村民自治問題探討論文

時間:2022-10-13 11:14:00

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村民自治問題探討論文

[摘要]20年來村民自治開創(chuàng)了我國農(nóng)村民主政治的新紀(jì)元,它的產(chǎn)生和發(fā)展,為農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展注入了新的生機(jī)與活力,推動了農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè),取得了舉世矚目的成就。文章在充分肯定村民自治在實(shí)踐中取得巨大成就的同時,探討了目前我國村民自治制度的不足之處,并就其完善措施及發(fā)展趨勢展開討論。

[關(guān)鍵詞]村民自治;民主;發(fā)展方向

1987年11月,全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》,次年6月,村民自治正式啟動實(shí)施,這是我國第一部保障農(nóng)村村民實(shí)行自治的法律。隨著村民自治的深入推進(jìn)、不斷發(fā)展和完善,帶來的必定是億萬農(nóng)民幸福美滿的新生活。

一、村民自治的實(shí)踐意義

(一)實(shí)現(xiàn)了基層民主政治的歷史性飛躍。村民自治是中國農(nóng)村基層的民主制度,村民自治的最重要價值就是在民主化進(jìn)程中,建立一系列民主規(guī)則與程序,并通過運(yùn)用民主規(guī)則與程序的民主實(shí)踐形式,訓(xùn)練民眾,使得民眾得以運(yùn)用民主方式爭取和維護(hù)自己的權(quán)益,從而賦予民主以真實(shí)內(nèi)容;與此同時,以草根民主為表現(xiàn)的村民自治在實(shí)踐中還表現(xiàn)在它為國家政治生活提供了一種示范,近年來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直接選舉、政務(wù)公開、依法行政等等,正是對草根民主示范作用的回應(yīng)。正如著名學(xué)者徐勇所說:“村民自治的核心價值,在于它作為大眾參與的民主化實(shí)驗(yàn),在民主化實(shí)踐中建立起一系列民主規(guī)則和程序,并為中國的民主化提供了示范作用?!?/p>

(二)促進(jìn)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立。首先,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)了全社會生產(chǎn)力的發(fā)展。其次,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)民主促進(jìn)了國家經(jīng)濟(jì)的民主化進(jìn)程。由改革而建立并逐步完善的村民自治制度,它適應(yīng)了國家實(shí)現(xiàn)民主的要求,推動著國家的經(jīng)濟(jì)民主化進(jìn)程,它帶來的價值與利益多元化趨向打破了傳統(tǒng)的禁錮,在經(jīng)濟(jì)民主和經(jīng)濟(jì)自由方面得到了一次大解放。最后,農(nóng)民的市場經(jīng)濟(jì)意識有助于促進(jìn)全社會的市場經(jīng)濟(jì)意識的提高。農(nóng)民要自己找市場,有的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)要依據(jù)市場需要來組織,才能獲利,由此農(nóng)民的市場意識日益強(qiáng)烈,并必然促進(jìn)整個社會市場意識的形成。

(三)協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村社會關(guān)系,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和諧發(fā)展。村,是我國農(nóng)村社會的最基層單位,村的穩(wěn)定與否,直接關(guān)系到農(nóng)村以至整個國家的穩(wěn)定與和諧。新農(nóng)村建設(shè)中利益和諧的實(shí)現(xiàn),必須依托科學(xué)、高效的組織推動。村民自治組織是新農(nóng)村建設(shè)中不可或缺的組織體。村民自治組織是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù),實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基層群眾性自治組織。實(shí)行村民自治,村民依靠自己的力量管理自己,約束自己,協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村各種社會關(guān)系,協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系,化解各種社會矛盾,使許多過去難以解決的問題及時得到妥善處理,增強(qiáng)了解決內(nèi)部矛盾的自我調(diào)節(jié)能力。在此基礎(chǔ)上,廣大農(nóng)民思想境界得以提高,精神而貌得以改變,黨群干群關(guān)系得以密切,人際關(guān)系得以和諧,從而保持了農(nóng)村社會的穩(wěn)定,進(jìn)而為全社會的穩(wěn)定提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和有力的支持。例如,全國村民自治模范縣吉林省梨樹縣通過民主治村,經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展,社會不斷進(jìn)步,不僅調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性,而且為治理農(nóng)村找到了一條有效的途徑。

