導(dǎo)語(yǔ)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問(wèn)題研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

引言

農(nóng)村稅費(fèi)改革于2000年首先在安徽省部分地區(qū)試點(diǎn)，到2003年已經(jīng)擴(kuò)大到了全國(guó)31個(gè)省市，農(nóng)村稅費(fèi)改革正以星火燎原之勢(shì)點(diǎn)燃整個(gè)中華大地。然而在廣大農(nóng)民興高采烈地迎接農(nóng)村的“第二次大包干”時(shí)，卻出現(xiàn)了兩個(gè)令人意想不到的嚴(yán)重問(wèn)題：一是農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)存在缺口；二是農(nóng)村基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)困難。從而導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)出現(xiàn)了不同程度的反彈，某些地區(qū)甚至有進(jìn)一步加重的苗頭。從目前的態(tài)勢(shì)看，農(nóng)村稅費(fèi)改革已經(jīng)全軍突進(jìn)，不可能推倒重來(lái)。那么，如何鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革的已有成果，如何做到“三個(gè)確?！奔础按_保農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕，不反彈；確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)；確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)正常需要”便成了一項(xiàng)不得不完成任務(wù)。吸取前期經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在稅費(fèi)改革縱向深入過(guò)程中，必須有效解決兩個(gè)問(wèn)題：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政靠什么來(lái)維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)？農(nóng)民義務(wù)教育和其他公共支出的經(jīng)費(fèi)如何得到保障？這將關(guān)系到農(nóng)村稅費(fèi)改革的最終成敗。而這些問(wèn)題的有效解決，無(wú)疑都應(yīng)該首先從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的改革入手。

一、農(nóng)村稅費(fèi)改革前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況

（一）農(nóng)村稅費(fèi)改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)行情況

1983年全面撤銷(xiāo)了后，成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，隨后開(kāi)始廣泛建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。中央賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政三大職能，即發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。囿于當(dāng)時(shí)中央財(cái)力拮據(jù)，為了使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能順利履行三大職能，便成立了預(yù)算外資金及自籌資金。從此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政由預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和自籌資金三部分組成。1996年7月[國(guó)發(fā)]29號(hào)文件《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》確認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金并入預(yù)算外資金，都屬于財(cái)政性資金，納入財(cái)政統(tǒng)一管理。因此，從1997年開(kāi)始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支在統(tǒng)計(jì)上只有預(yù)算內(nèi)收支和預(yù)算外收支。①但本文出于論述的方便，在分析時(shí)仍把自籌資金單列出來(lái)。

按照目前我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，簡(jiǎn)單分析一下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政三大塊資金的收支情況。1、預(yù)算內(nèi)資金。支出主要用于農(nóng)村生產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供公共服務(wù)、行政事業(yè)部門(mén)的工資及公用經(jīng)費(fèi)等。但目前支出的大部分集中在行政、事業(yè)部門(mén)(主要是中小學(xué))的工資和公用經(jīng)費(fèi)，即典型的“吃飯財(cái)政”。收入來(lái)源主要是農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及工商類(lèi)稅收等稅收收入。2、預(yù)算外資金。支出主要用于維持政府部門(mén)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，即政府部門(mén)的辦公用品、交通費(fèi)用、招待費(fèi)用等。收入來(lái)源主要是收費(fèi)。3、自籌資金。支出主要用于農(nóng)村公共建設(shè)、公共服務(wù)、教育支出及農(nóng)村集體福利等。收入來(lái)源主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上交利潤(rùn)和管理費(fèi)、村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、各種集資收入及各種罰沒(méi)收入等。其中前兩塊資金歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所管理和支出，而后一塊資金則歸鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站及一些職能部門(mén)管理和支出。在這種財(cái)政體制下，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)得比較理想的狀況是：預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入能夠維持收支平衡，即預(yù)算內(nèi)收入足夠發(fā)放政府部門(mén)和鄉(xiāng)村教師的工資，預(yù)算外收入及自籌資金一般情況下能保證鄉(xiāng)政府的日常運(yùn)轉(zhuǎn)和鄉(xiāng)村公共商品的提供，如校舍維修、道路建設(shè)及農(nóng)田基本建設(shè)和投入。而這種狀況在1994年之前是勉強(qiáng)能夠?qū)崿F(xiàn)的。

1994年我國(guó)實(shí)行了“分稅制”財(cái)政體制改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制上的弊端就逐漸顯露了。分稅制改革后，一方面，稅收收入一層層向上集中，中央得了“大頭”，地方收入相對(duì)減少并集中在省、市兩級(jí)，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府收入逐漸被掏空。另一方面，支出責(zé)任卻一層層向下轉(zhuǎn)移，而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付又未能較好地配合分稅制改革最終落實(shí)。眾多原因交織在一起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)收支缺口迅速膨脹，連最基本的“吃飯問(wèn)題”都難以解決，更遑論公共建設(shè)和公共服務(wù)了。在工資發(fā)放出現(xiàn)嚴(yán)重缺口并且教師工資發(fā)放是硬性規(guī)定的情況下，②就出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政目前最典型的財(cái)政“擠占”現(xiàn)象，即預(yù)算內(nèi)資金擠占預(yù)算外資金及自籌資金。在現(xiàn)行的財(cái)政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所和農(nóng)經(jīng)站都?xì)w鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府橫向領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)能夠方便地將預(yù)算外收入及自籌資金調(diào)入預(yù)算內(nèi)充當(dāng)財(cái)政收入，當(dāng)然也有能力將預(yù)算外收入及自籌資金用于工資的發(fā)放。于是，相當(dāng)一部分預(yù)算外的部門(mén)收費(fèi)、自籌資金中的“三提五統(tǒng)”都被調(diào)劑到預(yù)算內(nèi)發(fā)工資，“吃飯”去了?！俺燥堌?cái)政”此時(shí)便賦予了更廣的涵義，通過(guò)“擠占”連用于公共建設(shè)、公共服務(wù)的自籌資金也“吃”掉了。由于“擠占”現(xiàn)象的存在，顯而易見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政又多出現(xiàn)了“兩個(gè)缺口”，即預(yù)算外資金缺口及自籌資金缺口。那么，政府部門(mén)要維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，許多公共建設(shè)項(xiàng)目直接關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理一方的“政績(jī)”（是“硬性”開(kāi)支），例如學(xué)校的危房修繕、道路建設(shè)等，資金源自何來(lái)呢？“羊毛出在羊身上”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最終的籌資方式便是“亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派”。一時(shí)間，“三亂”之風(fēng)以星火燎原之勢(shì)刮遍全國(guó)，農(nóng)民生活在水深火熱之中。

由此，我們可以得出以下結(jié)論：農(nóng)村稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金雖然缺口很大，但由于可以自由調(diào)劑預(yù)算外資金及自籌資金進(jìn)行填補(bǔ)，而預(yù)算外資金缺口和自籌資金缺口又可以通過(guò)“三亂”最終將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到農(nóng)民身上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政依然能基本維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)，問(wèn)題還不至于“顯性化”。

（二）農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困境及表現(xiàn)

