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目前,我國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老保障主要有六種方式:⑴家庭養(yǎng)老,但隨著農(nóng)民觀念和家庭規(guī)模的變化,其保障功能正在弱化;⑵土地保障,但我國(guó)人均耕地少(1.52畝/人),農(nóng)民沒(méi)有賣(mài)地養(yǎng)老的權(quán)利,土地保障是附帶土地經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的初級(jí)保障,大量農(nóng)村人口正在離開(kāi)土地進(jìn)入城鎮(zhèn);⑶農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老,僅在少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)試行,主要方式是提供養(yǎng)老金和舉辦敬老院等;⑷商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn),僅在少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的富裕戶中存在;⑸“五保戶”制度,由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān),實(shí)行費(fèi)改稅以后將由政府負(fù)擔(dān);⑹農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),于1992年1月根據(jù)民政部《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》,在全國(guó)大部分縣鄉(xiāng)建立了統(tǒng)籌基金和個(gè)人養(yǎng)老金賬戶,但又于1999年根據(jù)國(guó)發(fā)[1999]14號(hào)文件進(jìn)入清理整頓至今。

一個(gè)顯而易見(jiàn)的事實(shí)是:一個(gè)綜合的可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系尚未形成,在土地初級(jí)保障的基礎(chǔ)上,絕大多數(shù)農(nóng)民的養(yǎng)老缺乏保障,這將加劇城鄉(xiāng)差距,導(dǎo)致一系列社會(huì)問(wèn)題。

當(dāng)前,學(xué)者對(duì)農(nóng)村保障的研究有兩種不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)村的保障應(yīng)趨向社會(huì)保障,另一種觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)村保障應(yīng)趨向于土地保障為主。

一、我國(guó)農(nóng)村保障現(xiàn)狀

(一)農(nóng)村社會(huì)保障現(xiàn)狀

長(zhǎng)期以來(lái),務(wù)實(shí)的農(nóng)民們之所以羨慕城里人的非農(nóng)戶口,是因?yàn)榉寝r(nóng)戶口的背后有農(nóng)業(yè)戶口所不能企及的很多實(shí)惠,其中就包括著城里人的公費(fèi)養(yǎng)老。早在共和國(guó)成立之初的1951年2月,政務(wù)院就頒布了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)暫行條例》,對(duì)城鎮(zhèn)職工的生、老、病、死、殘、傷做了保姆式的關(guān)懷;改革開(kāi)放后政府又對(duì)城鎮(zhèn)職工的失業(yè)和貧困給予特別關(guān)照,直至失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障制度在城鎮(zhèn)全面實(shí)施。

有關(guān)研究表明,從1952年到1990年,中國(guó)農(nóng)業(yè)通過(guò)稅收方式、“剪刀差”方式和儲(chǔ)蓄方式為工業(yè)化提供資金積累總量達(dá)11594億元,其中,通過(guò)稅收方式提供1527.8億元;通過(guò)“剪刀差”方式提供8707億元;通過(guò)儲(chǔ)蓄方式提供1359.2億元。1952年到1990年,中國(guó)工業(yè)化建設(shè)從農(nóng)業(yè)中凈調(diào)動(dòng)了約l萬(wàn)億元的資金,平均每年高達(dá)250億元,可見(jiàn)中國(guó)農(nóng)民對(duì)國(guó)家工業(yè)化資本積累的負(fù)擔(dān)有多么沉重。社會(huì)保障在農(nóng)村的缺失,與農(nóng)民所作的犧牲性貢獻(xiàn)是極不相稱的。

當(dāng)被改革開(kāi)放的大潮吸引著的農(nóng)民們走入城市,政府逐漸意識(shí)到“農(nóng)民工”已是城市不可或缺的一部分,農(nóng)村的社會(huì)保障建設(shè)終于被提到了議事日程。于是,國(guó)家在“七五”計(jì)劃中設(shè)想“抓緊研究在農(nóng)村建立社會(huì)保險(xiǎn)制度,并根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況,進(jìn)行試點(diǎn),逐步實(shí)行”?！鞍宋濉庇?jì)劃又進(jìn)一步指出:“建立和健全養(yǎng)老保險(xiǎn)和待業(yè)保險(xiǎn)制度,在農(nóng)村采取積極引導(dǎo)的方針,逐步建立不同形式的老年保障制度?！?986年,民政部在山東煙臺(tái)開(kāi)始了建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)工作,并于1992年在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,制訂頒發(fā)了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》,這個(gè)方案在全國(guó)“有條件”的地區(qū)逐步推廣,截至2000年底,全國(guó)農(nóng)村參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)達(dá)6172萬(wàn)人,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金滾存結(jié)余195.5億元。