(四)推動了從傳統(tǒng)文化向現(xiàn)代文化的歷史性轉(zhuǎn)變。市場經(jīng)濟(jì)是培養(yǎng)公民“自由、民主、平等”思想的沃土。在當(dāng)前,村民自治的政治文化建設(shè)及時提升市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中體現(xiàn)出來的“自由、民主、平等”的理念和精神,通過中國特色的政治社會化渠道,使村民樹立起積極的政治參與意識?!按迕褡灾握挝幕A(chǔ)建設(shè)的一個重要意義就是為每一個生存于村民自治環(huán)境中的自治主體提供適宜的自治文化,從而實(shí)現(xiàn)村莊政治主體的現(xiàn)代化,使他們明確認(rèn)識并能積極行使其權(quán)利,承擔(dān)其義務(wù),按照村民自治主體的角色規(guī)范從事各種行為。”

二、村民自治制度面臨的問題

村民自治制度的實(shí)施取得了很大成績,但是也面臨著新的問題與挑戰(zhàn),有的專家指出村民自治的發(fā)展已進(jìn)入十字路口,有的指出進(jìn)入徘徊發(fā)展的時期。概括起來村民自治主要存在以下問題:

(一)人口流動產(chǎn)生的消極影響。首先,在一些農(nóng)民大量外流的農(nóng)村,留守的多為婦女、老人或孩子,民主選舉的質(zhì)量必然會受到影響。同時大量農(nóng)民的缺席,使民主選舉失去了基礎(chǔ)。其次,農(nóng)民外出打工,長期在外,使農(nóng)村公共管理職能下降。再次,民主決策應(yīng)該走群眾路線,由村民直接參與,但是在農(nóng)民流動人口比較多的村莊,無法做到這一點(diǎn),不能對村務(wù)的決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。最后,大量流動農(nóng)民的缺位不利于村民對村民自治組織權(quán)力的有效制衡,不利于對村民自治進(jìn)行民主監(jiān)督。

(二)村民自治的蛻變。首先表現(xiàn)在村民自治變成了村干部的自治。有些地方的村干部掌握了村民委員會的權(quán)力后,就把自治的主體由村民轉(zhuǎn)為村民委員會成員,有的甚至成為為所欲為、為非作歹的“村霸”。其次是宗族勢力對村民自治的沖擊。在有的地方,宗族勢力左右選舉,由于摻雜宗族傾向,一些村民不是按照德才兼?zhèn)涞脑瓌t推薦候選人,選舉村干部,而是在宗族勢力的影響下盲目隨從,投違心票,使公正、廉潔且有能力的候選人不能當(dāng)選。最后是自治職能異化為其他職能。村民委員會職能的異化,在村民自治的實(shí)踐中,不少地方的村民委員會把完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政任務(wù)當(dāng)成了自己的主要工作,沒有精力履行自己的自治職能,辦理本村的公共事業(yè)和公益事業(yè)。除完成行政任務(wù)之外,還有一些村民委員會把自己的主要精力用于直接參與、從事經(jīng)濟(jì)活動,把村民委員會的自治職能完全或主要等同于經(jīng)濟(jì)職能。

(三)外緣式引進(jìn)與內(nèi)生型需要的分離。中國現(xiàn)行的村民自治制度雖然最初來源于部分農(nóng)村的自主性創(chuàng)造,但作為一個在全國推行的制度,對大部分農(nóng)村來說,村民自治的推行還不是內(nèi)生型的結(jié)果,而是外緣式的(即由國家安排,自上而下地輸送到農(nóng)村中去的),是通過“村民自治示范活動”手把手教給村民的,廣大村民的選擇空間卻十分有限。有的學(xué)者認(rèn)為中國的村民自治是被賜予的民主,農(nóng)村自身缺乏內(nèi)生型需要。著名學(xué)者徐勇也指出:“在現(xiàn)代化進(jìn)程中,鄉(xiāng)村需要借助外力影響才能走出傳統(tǒng)的束縛。但任何外力影響都需要與鄉(xiāng)村內(nèi)部的要求和動力相契合實(shí)行內(nèi)源發(fā)展?!倍壳稗r(nóng)村所缺少的正是這一點(diǎn)。