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，中央明確規(guī)定：取消農(nóng)村教育集資等專(zhuān)門(mén)面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)收費(fèi)和政府性基金、集資，取消現(xiàn)行的按農(nóng)民上年人均純收入一定比例征收的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，“村提留”中的公積金被剔除出去，由村民按“一事一議”的辦法籌資。③這樣，在分稅制改革中稅收收入被大大縮減后，農(nóng)村稅費(fèi)改革連鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政向農(nóng)民收費(fèi)、集資的口子也扎緊了，有效地堵住了“三亂”之源頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算外收入及自籌資金大幅度減少。在三大塊資金收入同時(shí)大量削減的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政難以為繼，問(wèn)題終于“浮出水面”，“三個(gè)缺口”——指預(yù)算內(nèi)缺口、預(yù)算外缺口及自籌資金缺口，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運(yùn)作的桎梏。具體表現(xiàn)為：

其一，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于三方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政撥款；二是向農(nóng)民征收“三提五統(tǒng)”中的一項(xiàng)，即“教育附加費(fèi)”；三是向農(nóng)民征收的“教育集資”。④而農(nóng)村稅費(fèi)改革的一個(gè)重要內(nèi)容是取消了以鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、各類(lèi)教育集資和一些教育方面的收費(fèi)項(xiàng)目，顯然將導(dǎo)致教育投入大幅度減少。改革后農(nóng)民承擔(dān)的教育負(fù)擔(dān)明顯減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育經(jīng)費(fèi)缺口則明顯擴(kuò)大。雖然取消教育費(fèi)附加、各種集資和收費(fèi)得到了農(nóng)民的支持，但是由于這部分資金在改善教學(xué)條件方面發(fā)揮的作用很大，將其取消對(duì)今后一定時(shí)期農(nóng)村教育質(zhì)量提高帶來(lái)的負(fù)面影響不可低估。雖然各試點(diǎn)地區(qū)對(duì)教育體制進(jìn)行了相應(yīng)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師的工資改由縣（市）統(tǒng)一發(fā)放，從而有可能在短期內(nèi)有效地解決教師工資的拖欠問(wèn)題。但是，多數(shù)地方仍由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部或部分解決國(guó)家規(guī)定發(fā)放的各種補(bǔ)貼，財(cái)政狀況差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)法保證補(bǔ)貼的足額發(fā)放。同時(shí)，由于原來(lái)專(zhuān)款專(zhuān)用的教育統(tǒng)籌改為農(nóng)業(yè)稅后很難保證全部用于教育，而可能用于行政人員的工資發(fā)放，致使教育的基本建設(shè)資金可能再次被擠占。

其二，行政管理費(fèi)支出壓力增大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理費(fèi)支出包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出以及維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序所發(fā)生的農(nóng)村治安費(fèi)用。在目前政府職能還沒(méi)轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革沒(méi)有到位之前，農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)施，無(wú)疑給了靠預(yù)算外收費(fèi)來(lái)維持運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)致命的一擊！農(nóng)村稅費(fèi)改革“革”了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)收費(fèi)的“命”，日后如何保證足夠的資金維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)便成了一大難題。

其三，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出缺口較大。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)費(fèi)、集資和村提留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路的建設(shè)要求列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算，村級(jí)道路的修建，則通過(guò)村民“一事一議”方式加以解決。對(duì)于大部分鄉(xiāng)村來(lái)說(shuō)，交通是這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，道路修建任務(wù)繁重，在稅費(fèi)改革大幅度地減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入、上級(jí)轉(zhuǎn)移支付量又與道路修建實(shí)際所需資金量相去甚遠(yuǎn)且人員經(jīng)費(fèi)都存在嚴(yán)重缺口情況下，再擠出一塊經(jīng)費(fèi)來(lái)安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)支出似乎不太現(xiàn)實(shí)。同樣，對(duì)于農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)、土地治理等方面的支出，稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政同樣是捉襟見(jiàn)肘。雖然自1998年起，中央和地方各級(jí)財(cái)政都加大了對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，但這塊轉(zhuǎn)移支付大都是有條件的，即需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政按一定比例配套。在有收費(fèi)權(quán)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可通過(guò)向農(nóng)民集資和解決，但收費(fèi)權(quán)取消后，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都無(wú)力解決配套資金。

其四，農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立將受到較大沖擊。目前，我國(guó)除村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本建立了以村級(jí)經(jīng)濟(jì)為依托、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政給予補(bǔ)助的農(nóng)村社會(huì)保障體系外，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村社會(huì)保障還只停留在軍烈屬優(yōu)撫、五保戶(hù)供養(yǎng)的層面上，尚未建立完善的保障支出體系，并且就目前對(duì)軍烈屬優(yōu)撫、五保戶(hù)供養(yǎng)的支出，也來(lái)源于農(nóng)民的統(tǒng)籌資金。⑤稅費(fèi)改革后，對(duì)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，若上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付不到位，不要說(shuō)建立完善的保障支出體系，就連現(xiàn)有的軍烈屬優(yōu)撫、五保戶(hù)供養(yǎng)都將出現(xiàn)資金缺口。

其五，農(nóng)村文化、衛(wèi)生等其他農(nóng)村公益事業(yè)支出無(wú)保障。稅費(fèi)改革前對(duì)這方面的資金投入本來(lái)就很有限，改革后更是“巧婦難為無(wú)米之炊”。

與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的債務(wù)問(wèn)題也隨著稅費(fèi)改革的深入完全“顯性化”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的債務(wù)問(wèn)題由來(lái)已久，只是由于農(nóng)村稅費(fèi)改革把問(wèn)題由“幕后”推向“前臺(tái)”而已。財(cái)政部科研所蘇明認(rèn)為，基層債務(wù)數(shù)額巨大，我國(guó)鄉(xiāng)村兩級(jí)凈債務(wù)3259億元，其中鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)1776億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400萬(wàn)元，村級(jí)債務(wù)1483億元，平均負(fù)債20萬(wàn)元。⑥鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)資金的來(lái)源一般有:向上級(jí)財(cái)政的各類(lèi)借款、向銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)的貸款、統(tǒng)籌中借款和向企業(yè)、個(gè)人借款以及各項(xiàng)拖欠款；其用途主要有三個(gè)方面:一是農(nóng)村基本建設(shè)支出，包括農(nóng)村中小學(xué)建設(shè)和農(nóng)村道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及“政績(jī)工程”、“形象工程”；二是補(bǔ)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常開(kāi)支包括會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)、報(bào)刊征訂、干部培訓(xùn)、差旅費(fèi)等；三是補(bǔ)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門(mén)經(jīng)費(fèi)的不足。⑦這些借款和欠款，農(nóng)村稅費(fèi)改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政還可以利用費(fèi)收入機(jī)制，通過(guò)向農(nóng)民收費(fèi)逐年予以?xún)斶€。而農(nóng)村稅費(fèi)改革后，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收人減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的基本需要方面尚留有缺口，有可能導(dǎo)致新的債務(wù)出；另一方面，取消向農(nóng)民收費(fèi)，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)期的還款途徑，且短期內(nèi)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的農(nóng)村工商稅又不可能大幅增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨的歸還債務(wù)本金和債務(wù)利息的壓力和風(fēng)險(xiǎn)陡然加大。可見(jiàn)，對(duì)于原本就負(fù)債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，農(nóng)村稅費(fèi)改革更是“雪上加霜”。若沒(méi)有可行的解決良策，必將使負(fù)債鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新將手伸向農(nóng)民，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈，導(dǎo)致農(nóng)村稅費(fèi)改革失去應(yīng)有的意義。