隨著農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的推廣,逐步暴露出一些問(wèn)題。首先是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金采用“完全積累制”——個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府政策扶持相結(jié)合,政府不承擔(dān)直接財(cái)力支持的責(zé)任,集體補(bǔ)助常常落空,社會(huì)保險(xiǎn)演變?yōu)椤皞€(gè)人儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)”,從而失去了它應(yīng)有的意義。其次,參保農(nóng)民的繳費(fèi)水平低,現(xiàn)行的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為2元～20元/月,共設(shè)十檔,但執(zhí)行中多數(shù)農(nóng)民選擇了保費(fèi)最低的2元/月,這樣按民政部《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)交費(fèi)領(lǐng)取表》計(jì)算,10年后每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金4.7元,15年后每月可領(lǐng)取9.9元,這顯然不足以解決他們的養(yǎng)老問(wèn)題。另一個(gè)問(wèn)題是,實(shí)踐中出現(xiàn)了“保小不保老”傾向,據(jù)山東社會(huì)科學(xué)院的調(diào)查,19歲以下的投保者占全部投保人數(shù)的60%以上,這顯然與我們制度設(shè)計(jì)的初衷相悖。

(二)農(nóng)村土地保障現(xiàn)狀

在農(nóng)民的社會(huì)保障中,土地占有重要地位。傳統(tǒng)的農(nóng)民社會(huì)保障,實(shí)質(zhì)上就是以土地為核心的保障。但是,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,使得土地保障功能的發(fā)揮面臨著一系列新的矛盾。

首先是土地保障功能與提高土地利用效率的矛盾。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)民分化程度的提高,二者的矛盾越來(lái)越加劇。土地向經(jīng)營(yíng)能手集中,連片開(kāi)發(fā)、發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng),是提高土地利用效率的必然要求。而土地的社會(huì)保障功能,導(dǎo)致農(nóng)戶的土地不斷細(xì)分,不利于土地的連片開(kāi)發(fā),妨礙農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn),延緩?fù)恋匾?guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展,進(jìn)而有悖于提高土地利用的效率。20世紀(jì)80年代以來(lái),在耕地面積不斷減少的同時(shí),農(nóng)村的人口和勞動(dòng)力卻不斷增加,導(dǎo)致人地關(guān)系不斷惡化。由此導(dǎo)致的結(jié)果是,從相對(duì)地位來(lái)看,土地所承擔(dān)的社會(huì)保障功能上升,生產(chǎn)資料功能下降。在有些地方,由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)比較利益低等原因,土地的生產(chǎn)資料功能已經(jīng)嚴(yán)重退化,甚至基本消失,土地轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兊谋Ｕ鲜侄巍２糠謴氖路寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶,往往對(duì)土地進(jìn)行粗放經(jīng)營(yíng),或?qū)⑼恋亓袒摹?/p>

其次,土地保障功能與土地保障功能弱化的矛盾。近年來(lái),農(nóng)村土地的保障功能不僅沒(méi)有得到強(qiáng)化,反而不斷弱化。其主要表現(xiàn)是:農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的絕對(duì)收益越來(lái)越低,在有些地方,農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)甚至絕對(duì)虧本。目前,多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品提價(jià)的空間小,降價(jià)的壓力大。但在以小規(guī)模農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)為主的農(nóng)業(yè)組織結(jié)構(gòu),農(nóng)產(chǎn)品成本增加的勢(shì)頭卻一直比較強(qiáng)勁,由此導(dǎo)致主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本占出售價(jià)格的比重已經(jīng)很大。以1999年為例,糧食、棉花、戶養(yǎng)生豬的生產(chǎn)成本,占出售價(jià)格的比重分別高達(dá)82%、94%和99%。在價(jià)格、成本雙因素的夾擊下,我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的絕對(duì)收益已經(jīng)越來(lái)越低。以浙江省農(nóng)村固定觀察點(diǎn)的十個(gè)村資料為例,1995年畝均凈收益為680.04元,到1999年已經(jīng)下降到505.71元,四年間減幅達(dá)25.6%;如果扣除人工和物質(zhì)費(fèi)用因素,則農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的畝均純收益,1995年為34.51元,到1999年已經(jīng)下降到-174.72元,農(nóng)地經(jīng)營(yíng)處于絕對(duì)虧本的狀態(tài)。