(四)面臨著新的博弈局面。如果說20多年前村民自治制度的實(shí)施是多重博弈特別是政治精英主導(dǎo)的結(jié)果的話,那么,在新形勢下,村民自治面臨著更加復(fù)雜的博弈局面。主要有三對關(guān)系:一是村民自治與地方政府的博弈。少部分基層政府運(yùn)用行政手段,明里暗里對村民自治進(jìn)行干涉,造成自治難以保證。二是村委會與村支部的博弈。當(dāng)今中國農(nóng)村有些地方,村黨支部與村委會關(guān)系緊張,職責(zé)不清,現(xiàn)在大多數(shù)農(nóng)村仍是黨支部書記當(dāng)家,村支書幾乎包攬了村委會的全部工作。另一種情況是村委會主任的勢力強(qiáng),黨的領(lǐng)導(dǎo)無法體現(xiàn)。由于“兩委”之間的矛盾與沖突,使得村民自治難以順利發(fā)展。三是村委會與村集體組織的博弈。由于自治職能的蛻變,造成不少地方的村級集體財(cái)產(chǎn)監(jiān)管不力,財(cái)務(wù)管理不透明,集體財(cái)產(chǎn)流失過大,干部腐敗等問題時有發(fā)生。三、完善村民自治的對策

在全面推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的今天,我國廣大農(nóng)村已進(jìn)入后農(nóng)業(yè)稅時代,其中村民自治的發(fā)展完善與創(chuàng)新顯得尤為重要。

(一)提高農(nóng)民素質(zhì),培育自治主體。村民自治是指廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利,依法辦理自己的事情,實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的具有中國特色的農(nóng)村基層民主政治制度。自治組織的成員是農(nóng)村的村民,自治是以農(nóng)民為主體的自治,也就是說廣大農(nóng)民是村民自治的主體,其素質(zhì)的高低和自治的能力直接影響著村民自治制度在農(nóng)村的實(shí)現(xiàn)。其一,培育民主的理性精神。在缺乏理性精神的自治實(shí)踐中,民主選舉、民主監(jiān)督等自治活動很大程度上是由他們的直接感性反應(yīng)指導(dǎo)的,帶有濃厚的情緒色彩和非理性沖動。要改變這一狀況,關(guān)鍵在于村民理性精神的培養(yǎng),用理性的眼光去審視基層政治生活。其二,提高民主技能。在目前的村級治理中,應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)村教育投入。提高村民的民主知識水平,要求村民掌握一套民主技術(shù),學(xué)會參與現(xiàn)代的民主政治生活。其三,增強(qiáng)村民的法制觀念。一方面,通過宣傳教育提高這種認(rèn)知能力;另一方面,在實(shí)踐中強(qiáng)化村民的法治觀念,使現(xiàn)有的法律法規(guī)及政策真正成為村民自治的依據(jù)。

(二)擴(kuò)展村民自治的內(nèi)容。通過村民自治的實(shí)踐來改造傳統(tǒng)的強(qiáng)國家一弱社會的政治格局,其主要目的并不是單純依靠消弱國家的力量來實(shí)現(xiàn),而是通過發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和文化建設(shè)中的主動性和創(chuàng)造力,來營造一個強(qiáng)國家一強(qiáng)社會的農(nóng)村政治格局。“擴(kuò)大個人自由、增強(qiáng)社會自主性,絲毫不意味著提供一種弱政府模式,甚至也不是小政府的模式,而是主張朝著強(qiáng)社會一強(qiáng)國家的形式的目標(biāo)邁進(jìn)?!痹谖覈?,加大對政府職能轉(zhuǎn)變與優(yōu)化的力度,為村民自治的發(fā)展提供發(fā)展與擴(kuò)展的空間,“政府讓渡的公共空間為非政府公共組織所填補(bǔ),讓它們成為合作性的伙伴關(guān)系而不是行政性的依賴關(guān)系;在基層公共管理的機(jī)制上,它們之間變成協(xié)商性的民主平等關(guān)系而不是隸屬性的上下級的隸屬關(guān)系等”??傊挥胁粩嗟?cái)U(kuò)展村民的自治范圍和內(nèi)容,我國農(nóng)村社會村民自治的實(shí)踐才能得到逐步深入和不斷完善。