由此，我們可以得出以下結(jié)論:農(nóng)村稅費(fèi)改革后，有效地遏制了“三亂”之風(fēng)的蔓延，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算外資金及自籌資金大幅度減少，原本彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口的維持機(jī)制被打破，“三大缺口”同時(shí)迅速膨脹，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的償還失去依靠，積累已久的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問(wèn)題最終完全凸顯。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境形成的原因

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制上的弊端由來(lái)已久，只是一直以來(lái)沒(méi)能引起中央政府的高度重視，而農(nóng)村稅費(fèi)改革這一政策的落實(shí)，使得這種弊端最終完全顯化，并自下而上地最終反映在兩個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題上，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政無(wú)法維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)；二是農(nóng)民義務(wù)教育和其他公共支出的經(jīng)費(fèi)得不到保障，從而使農(nóng)村稅費(fèi)改革一度陷入“黃宗羲定律”的怪圈，這時(shí)才引起中央政府的高度重視。通過(guò)以上分析我們知道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的形成并不是由于農(nóng)村稅費(fèi)改革，那究竟事出何因？“問(wèn)渠哪得清如許，為有源頭活水來(lái)”，歸根結(jié)底，仍需要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制上找原因。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能迷失，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹，人員編制失控

實(shí)行村民自治之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了擺脫自身財(cái)政危機(jī)，成為代收稅費(fèi)的機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是全國(guó)政權(quán)的最底層，上級(jí)政府為了減緩機(jī)構(gòu)改革后的震蕩，裁減后的人員很大一部分分流到下級(jí)政府，最終積壓在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)；同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)又是農(nóng)民非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的第一站，只要進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，就能吃上“皇糧”，以致造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制失控。而且在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)多元化兼業(yè)經(jīng)營(yíng)，生產(chǎn)和交易都過(guò)于瑣碎的情況下，政府卻硬要對(duì)兩億四千萬(wàn)農(nóng)戶(hù)征收稅費(fèi)，還要加強(qiáng)管理，并且上級(jí)政府每年下達(dá)硬性征收指標(biāo)且逐年遞增，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了能順利完成這項(xiàng)“政治任務(wù)”，機(jī)構(gòu)設(shè)置保持與縣級(jí)對(duì)應(yīng)關(guān)系，除“六套班子”外，“七所八站”也相繼建立，真是“麻雀雖小，五臟俱全”。⑧再加上分稅制改革后，在所謂“中央請(qǐng)客，地方買(mǎi)單”形式下，僅僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入，連解決“吃飯”都成問(wèn)題，通過(guò)政府各部門(mén)的收費(fèi)“創(chuàng)收”來(lái)解決人員工資和提高福利便是唯一選擇。由此可見(jiàn)，完成上級(jí)的稅費(fèi)征收任務(wù)與部門(mén)收費(fèi)“創(chuàng)收”，便成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)前的主要“職能”。這便形成了一個(gè)“怪圈”：上級(jí)征收任務(wù)逐年遞增→為了順利完成任務(wù)，機(jī)構(gòu)人員編制也相應(yīng)增加→人員增加后部門(mén)收費(fèi)的“創(chuàng)收”就有了保證→部門(mén)“創(chuàng)收”后又能養(yǎng)活更多的人員。1998年財(cái)政部部長(zhǎng)助理劉長(zhǎng)琨曾透露中國(guó)官民比例：漢朝，八千比一；唐朝，三千比一；清朝，一千比一；現(xiàn)在，四十比一。⑨“幾十頂大蓋帽管著一頂破草帽”便是坊間最形象的比喻。無(wú)需多言，僅從以上簡(jiǎn)單的數(shù)字分析便可得知我國(guó)目前人員編制已失控到何種程度，況且，這還沒(méi)包括教師！

筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以服從上級(jí)政府而不是轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民的意志為主，即“對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)”而不是“對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)”，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能迷失的主要原因。在《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)被規(guī)定為，“執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，決定和命令”；⑩并且，須“辦理上級(jí)政府交辦的其他事項(xiàng)”，⑾清楚地表達(dá)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行使權(quán)力和完成事務(wù)方面對(duì)上級(jí)政府的服從關(guān)系。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要干部仍由上級(jí)任命，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍被納入嚴(yán)格的行政等級(jí)序列。這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須執(zhí)行上級(jí)政府的意志，由于上級(jí)或中央政府掌握的信息不充分，不能完全了解農(nóng)民的偏好，再加上政府工作人員自身的機(jī)會(huì)主義行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能迷失似乎成了不可避免的結(jié)果。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能偏離，事權(quán)劃分模糊

與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能迷失相對(duì)應(yīng)的，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能在實(shí)踐中的偏離，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政跨越公共財(cái)政的范圍行事，直接組織經(jīng)濟(jì)或者干預(yù)農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)，如發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)等。這種跨職能行事方式盡管在短時(shí)期內(nèi)依靠鄉(xiāng)村政府控制的資源和擁有的權(quán)力可獲得部分財(cái)政收入，但同時(shí)也干預(yù)了市場(chǎng)，阻礙了私人經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，引發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民之間的沖突與對(duì)抗，并給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)。2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)了部分該由中央政府承擔(dān)的事務(wù)，如民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫、計(jì)劃生育、部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出。民兵訓(xùn)練和優(yōu)撫是為了增強(qiáng)國(guó)防，屬于全國(guó)性公共品，而計(jì)劃生育以及部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出并不反映農(nóng)民的偏好。3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在與上一級(jí)政府或中央政府合作提供公共品和服務(wù)時(shí)，其財(cái)政承擔(dān)的份額太大，如農(nóng)村教育、部分公路建設(shè)等。農(nóng)村教育的主體是小學(xué)和初中，與大學(xué)教育不同，這種基礎(chǔ)教育除了開(kāi)發(fā)學(xué)生心智、增強(qiáng)其能力外，還對(duì)提高整個(gè)社會(huì)的文化素養(yǎng)產(chǎn)生積極影響，它的部分收益是社會(huì)性的。因此，農(nóng)村教育的大部分支出由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承受是不合理的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)義務(wù)教育的投入中，78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，這其中絕大部分又是由農(nóng)民“買(mǎi)單”，9%由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，省市（地）負(fù)擔(dān)11%，而中央僅僅負(fù)擔(dān)2%左右。⑿類(lèi)似的還有部分區(qū)際間公路修建項(xiàng)目。雖然當(dāng)?shù)剞r(nóng)民從公路建設(shè)中受益，但城市及轄區(qū)外其他居民也是主要的受益者，也應(yīng)該支付部分費(fèi)用。4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)部分屬于俱樂(lè)部性質(zhì)的產(chǎn)品沒(méi)有按受益原則征收使用者費(fèi)，致使這些公共品和服務(wù)的財(cái)政資金不足，不能滿(mǎn)足轄區(qū)內(nèi)居民的需求。諸如醫(yī)療、文化及其它一些社會(huì)福利項(xiàng)目。一方面其生產(chǎn)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)，另一方面其消費(fèi)具有排他性。對(duì)這些物品和服務(wù)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織生產(chǎn)、并征收使用者費(fèi)是合適的，完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算負(fù)擔(dān)必將導(dǎo)致資金短缺，最終結(jié)果適得其反。