農(nóng)村土地負(fù)擔(dān)越來(lái)越重,越來(lái)越多的農(nóng)民視土地為包袱。農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的嚴(yán)重性至今沒(méi)有得到明顯的緩解,有些地方的農(nóng)民負(fù)擔(dān)甚至越減越重。同時(shí),土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格越來(lái)越低。有的地方發(fā)生土地流轉(zhuǎn)時(shí),轉(zhuǎn)出戶不僅不能從土地轉(zhuǎn)讓中獲得收益,反而要倒貼給轉(zhuǎn)入戶。

第三,土地保障功能與國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的矛盾。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展,農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的規(guī)模迅速擴(kuò)張,許多農(nóng)民失去了土地,進(jìn)入先前不太熟識(shí)的非農(nóng)領(lǐng)域或城鎮(zhèn)生活,增加了生活和就業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。目前,我國(guó)農(nóng)村65歲以上的老年人口,已占農(nóng)村人口的7%以上。由于70年代以來(lái)實(shí)行的計(jì)劃生育政策的滯后效應(yīng),在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi),農(nóng)村老年人口的比重將會(huì)繼續(xù)上升。農(nóng)村養(yǎng)老的任務(wù)將會(huì)日趨艱巨。同時(shí),隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,農(nóng)村核心家庭的主流地位將會(huì)繼續(xù)提高。面對(duì)日趨繁重的養(yǎng)老保障任務(wù),單純依靠土地的養(yǎng)老保障能力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。農(nóng)民的土地保障基本上屬于非正規(guī)社會(huì)保障。正規(guī)的社會(huì)保障基本上屬于土地外保障。

因此,發(fā)展農(nóng)民的社會(huì)保障,必須把增強(qiáng)土地的保障能力與發(fā)展土地外保障結(jié)合起來(lái),積極實(shí)現(xiàn)保障方式的轉(zhuǎn)變,由傳統(tǒng)的家庭保障轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ケＵ吓c社會(huì)保障并舉。

二、土地保障與農(nóng)民社會(huì)保障的綜合

(一)雙管齊下,提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益和比較利益水平,激活土地的保障能力

針對(duì)現(xiàn)有的土地均分制與提高土地利用效率的矛盾,許多學(xué)者提出了各具特色的土地制度創(chuàng)新思路,希望借此促進(jìn)土地流轉(zhuǎn),提高土地利用效率。其中許多思路不乏創(chuàng)意。但是,多數(shù)思路的實(shí)施,因?yàn)槭艿絻煞矫娴闹萍s,可操作性并不很強(qiáng)。一是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)比較利益低,導(dǎo)致農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地的動(dòng)力不足;二是因缺乏非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì),導(dǎo)致農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地后的收入來(lái)源和社會(huì)保障問(wèn)題無(wú)從解決。提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的比較利益水平,不僅可以提高農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的積極性,有利于實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)的效率目標(biāo),還可以提高農(nóng)村土地的現(xiàn)實(shí)保障能力。當(dāng)然,農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)比較利益水平的提高,也有可能導(dǎo)致農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地的動(dòng)力不足。但是,綜合而論,其積極作用還是會(huì)大于其消極作用的。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益和比較利益水平的提高,有利于提高農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格,進(jìn)而提高農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓所得;也有利于促進(jìn)土地真正向經(jīng)營(yíng)能手集中。

(二)鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新,積極探索多種形式的土地資本化,實(shí)現(xiàn)土地保障模式由消極向積極的轉(zhuǎn)變