(三)正確處理村“兩委”及鄉(xiāng)村關(guān)系。在現(xiàn)行體制下,同一村莊存在職能交叉的村支委和村委會兩個治理組織,每個組織都有追求自身利益最大化的沖動,因此形成爭權(quán)奪利的格局。從長遠(yuǎn)發(fā)展看,必須通過組織設(shè)置的調(diào)整,才能從根本上解決村“兩委”的矛盾與沖突。當(dāng)前在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中,已有相當(dāng)部分村莊選擇了“黨政結(jié)合”的模式。它是指在法定程序上鼓勵村黨支委成員參與村委會競選,村“兩委”成員相互兼職,村支書和村主任實(shí)行“一肩挑”。當(dāng)然,有學(xué)者分析認(rèn)為:“隨著村民自治的深入發(fā)展,可以考慮改變在每個村都設(shè)立黨支部的做法,而變?yōu)閹讉€村聯(lián)合建立一個黨支部,將村委會建成管理村莊公共事務(wù)的唯一正式組織?!编l(xiāng)村關(guān)系中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊兩個互動者非均勢的社會地位和非均衡的社會互動關(guān)系,以及由此帶來的資源、信息、技術(shù)、強(qiáng)力等互動要素和手段的不平等性、不完全性、非對稱性,內(nèi)在地規(guī)定著鄉(xiāng)村互動結(jié)構(gòu)的非均衡性。為此必須構(gòu)建多贏的鄉(xiāng)村互動機(jī)制,實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)政”與“村治”的有效銜接。首先,規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村治的指導(dǎo)權(quán),既不越權(quán),也不逃避職責(zé),真正把村務(wù)自治權(quán)交給村莊。其次,準(zhǔn)確運(yùn)用村莊和村干部的治村權(quán)。村干部是村莊與各級政府之間的溝通者,所以既要積極履行制度安排的“協(xié)助權(quán)”,又要合理運(yùn)用治村權(quán),抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不合理行為,維護(hù)村莊與村民的利益。最后,通過村民的民主法制意識和維權(quán)意識,提高他們的互動技術(shù),保障村民對村莊事務(wù)的自治權(quán)。

(四)健全法制建設(shè)。創(chuàng)設(shè)制度環(huán)境。從立法層面看,進(jìn)一步完善《村民委員會組織法》。實(shí)踐表明,該法在許多方面還存在一些問題,具體表現(xiàn)在:第一,立法空白較多,須新增諸多內(nèi)容。如須要界定村民概念,村民是《村委會組織法》的重要概念,因?yàn)橹挥袦?zhǔn)確定義村民概念,才能明確選民資格。第二,某些條款規(guī)定過于籠統(tǒng),須要細(xì)化。突出體現(xiàn)在規(guī)范村委會選舉方面,對賄選的非法行為、撕毀選票的破壞行為如何認(rèn)定、處理,法律也沒有明確的規(guī)定。第三,某些條文滯后,須修改完善。如對村民選舉委員會的選舉程序、村委會的競爭演講程序、新舊班子交接程序等必須進(jìn)行制度創(chuàng)新。從執(zhí)法角度看,要抓好制度落實(shí)。確認(rèn)并保障村民自治權(quán)的法律制定后,必須得到普遍的遵守與實(shí)施才能發(fā)生實(shí)際作用。為此必須抓好制度落實(shí),依法實(shí)踐,使村民自治活動在制度化、規(guī)范化、程序化上取得新突破。從司法保護(hù)看,完善村民自治司法救濟(jì)機(jī)制,當(dāng)村民自治權(quán)受到侵害時應(yīng)能夠及時地得到司法上的救濟(jì)。司法公正為權(quán)利法治運(yùn)行所必需,村民自治過程中的司法救濟(jì)突出體現(xiàn)在救濟(jì)村民自治權(quán)的訴訟機(jī)制上。根據(jù)村民自治權(quán)被侵害的具體方式和內(nèi)容的不同,該機(jī)制應(yīng)包括違憲審查機(jī)制、行政訴訟機(jī)制、刑事訴訟機(jī)制、民事訴訟機(jī)制等??傊?,國家法律制度對于鄉(xiāng)村社會和鄉(xiāng)村治理具有至關(guān)重要的價值和作用。