（三）稅源嚴(yán)重不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入“無(wú)米之炊”的窘境

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入主要來(lái)源于工商稅和農(nóng)業(yè)稅，但缺乏具有穩(wěn)定性、收入達(dá)到一定規(guī)模的主體稅種。從1994年開(kāi)始，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增幅回落，發(fā)展放慢，截至1998年達(dá)到最低點(diǎn)。1991年至1998年全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)率分別22.4%、52.3%、65.1%、35.0%、33.6%、21.0%、18.0%、17.5%。⒀鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益滑坡，部分企業(yè)處于瀕臨倒閉的境地，在很大程度上制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的增長(zhǎng)。對(duì)于中西部地區(qū)，進(jìn)入20世紀(jì)90年代之后，城市和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入國(guó)有經(jīng)濟(jì)向股份制和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)改制的時(shí)期，縣鄉(xiāng)兩級(jí)的國(guó)有和集體工商企業(yè)紛紛改制。地方政府對(duì)于改制后的企業(yè)的征稅成本急劇上升，同時(shí)有些地區(qū)也從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，不想對(duì)新成長(zhǎng)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)征收太高的稅收以出現(xiàn)“殺雞取卵”的后果，因此，工商類(lèi)稅收更是增長(zhǎng)緩慢。從目前形勢(shì)看，農(nóng)業(yè)稅更是不可能成為主體稅種。農(nóng)業(yè)稅是按常年產(chǎn)量計(jì)征的，收入雖較穩(wěn)定，但缺乏增長(zhǎng)潛力，稅費(fèi)改革后隨著費(fèi)向稅的轉(zhuǎn)變，種田越多，負(fù)擔(dān)越重。使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合成本提高，比較利益下降，更多的農(nóng)戶(hù)棄田外出，農(nóng)業(yè)稅收繳難度增加農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的稅源呈零星、分散的特點(diǎn)，份額偏小，而且由于市場(chǎng)因素呈逐年下降的趨勢(shì)。而我國(guó)加入WTO后，政府為了提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，必然會(huì)加大對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，現(xiàn)在計(jì)征農(nóng)業(yè)四稅的做法不符合國(guó)際慣例，必將受到極大的限制，甚至?xí)∠r(nóng)業(yè)稅，這樣就有可能使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政斷炊?？偫碓诮衲甑摹墩ぷ鲌?bào)告》中指出，從今年起，要逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低1個(gè)百分點(diǎn)以上，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。由此可見(jiàn)，取消農(nóng)業(yè)稅將于不久實(shí)現(xiàn)。在稅源嚴(yán)重不足的情況下，收費(fèi)和統(tǒng)籌資金便成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的主要來(lái)源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1992年，預(yù)算外收入和自籌資金占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的28.54%，1996年，這一比例再次上升到35.42%。⒁鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政形成了過(guò)度依賴(lài)收費(fèi)和統(tǒng)籌資金的“以費(fèi)為主”的收入增長(zhǎng)機(jī)制，這勢(shì)必會(huì)為將來(lái)可能出現(xiàn)的財(cái)政危機(jī)埋下隱患。

（四）收入上繳，支出下移，收支矛盾難以自我消化

1994年實(shí)行的分稅制改革是以1993年實(shí)際收入為依據(jù)，核定了收入基數(shù)，但對(duì)支出基數(shù)沒(méi)有重新核定，仍采用原有體制，而中央出臺(tái)的一些增支政策要靠地方自行消化，使地方財(cái)政支出責(zé)任加大。落實(shí)到具體事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所承擔(dān)的大多是一些剛性強(qiáng)、欠帳多、支出基數(shù)大、無(wú)法壓縮的支出。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有足夠的稅收收入來(lái)源、對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付未能切實(shí)配套落實(shí)的情況下，顯得財(cái)權(quán)范圍小，而事權(quán)范圍又過(guò)大，缺乏與責(zé)任相對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)財(cái)力支撐，僅僅依靠弱勢(shì)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和瀕臨破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，基本承載不起臃腫的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和提供公共產(chǎn)品的服務(wù)。

實(shí)行分稅制以后，中央從地方（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)）增量分配中拿走一大塊，即縣鄉(xiāng)需要將75%的增值稅和100%的消費(fèi)稅上繳中央財(cái)政，而中央財(cái)政對(duì)于縣鄉(xiāng)的補(bǔ)助主要有稅收返還和數(shù)次機(jī)關(guān)事業(yè)單位增加工資補(bǔ)助，這符合分稅制改革的原則，但中央集中各地的增值稅和消費(fèi)稅收入增量較多，地方得到兩稅增量的比重下降幅度卻較大，這無(wú)疑會(huì)縮減鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一部分財(cái)力。而省級(jí)和市級(jí)政府在中央集中一部分財(cái)力的基礎(chǔ)上，又對(duì)共享收入和地方固定收入進(jìn)行了分成，即再次對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)力進(jìn)行了集中，這就客觀上形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政“無(wú)稅可分”的局面。除此之外，在縣財(cái)政困難加劇的狀況下，縣級(jí)政府彌補(bǔ)財(cái)政缺口一方面可以強(qiáng)化財(cái)政征收、減少對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付；另一方面還可以通過(guò)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制而集中一部分財(cái)力，把縣級(jí)的部分困難轉(zhuǎn)嫁到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，即轉(zhuǎn)移事權(quán)。但對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政而言，一方面決定不了自己的收入，另一方面又控制不了自己的支出，結(jié)果在縣鄉(xiāng)財(cái)政都十分困難的情況下，縣級(jí)政府通過(guò)增強(qiáng)控制收入的權(quán)利和下放事權(quán)的責(zé)任兩種辦法來(lái)擺脫困境，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政卻承擔(dān)了相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民公共品的供給任務(wù)，由于入不敷出，只好向農(nóng)民亂集資、亂收費(fèi)、亂攤派。據(jù)粗略估計(jì)，通過(guò)上述兩個(gè)渠道，按中央集中的增值稅和消費(fèi)稅增量部分占鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)財(cái)力3%—5%，縣財(cái)政集中財(cái)力占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的3%—5%估算，并以1992年鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)收入472億元為測(cè)算基數(shù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)一年減少財(cái)力將達(dá)30—50億元，甚至更多。⒂這種上級(jí)政府層層集中財(cái)力的做法，無(wú)疑減少了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金來(lái)源，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支難以平衡。

（五）對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付沒(méi)能很好地配套落實(shí)

