公司；規(guī)制性行政指導(dǎo)是指為了維護和增進公共利益，對違反公共利益的行為加以規(guī)范和制約的行政指導(dǎo)。如對村民承包經(jīng)營中的“短期行為”予以規(guī)勸；調(diào)整性行政指導(dǎo)是以調(diào)整相互對立的當(dāng)事人之間的利害關(guān)系為目的的行政指導(dǎo)。如對村與村之間、村民與村民委員會之間的糾紛進行調(diào)解。但是對于村民如何在合法范圍內(nèi)利用自己的土地，這是村民或者村集體經(jīng)濟組織作為獨立的民事主體自我決定，自負(fù)盈虧的事情，鄉(xiāng)政府不得采取命令方式強制要求農(nóng)民必須遵照辦理。否則，不僅侵犯農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，也會激化干群關(guān)系。同樣，村民委員會也不得因為鄉(xiāng)政府有指示，就強制村民服從鄉(xiāng)政府的決定。

第二，發(fā)展雙層經(jīng)營體制，應(yīng)當(dāng)正確處理村民自治與村民、村集體經(jīng)濟組織的私法自治關(guān)系。村民自治的主要功能在于建立和完善農(nóng)村基層社區(qū)的民主制度。雖然村民自治組織與村各級集體經(jīng)濟組織存在同構(gòu)關(guān)系，村民委員會也應(yīng)當(dāng)促進本村發(fā)展集體經(jīng)濟組織的雙層經(jīng)營體制。但是土地集體所有權(quán)均有法定的主體，由土地承包經(jīng)營責(zé)任制所確定的村民及農(nóng)戶的“土地經(jīng)營權(quán)”也不得以村民自治為借口予以否定或剝奪。村民自治的基本規(guī)則是強調(diào)村民對社區(qū)事務(wù)的參與權(quán)以及民主決定自治范圍內(nèi)的事務(wù)或事項。村集體經(jīng)濟組織和村民在遵守法律法規(guī)和不違背自治章程的情況下，享有他們屬于私法主體從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的自由。集體經(jīng)濟組織的土地所有權(quán)、農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)均屬于法律賦予的民事權(quán)利，它們獨立于村民自治而存在，村民自治應(yīng)當(dāng)尊重和保護這種權(quán)利。不能把村民自治的民主決策程序隨意擴大應(yīng)用，來決定村民作為獨立經(jīng)營主體自我決定的事項。

第三，土地承包關(guān)系是雙層經(jīng)營體制的基礎(chǔ)，農(nóng)地經(jīng)營的“統(tǒng)分結(jié)合”和“結(jié)構(gòu)調(diào)整”必須建立在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上。農(nóng)村經(jīng)濟體制改革以來所取得的最大成果，就是通過全面推行“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，重新賦予了農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)。近年來各地實行多種形式的雙層經(jīng)營模式，是農(nóng)民根據(jù)自愿原則的創(chuàng)新，對此無論是鄉(xiāng)政府還是村民委員會，都在政策扶持、引導(dǎo)方面做出了巨大的支持。但是也有不少地方政府和村民委員會借口實行土地的“統(tǒng)分結(jié)合”、“結(jié)構(gòu)調(diào)整”，把土地承包經(jīng)營權(quán)這一被農(nóng)民稱之為“最重的果實”，以不斷翻新的“花樣”進行“蠶食”和“剝奪”，從而使之變“輕”了。如有些地方強制村民實行“兩田制”，強制村民毀糧種桑、種棉、種西瓜，結(jié)果產(chǎn)品積壓賣不動，政府原來許諾的所謂“最低限價收購”也無法真正兌現(xiàn)。公務(wù)員之家版權(quán)所有

上述的土地股份合作制經(jīng)營模式是否應(yīng)當(dāng)全面推廣也是值得認(rèn)真推敲的。對于一些沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民家庭的非農(nóng)業(yè)收入已經(jīng)占其總收入的70％以上甚至更高，本著農(nóng)民自愿原則搞創(chuàng)新試點不至于影響農(nóng)民的“生計之本”，應(yīng)當(dāng)予以肯定。但是對于全國大部分農(nóng)村地區(qū)而言，種田仍然是農(nóng)民的主要收入來源。實行土地股份合作制，從公司根據(jù)市場情況對土地和勞動力資源進行靈活配置方面來看，當(dāng)然具有一定的優(yōu)越性。但是這樣做等于把農(nóng)戶直接經(jīng)營土地的權(quán)利轉(zhuǎn)換為收取“股息”的權(quán)利，在勞動力的配置方面農(nóng)戶則處于比較被動的地位。如果公司經(jīng)營穩(wěn)定，農(nóng)民收入仍然有相對的保障；但是公司從事市場化、商業(yè)化經(jīng)營程度越高，經(jīng)營風(fēng)險就越大，農(nóng)民收入的保障程度就越低。鑒于目前農(nóng)民在就業(yè)方面的流動性這一不爭的事實，離開土地收入的保障，農(nóng)村的穩(wěn)定就失去了基礎(chǔ)。這些問題都是在實行土地股份合作制時必須充分注意的。不能僅看到股份合作制的長處而忽視或無視其可能遭致的風(fēng)險，簡單地采取準(zhǔn)行政的方式強制推廣。