土地既可成為農(nóng)民獲得社會(huì)保障的重要手段,也是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。但如果我們將目光僅停留在這樣兩點(diǎn),則容易產(chǎn)生土地利用公平與效率的矛盾;與此相對(duì)應(yīng)的,實(shí)際上是土地的消極保障模式。如果我們將視野放得更為開(kāi)闊一些,看到土地還是一種可以資本化的資源;那么,就可能協(xié)調(diào)土地利用公平與效率的矛盾,將發(fā)揮土地的社會(huì)保障功能與利用其生產(chǎn)資料功能有效結(jié)合起來(lái)。與此相對(duì)應(yīng)的,實(shí)際上是土地的積極保障模式。近年來(lái),許多地方在此方面進(jìn)行了積極的探索,通過(guò)實(shí)行反租倒包、轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓、租賃、拍賣(mài)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、企業(yè)或大戶托管等形式,有效地盤(pán)活了土地資產(chǎn),實(shí)現(xiàn)了土地增值;也明顯加快了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程,促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

(三)積極促進(jìn)各種形式的農(nóng)民合作組織和農(nóng)民自我保護(hù)組織的發(fā)展,提高農(nóng)民的談判能力

土地制度的建設(shè)和社會(huì)保障制度的完善,都是一個(gè)制度變遷過(guò)程。制度變遷的方向,不僅取決于效率原則的指向,還取決于與此相關(guān)的不同利益集團(tuán)之間相對(duì)談判能力的強(qiáng)弱。在城鎮(zhèn)化及與此相關(guān)的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過(guò)程中,在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中,要規(guī)范政府行為,有效地維護(hù)農(nóng)民利益(包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或社會(huì)保障權(quán)),必須有相當(dāng)發(fā)達(dá)的農(nóng)民組織做支撐。農(nóng)民要制約土地負(fù)擔(dān)的迅速增長(zhǎng),要在與農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)有關(guān)的諸多“談判”中,節(jié)約交易成本,減少信息不對(duì)稱性,改變其被動(dòng)接受的地位,就必須依靠其組織化程度的提高。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,發(fā)展各種形式的農(nóng)民合作組織,既是提高農(nóng)民生產(chǎn)能力的重要形式,也是增強(qiáng)農(nóng)民自我保護(hù)能力的重要形式。

(四)因地制宜,加快發(fā)展面向農(nóng)民的土地外社會(huì)保障

長(zhǎng)期以來(lái),農(nóng)民的土地保障基本上屬于非正規(guī)社會(huì)保障。正規(guī)的社會(huì)保障,基本上屬于土地外保障。從前文分析可見(jiàn),僅從今后農(nóng)村養(yǎng)老保障的需求來(lái)看,發(fā)展農(nóng)民的社會(huì)保障,必須把增強(qiáng)土地的養(yǎng)老保障能力,與發(fā)展土地外養(yǎng)老保障結(jié)合起來(lái),積極實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老方式的轉(zhuǎn)變,由傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ヰB(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老并舉。實(shí)際上,養(yǎng)老保障如此,其他方面的保障也如此。當(dāng)前,農(nóng)民的社會(huì)保障需要重點(diǎn)關(guān)注以下問(wèn)題,一是農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題。二是逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度。

長(zhǎng)期以來(lái),城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在社會(huì)保障問(wèn)題上的反映,就是將大多數(shù)農(nóng)民排斥在正規(guī)的社會(huì)保障制度之外。在這種社會(huì)保障的發(fā)展格局下,面對(duì)未來(lái)收入預(yù)期下降、支出預(yù)期上升的形勢(shì),農(nóng)民往往不得不壓縮現(xiàn)時(shí)消費(fèi),將為數(shù)可觀的儲(chǔ)蓄和手持現(xiàn)金留備不測(cè)。這是導(dǎo)致近年來(lái)農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)擴(kuò)張乏力的重要原因。因此,面向農(nóng)民加強(qiáng)正規(guī)的社會(huì)保障建設(shè),有利于緩解近年來(lái)農(nóng)村市場(chǎng)的擴(kuò)張困難。農(nóng)村人口占全國(guó)人口的70%;目前農(nóng)村市場(chǎng)的消費(fèi)需求水平低、層次也低,城鄉(xiāng)之間存在巨大的消費(fèi)斷層。擴(kuò)張農(nóng)村市場(chǎng)不僅在于能夠產(chǎn)生簡(jiǎn)單的數(shù)量意義上的擴(kuò)張效應(yīng),更在于能夠延長(zhǎng)我國(guó)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的生命周期,改善整個(gè)經(jīng)濟(jì)的循環(huán)關(guān)系,緩解包括城市企業(yè)在內(nèi)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況,擴(kuò)大國(guó)民經(jīng)濟(jì)吸納就業(yè)的能力。這對(duì)于整個(gè)社會(huì)保障體系建設(shè)的“開(kāi)源節(jié)流”都是有益的。