在分稅制體制下，轉(zhuǎn)移支付在平衡各級(jí)政府財(cái)政能力，彌補(bǔ)地方政府財(cái)政缺口，提供均等化服務(wù)，優(yōu)化各地區(qū)資源配置等方面發(fā)揮著重要地作用。特別是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府而言，要完全擔(dān)負(fù)起鄉(xiāng)村公共品供給的任務(wù)是非常困難的，因此，上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付便是“雪中送炭”了。然而，我國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度存在不少問(wèn)題。主要表現(xiàn)為：1、均衡性轉(zhuǎn)移支付比重較小。與分稅制改革前相比，均衡性轉(zhuǎn)移支付從無(wú)到有，比重不斷提高，顯示中央財(cái)政的均衡性調(diào)控能力不斷增強(qiáng)。但是，與分稅制下公共服務(wù)均等化的目標(biāo)相比，均衡性轉(zhuǎn)移支付的比重仍然較低，舊體制遺留下來(lái)的“基數(shù)法”為主的基數(shù)分配不均衡對(duì)整個(gè)財(cái)政分配的負(fù)面影響仍很明顯，在這種分配格局中，發(fā)到地區(qū)得到了較多的返還收入，而不發(fā)達(dá)地區(qū)則由于基數(shù)較小而得到較少的返還收入。2、缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付方法。省以下地方的轉(zhuǎn)移支付相當(dāng)一部分是通過(guò)縱向單一的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助形式進(jìn)行的，如2000年全國(guó)縣級(jí)財(cái)政獲得的上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付1181億元，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付達(dá)566億元，占48%。⒃而補(bǔ)助量的多少?zèng)]有明確嚴(yán)格的事權(quán)界限和合理規(guī)范的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，撥款的隨意性隨時(shí)都在發(fā)生，最終導(dǎo)致一些縣鄉(xiāng)政府將過(guò)多的精力用于跑關(guān)系要錢(qián)方面，依賴(lài)補(bǔ)助過(guò)日子，而另一些地方縣鄉(xiāng)則由于轉(zhuǎn)移支付不公平，挖潛增收勤儉理財(cái)?shù)姆e極性受到挫傷，從而使得縣鄉(xiāng)財(cái)政困難狀況不斷加劇。4、轉(zhuǎn)移支付的最終目標(biāo)發(fā)生偏離。分稅制的主要意圖之一是保證中央財(cái)力的集中，但是這種意圖卻被盲目推廣和延伸，在省、市形成了上級(jí)政府都應(yīng)集中資金的思維邏輯。1994年以來(lái)，中央的資金集中度實(shí)際在下降（從1994年的55.7%下降到2000年的52.2%），而省級(jí)政府的集中度卻不斷加大，年均提高2%（從1994年的16.8%提高到2000年的28.8%）；市一級(jí)政府同樣在想方設(shè)法增強(qiáng)集中度。2000年地方財(cái)政凈結(jié)余134億元，而縣、鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加。⒄這說(shuō)明，實(shí)際上財(cái)力在向省、市集中。

（六）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算越來(lái)越顯“軟化”

主要表現(xiàn)在以下幾方面：1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的工資支出由縣級(jí)財(cái)政預(yù)算支出。一般而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算內(nèi)收入以稅收為主，除上交中央政府的國(guó)稅部分，地方稅收要和縣財(cái)政共享。雖然目前各地縣鄉(xiāng)財(cái)政之間稅收的共享辦法五花八門(mén)，但一般的原則是縣財(cái)政核定鄉(xiāng)財(cái)政的預(yù)算內(nèi)工資支出總額，在保證鄉(xiāng)財(cái)政工資發(fā)放的情況下拿走剩余部分。由于工資支出預(yù)算是上級(jí)部門(mén)核定，精簡(jiǎn)人員實(shí)際上意味著放棄這部分預(yù)算撥款。也就是說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨著這樣的“道德風(fēng)險(xiǎn)”——沒(méi)有減少預(yù)算支出的動(dòng)機(jī)，卻有花錢(qián)的積極性。這也是每次機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)過(guò)后再次膨脹的原因之一。2、出現(xiàn)“財(cái)政空轉(zhuǎn)”、征“探頭稅”等現(xiàn)象。⒅所謂“財(cái)政空轉(zhuǎn)”，即將一筆不屬于財(cái)政收入的資金歸入正規(guī)的財(cái)政收入帳戶(hù)，然后再設(shè)立一些支出項(xiàng)目將這些資金提出；然后再納入收入帳戶(hù)，再支出，同一筆資金循環(huán)往復(fù)，魔術(shù)般地將收入和支出總量增大。一般來(lái)說(shuō)，“財(cái)政空轉(zhuǎn)”的總量就是“擠占”掉的資金數(shù)量。所謂“探頭稅”，就是向尚未開(kāi)張的商業(yè)機(jī)構(gòu)征收營(yíng)業(yè)稅，屬于“寅吃卯糧”的做法。這就是前面所提及的預(yù)算內(nèi)資金擠占預(yù)算外及自籌資金，工資支出擠占鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌支出，而統(tǒng)籌和公共建設(shè)支出便形成農(nóng)民的負(fù)擔(dān)和債務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種能靈活調(diào)配三大資金相互填補(bǔ)缺口的能力，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹的原因之一。3、上級(jí)政府不斷出臺(tái)一些增支政策，即“中央請(qǐng)客，地方買(mǎi)單”現(xiàn)象，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算“軟化”的典型表現(xiàn)。這些在正常預(yù)算之外出臺(tái)的支出政策，明顯缺乏對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算應(yīng)有的尊重。4、就是“釣魚(yú)工程”。⒆上級(jí)部分為了本部門(mén)利益，在實(shí)施某項(xiàng)目時(shí)，往往要求地方政府按比例配套財(cái)政資金，否則不予安排項(xiàng)目，而配套資金顯然不會(huì)事先被納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年初預(yù)算之內(nèi)的，這些臨時(shí)性、不得不開(kāi)支的項(xiàng)目，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的正常執(zhí)行帶來(lái)很大的沖擊，也進(jìn)一步降低了地方人代會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算的權(quán)威性，使得預(yù)算成為可大可小的“變型金剛”。轉(zhuǎn)三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政走出困境的改革措施

農(nóng)村稅費(fèi)改革為什么走不出“黃宗羲定律”的怪圈，農(nóng)民負(fù)擔(dān)為什么會(huì)出現(xiàn)不同程度的反彈，中央政府的政策為什么在農(nóng)村中貫徹實(shí)行就走了樣，追源溯本，無(wú)一不與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制弊端有莫大干系。要使農(nóng)村稅費(fèi)改革取得最終勝利，要徹底解決“三農(nóng)”問(wèn)題，無(wú)疑鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革應(yīng)先行。下面，筆者針對(duì)以上分析的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境形成的六大原因，對(duì)癥下藥，提出了六項(xiàng)改革措施。

（一）公共財(cái)政體制框架下“回歸”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

1轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想，樹(shù)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)理念

政府的合法性建立在兩個(gè)條件基礎(chǔ)上：一是政府的決策體現(xiàn)大多數(shù)人的意志；二是人民對(duì)政治權(quán)威的服從。從公共財(cái)政角度來(lái)分析這兩個(gè)條件，就是要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)按照轄區(qū)內(nèi)大多數(shù)農(nóng)民的意愿來(lái)制定公共決策，提供公共品和公共服務(wù)。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要淡化“權(quán)力”思想，強(qiáng)化“服務(wù)”理念。改變“只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，不對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)”的政府職能理念，對(duì)提供哪些、提供多少公共品和公共服務(wù)，應(yīng)該根據(jù)轄區(qū)內(nèi)大多數(shù)農(nóng)民的需要來(lái)決定。

2合理劃分職能，理順各級(jí)政府間事權(quán)關(guān)系

根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論規(guī)范的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能是提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)居民和農(nóng)民需求的公共品和服務(wù)，這些公共品和服務(wù)包括：（1）具有外部性，但收益和成本不外溢出本轄區(qū)的地方公共品，如公共安全、鄉(xiāng)村道路、區(qū)域內(nèi)防洪、灌溉排水、土地整治等；（2）外部收益或成本溢出轄區(qū)，需要與上一級(jí)政府甚至中央政府或其他轄區(qū)進(jìn)行合作來(lái)提供的公共品或服務(wù)，如基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公路建設(shè)、區(qū)域水土治理、環(huán)境保護(hù)等；（3）具有一定規(guī)模經(jīng)濟(jì)、收益可排他的俱樂(lè)部物品。如醫(yī)療、文化及其他一些社區(qū)福利項(xiàng)目；（4）基本的政府行政管理。⒇根據(jù)以上原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)直接提供公共安全、消防、民事糾紛處理、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、社區(qū)文化中心、社區(qū)醫(yī)療中心等受益范圍限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共品。至于農(nóng)村基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公路建設(shè)、區(qū)域水土治理、環(huán)境保護(hù)、防洪灌溉等跨區(qū)域公共品的提供，中央、省級(jí)政府則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的份額，并通過(guò)轉(zhuǎn)移支付形式劃撥資金。而計(jì)劃生育、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫等全國(guó)性公共品的提供則應(yīng)完全由中央政府來(lái)承擔(dān)，可通過(guò)轉(zhuǎn)移支付，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)完成這些工作。

3退出競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能范圍

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層地方政府其根本職能就是提供公共品和公共服務(wù)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域完全退出，不再投資辦企業(yè)，專(zhuān)注于提供公共品和公共服務(wù)的職責(zé)。這實(shí)際是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能從“越位”到“歸位”的調(diào)整。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)基本都已轉(zhuǎn)為股份制企業(yè)，這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域創(chuàng)造了有利的條件。

4改革行政管理，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)公共資源

當(dāng)前，必須在公共財(cái)政體制框架內(nèi)對(duì)條塊體制進(jìn)行改革。“條條”管理權(quán)以業(yè)務(wù)管理為限，人權(quán)、事權(quán)應(yīng)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從體制上確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)一性和完整性，根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)“有責(zé)無(wú)權(quán)，責(zé)權(quán)分離，條塊不協(xié)調(diào)”的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源的整合。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的目標(biāo)定位只能是一個(gè)提供公共品和公共服務(wù)的服務(wù)性機(jī)構(gòu)。

總體來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的順利轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)要做到“三個(gè)統(tǒng)一”與“三個(gè)為主”。即過(guò)去是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，現(xiàn)在要對(duì)上級(jí)、農(nóng)民統(tǒng)一負(fù)責(zé)，并且是以對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)為主；過(guò)去是單一靠行政命令，現(xiàn)在既要搞行政命令，又要靠法律、民主、教育的辦法，而更多的是要以法律手段、民主手段、教育手段為主來(lái)開(kāi)展工作；過(guò)去只是完成任務(wù)，包括要完成計(jì)劃生育、財(cái)政稅收等任務(wù)在內(nèi)，現(xiàn)在要轉(zhuǎn)變?yōu)榘淹瓿扇蝿?wù)和搞好服務(wù)統(tǒng)一起來(lái)，而且，要做到以服務(wù)為主。

（二）撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，削減冗員

對(duì)于如何精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，筆者認(rèn)為可以做好“三并”工作，即并校、并村、并事業(yè)單位。首先，談?wù)劜⑿?。按照“因地制宜、就近入學(xué)、相對(duì)集中、務(wù)求實(shí)效”的原則，把過(guò)大過(guò)散的學(xué)校合并，使得鄉(xiāng)村整體學(xué)校布局、師生比例以及師資力量相對(duì)變得更加合理。其次，與并校同步進(jìn)行的，是并村。在充分尊重民意的前提下，著眼于規(guī)模適度和便于管理，大村并小村，強(qiáng)村并弱村，穩(wěn)村并亂村，使得村的數(shù)量控制在合理水平上。最后，是改革阻力比較大的并事業(yè)單位。我國(guó)歷次機(jī)構(gòu)改革不成功，很大程度上是因?yàn)槟欠N精簡(jiǎn)，多是單純的機(jī)構(gòu)合并或撤銷(xiāo)，很少考慮職能的轉(zhuǎn)變，尤其是職能的分解；說(shuō)得直白點(diǎn)，就是只看重形式，不觸及自身內(nèi)部的利益層。為此，應(yīng)該將一些職能相近、業(yè)務(wù)交叉、工作任務(wù)較為單一的單位，如農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站、畜牧水產(chǎn)站、水利建設(shè)管理站、林業(yè)站、農(nóng)業(yè)機(jī)械管理站都予以合并，變成農(nóng)業(yè)技術(shù)管理站；撤銷(xiāo)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)管理站，并入財(cái)政所；撤銷(xiāo)教育辦公室，將其行政管理的職能劃歸鄉(xiāng)政府；土地管理所、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃站也合并成為土地村鎮(zhèn)建設(shè)站；法律服務(wù)所和勞動(dòng)服務(wù)站均改制為社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，等等。

目前，學(xué)術(shù)界有種比較流行的說(shuō)法，認(rèn)為我國(guó)政府行政級(jí)次過(guò)多，存在中央、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)政府，堪稱(chēng)“世界之最”，再說(shuō)中國(guó)自秦朝設(shè)立“郡縣制”以來(lái)的兩千年的封建社會(huì)都是“皇權(quán)不下縣”，因此，我國(guó)應(yīng)該減少政府級(jí)次，保留四級(jí)政府為宜，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)作為縣一級(jí)的派出機(jī)構(gòu)。相應(yīng)地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政將被取消。Ⅰ對(duì)此，筆者并不贊同，而認(rèn)為應(yīng)該結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，具體問(wèn)題，具體分析。目前，我國(guó)城市化水平還不高，2002年達(dá)到了39.1%，比2001年年末提高1.45個(gè)百分點(diǎn)，但僅僅相當(dāng)于1998年世界發(fā)展中國(guó)家38%的平均水平Ⅱ，占人口70%以上的農(nóng)民依然居住在農(nóng)村，且在農(nóng)村自治組織還遠(yuǎn)未具備完全自治能力的情況下，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，無(wú)疑會(huì)給中央政府帶來(lái)巨大的管理成本，倘若處理不當(dāng)，還將引起社會(huì)動(dòng)蕩，直接危及中央政權(quán)的穩(wěn)定。再說(shuō)，從現(xiàn)代公共財(cái)政的理論角度出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政無(wú)疑又是公共財(cái)政建設(shè)的一個(gè)最為重要的基層單位，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政必然會(huì)給日后基層政府的公共品供給帶來(lái)高昂的監(jiān)督和信息成本。鑒于此，筆者認(rèn)為，從可操作的角度考慮，“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”是目前較為可行的方案，也符合我國(guó)農(nóng)村城市化的大趨勢(shì)。具體來(lái)說(shuō)，首先應(yīng)將那些人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量比較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，其次應(yīng)按照城市化的要求，以那些具有發(fā)展成為城市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心進(jìn)行合并，對(duì)那些暫時(shí)不具備合并條件，但又不夠建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政條件，或建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政后比較困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可考慮撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)，待條件成熟后在建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。