(五)積極開(kāi)拓農(nóng)民正規(guī)社會(huì)保障基金的多元融資渠道

可在科學(xué)測(cè)算、加強(qiáng)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,將農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓所得,拿出一個(gè)固定的份額,用于建立農(nóng)民的社會(huì)保障基金。土地資本化不僅適用于農(nóng)業(yè)用地不改變用途的情況,也適用于農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的情況。在城鎮(zhèn)化發(fā)展中,對(duì)于農(nóng)轉(zhuǎn)非的土地,積極探索多種形式的土地證券化思路,促進(jìn)土地的資本化開(kāi)發(fā),實(shí)現(xiàn)以地生財(cái),以地建立正規(guī)的社會(huì)保障基金,也能明顯地提升土地的保障功能。結(jié)合相關(guān)政策或法律的調(diào)整,發(fā)展以土地使用權(quán)或所有權(quán)抵押為特征的土地金融,提高城鎮(zhèn)化過(guò)程中的融資能力,加快土地開(kāi)發(fā)或增值的進(jìn)程。此外,市以上政府可以根據(jù)當(dāng)年的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)情況,從財(cái)政收入中劃出一個(gè)固定的比例,用于建立農(nóng)民的社會(huì)保障基金。

農(nóng)民正規(guī)社會(huì)保障的資金來(lái)源,還可有另外兩個(gè)渠道,一是鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)的收益,包括集體資產(chǎn)改制中收回的價(jià)值形態(tài)的資產(chǎn),以及股權(quán)收益、租賃收益等。二是發(fā)行國(guó)債的部分收益、部分國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)收益,國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)制中的資產(chǎn)拍賣(mài)、變現(xiàn)所得和股權(quán)收益。這些來(lái)自國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)的收益,轉(zhuǎn)入國(guó)家財(cái)政,再通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等形式,支持農(nóng)民的土地外社會(huì)保障體系建設(shè)。國(guó)有資產(chǎn)是全國(guó)人民所有的資產(chǎn),不是城市人獨(dú)有的資產(chǎn),更不是國(guó)有企業(yè)職工獨(dú)有的資產(chǎn)。因此,在國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)的收益中,應(yīng)該有屬于農(nóng)民的那部分資產(chǎn)收益。否則,就是對(duì)農(nóng)民利益的侵犯和剝奪。

(六)優(yōu)先落實(shí)失地農(nóng)民的社會(huì)保障。

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村保障的水平很低、覆蓋面很窄,制度體系還不健全,但中國(guó)正處于城市化的加速期,伴隨著大量的“圈地運(yùn)動(dòng)”,大量失地農(nóng)民逐漸成為一個(gè)新的弱勢(shì)群體,據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),目前我國(guó)失地農(nóng)民達(dá)4000萬(wàn)之多,到2030年將達(dá)5000萬(wàn)以上。對(duì)他們的保障問(wèn)題處理不當(dāng),將引發(fā)社會(huì)不安定因素。因此,優(yōu)先解決這部分弱勢(shì)群體的社會(huì)保障問(wèn)題變得尤其突出。完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度,主要應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手:一是以保障農(nóng)民權(quán)益為核心,完善現(xiàn)有的土地征用制度;二是建立合理的土地利益分配機(jī)制,提高補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn),確保足額兌現(xiàn),并加強(qiáng)土地補(bǔ)償費(fèi)的分配管理;三是在我國(guó)尚未完全建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的情況下,可以優(yōu)先考慮建立和完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)制度;四是開(kāi)發(fā)公益性就業(yè)崗位,大力引導(dǎo)失地農(nóng)民就業(yè),盡量將其納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障。