（三）完善分稅制財(cái)政體制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入

總的原則應(yīng)是，摒棄“以費(fèi)為主”的收入增長(zhǎng)機(jī)制，建立起“以稅為主”的收入增長(zhǎng)機(jī)制，切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入。

1要積極培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的主體稅種

為了保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能較好地履行各項(xiàng)職能，不應(yīng)把稅源集中、易征的稅都劃給縣級(jí)財(cái)政，把散、碎、零星的小稅留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，既造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入數(shù)量很有限而征管成本很高，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政因財(cái)力不足、不穩(wěn)而無(wú)法依法履行其各項(xiàng)職能，更不利于調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和財(cái)政增收節(jié)支的積極性。1994年分稅制改革后，占工商稅收總額一半以上的最大稅種（增值稅）實(shí)行中央與地方共享，而企業(yè)所得稅及個(gè)人所得稅也于2001年進(jìn)行了共享，目前地方稅的稅種當(dāng)中，除了營(yíng)業(yè)稅還有些“主體”外——隨著增值稅的深入改革從而擴(kuò)大征收范圍，營(yíng)業(yè)稅最終會(huì)“壽終正寢”，其他都與真正意義上的主體稅種相距甚遠(yuǎn)。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，在農(nóng)業(yè)稅不可能成為主體稅種并將于不久最終取消的情況下，更是沒(méi)有主體稅種支撐大局。為此，從發(fā)展的眼光來(lái)看，很有必要研究如何對(duì)某幾個(gè)地方稅類(lèi)或稅種予以特別注重，并在制度安排上積極培育其向主體稅種演變，結(jié)合具體情況和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為房地產(chǎn)稅和資源稅是比較合適的稅種。（1）房地產(chǎn)稅也稱(chēng)不動(dòng)產(chǎn)稅，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家較通行的地方稅種。房地產(chǎn)稅的稅基十分穩(wěn)固，如有“跑了和尚跑不了廟”之說(shuō)，可以成為籌集財(cái)政收入的有效手段。并且按常規(guī)每隔一段時(shí)間（如三年左右）要對(duì)稅基重新評(píng)估一次，評(píng)估時(shí)主要參照市場(chǎng)價(jià)位考慮房地產(chǎn)的地段因素（越是靠近商業(yè)繁華區(qū)域，價(jià)位越高，稅基越大）。因此，地方政府只要專(zhuān)心優(yōu)化本地投資環(huán)境，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)，吸引越來(lái)越多的企業(yè)到自己的地盤(pán)上投資，就可以不斷推動(dòng)本地的不動(dòng)產(chǎn)升值，擴(kuò)大稅基，形成長(zhǎng)久不竭的財(cái)源。（2）資源稅。由于其特有的屬性，只要設(shè)計(jì)、管理得當(dāng)，在一般地區(qū)，它不失為一種穩(wěn)定的收入來(lái)源，在自然資源豐富地區(qū)，如黑龍江、青海、新疆、四川等地，它更是可能成為既穩(wěn)定又具規(guī)模的收入來(lái)源，因而這一稅種尤其對(duì)中西部資源豐富地區(qū)具有特別意義。

2考慮給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的設(shè)稅權(quán)

分稅制改革的一個(gè)題中應(yīng)有之義，就是地方政府從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，勢(shì)必應(yīng)該具備必要的稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)，甚至一定條件下的設(shè)稅權(quán)。因此，可以考慮賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的稅費(fèi)收入立法權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可根據(jù)本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，新開(kāi)征或停征某些稅費(fèi)，當(dāng)然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和財(cái)政自行出臺(tái)的這些政策必須符合國(guó)家有關(guān)法規(guī)制度。這樣就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政真正成為一級(jí)地方財(cái)政，真正實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦，鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)理，鄉(xiāng)飯鄉(xiāng)做”。

3應(yīng)解決財(cái)力逐級(jí)集中問(wèn)題，下放共享收入

從中央到地方應(yīng)盡可能地將共享收入逐級(jí)下放，特別是?。ㄊ校┕蚕硎杖胍肯路沤o縣鄉(xiāng)財(cái)政。對(duì)于共享收入這一塊，日后不宜繼續(xù)擴(kuò)大范圍。Ⅲ按照分稅制一般原則，應(yīng)該是完全按照稅種來(lái)劃分中央與地方收入的，但考慮到我國(guó)五級(jí)政府與28個(gè)稅種的合理劃分間存在不相容性的現(xiàn)狀，只能走加大共享收入的道路。但是，一味擴(kuò)大共享部分又會(huì)反過(guò)來(lái)影響分稅分級(jí)財(cái)政基本框架的穩(wěn)定。從2001年企業(yè)所得稅與個(gè)人所得稅也實(shí)行了共享后，我國(guó)數(shù)得著的大稅種已全部共享，這在過(guò)渡狀態(tài)下是一種策略性的選擇，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展著眼作戰(zhàn)略性考慮，還是要在將來(lái)創(chuàng)造條件把若干共享稅分解，融合到國(guó)稅和地方稅之中，使地方有更加穩(wěn)定的稅源，切實(shí)穩(wěn)固地貫徹分稅制。

（四）建立規(guī)范和科學(xué)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

轉(zhuǎn)移支付是貫徹國(guó)家政策意圖、平衡地方財(cái)力、緩解基層財(cái)政困難的一項(xiàng)有效措施。分稅制條件下，中央對(duì)地方特別是對(duì)縣鄉(xiāng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)主要用于彌補(bǔ)稅收收入不足以提供基本公共品和服務(wù)時(shí)的財(cái)政收支缺口，而且首先要保證不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平縣鄉(xiāng)和不同收入階層在享受基本公共服務(wù)能力方面達(dá)到均等。因此，當(dāng)前和今后一段時(shí)期我國(guó)建立規(guī)范科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)和方向，應(yīng)是增加中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付和省級(jí)財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付力度，以矯正當(dāng)前的不均等和緩解地方財(cái)政特別是縣鄉(xiāng)財(cái)政壓力。具體講，一要加大中央對(duì)地方特別是中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付力度。這是一種相對(duì)均等化的分配方法，應(yīng)確定過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付資金在中央財(cái)政收入增量中的比例與增長(zhǎng)速度，并制定一個(gè)中長(zhǎng)期的增長(zhǎng)目標(biāo)和資金來(lái)源擴(kuò)展計(jì)劃，逐步擴(kuò)大均等化轉(zhuǎn)移支付。二要對(duì)現(xiàn)行中央專(zhuān)項(xiàng)撥款進(jìn)行合理分類(lèi)，簡(jiǎn)化和歸并目前過(guò)多的專(zhuān)項(xiàng)撥款種類(lèi)，盡快改進(jìn)其撥款辦法，引入“因素法”，增加透明度以提高專(zhuān)項(xiàng)撥款的科學(xué)性、公正性和效益性。三要增加對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付資金，充分發(fā)揮省一級(jí)調(diào)節(jié)縣域之間財(cái)力均衡的功能，建立起省—縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付，繞過(guò)市一級(jí)。在轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)選擇上，要因支付對(duì)象不同選擇不同的政策目標(biāo)。從現(xiàn)實(shí)情況看，以縱向平衡為主并與均等化相結(jié)合的目標(biāo)為最優(yōu)選擇。這主要是針對(duì)目前我國(guó)有相當(dāng)一批縣鄉(xiāng)處于財(cái)政入不敷出、缺口逐年拉大、困難重重的狀況。而對(duì)于地方而言，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，公共部門(mén)的主要職責(zé)仍是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本生活保障以及基本公共品的提供。地方政府若無(wú)財(cái)力完成上述任務(wù)，社會(huì)發(fā)展就會(huì)受阻。所以，在現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)條件下，解決經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政缺口的一個(gè)最重要的辦法就是依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

（五）妥善處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)問(wèn)題

清理核實(shí)基層財(cái)政債權(quán)債務(wù)，消化存量，控制增量，是解決當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的必由之路。可考慮采取以下措施：一是按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、口徑、內(nèi)容對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)進(jìn)行清理核實(shí)，核清債權(quán)債務(wù)主體、分清償債義務(wù)和清償責(zé)任。二是先易后難分步逐項(xiàng)消化債務(wù)存量。首先是按照形成原因分項(xiàng)剝離債務(wù)。如對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成農(nóng)村“普九”義務(wù)教育等農(nóng)村公共品供應(yīng)項(xiàng)目所負(fù)債務(wù)，剝離后可通過(guò)教育基金、轉(zhuǎn)移支付、發(fā)行國(guó)債等形式優(yōu)先消化處理。然后是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府償債基金。可從年預(yù)算安排增量部分的5%、綜合財(cái)力結(jié)余8%左右中提取基金，并將全部不良資產(chǎn)、抵債物資的收益并入該基金以便有較穩(wěn)定的消化債務(wù)基本資金來(lái)源。還可采用行政拍賣(mài)或法律的手段催收債權(quán)償還債務(wù)，如收欠還債、承兌還債、折賣(mài)還債、劃轉(zhuǎn)還債、置換還債等多種措施進(jìn)行綜合分類(lèi)消化，消化債務(wù)的策略應(yīng)實(shí)行債權(quán)人優(yōu)先排序，并將個(gè)人企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體放在優(yōu)先還債的位置。三是健全機(jī)制，防止新增不良債務(wù)。要在基層建立健全嚴(yán)格的債務(wù)管理制度，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)確需興辦的公益事業(yè)應(yīng)根據(jù)財(cái)力許可進(jìn)行科學(xué)論證聽(tīng)證公決，并實(shí)行責(zé)任追究，不得以政府財(cái)政名義舉債；要進(jìn)一步建立健全資產(chǎn)管理制度，形成“產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)任明確、民主監(jiān)督、科學(xué)管理”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)管理體系；把化解消除不良債務(wù)列入政績(jī)考核重要內(nèi)容，營(yíng)造“減負(fù)就是增收、減不良債務(wù)就是政績(jī)”的氛圍；盡快改進(jìn)項(xiàng)目投資管理辦法，對(duì)在縣鄉(xiāng)投資的項(xiàng)目或工程，縣鄉(xiāng)財(cái)政配套資金數(shù)額要盡可能減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)取消配套。為確保化解消除債務(wù)不反彈、新增不良債務(wù)不增加，還要特別對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不良債務(wù)加以妥善處理、分類(lèi)處置：對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)商辦企業(yè)形成的債務(wù)，要采取措施追回欠繳，或拍賣(mài)還債，企業(yè)仍正常經(jīng)營(yíng)的，要辦理債務(wù)劃轉(zhuǎn)手續(xù)；對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為企業(yè)擔(dān)保形成的債務(wù)，要依法解除擔(dān)保；對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府興辦公益事業(yè)形成的債務(wù)，要制定還款計(jì)劃列入預(yù)算，用鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加的收入或向上級(jí)財(cái)政申請(qǐng)相應(yīng)專(zhuān)款逐步歸還。

（六）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理體制

1把預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范管理

預(yù)算外資金（包括自籌資金）一直游離在財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一規(guī)范管理外，是目前“三亂”之風(fēng)屢禁不止的根源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有隨意調(diào)劑這塊資金的能力，使得這塊資金不斷被“擠占”、挪用，導(dǎo)致農(nóng)村公共品得不到有效供應(yīng)，最終形成對(duì)農(nóng)民的“倒逼機(jī)制”，負(fù)擔(dān)依然重重地壓在農(nóng)民肩上。因此，應(yīng)逐步將預(yù)算外資金（包括自籌資金）納入預(yù)算內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范管理，杜絕“三亂”之源。對(duì)于一些確實(shí)需要單獨(dú)列支的預(yù)算外資金，應(yīng)建立起“財(cái)政專(zhuān)戶(hù)”，實(shí)行“收支兩條線”，強(qiáng)化預(yù)算外資金的管理。

2把農(nóng)村經(jīng)費(fèi)更多地列入更高級(jí)別的財(cái)政預(yù)算

前面提及的公共財(cái)政“擠占”現(xiàn)象，根源還是鄉(xiāng)財(cái)政發(fā)放的工資數(shù)額過(guò)于龐大。特別是，這其中很大比例是鄉(xiāng)村教師的工資開(kāi)支，雖然從2000年后農(nóng)村教師工資列入縣財(cái)政，但實(shí)際上許多地方還是由鄉(xiāng)財(cái)政上繳承擔(dān)。從公共財(cái)政的角度來(lái)講，這部分開(kāi)支應(yīng)該列入更高級(jí)別的財(cái)政預(yù)算才更加合理，其中至少一半比例應(yīng)該由地級(jí)市以上（包括省和中央預(yù)算）承擔(dān)，而不應(yīng)該像現(xiàn)行體制所執(zhí)行的由縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)主要責(zé)任，這也是弱化鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算功能的一個(gè)重要方面。目前，可考慮由中央承擔(dān)40%，?。ㄊ校┖涂h(市)各承擔(dān)30%，由縣政府統(tǒng)管?；蛘甙?:3:2的比例來(lái)分別確定中央、?。ㄊ校?、縣財(cái)政的投入責(zé)任，即中央財(cái)政負(fù)責(zé)教師員工的“國(guó)際工資”發(fā)放，約占50%，省（市）財(cái)政負(fù)責(zé)地方性“津貼、福利性工資”發(fā)放，約占30%，縣財(cái)政負(fù)擔(dān)學(xué)?！肮媒?jīng)費(fèi)”支付，約占20%，其他如學(xué)校危房改造等資金需求，由各級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決。Ⅳ這樣一來(lái)，就可以在中央、省、市、縣之間建立起義務(wù)教育資金投入分擔(dān)機(jī)制，確保了教師工資的及時(shí)足額發(fā)放。

3在合理的劃分政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)后，確定縣鄉(xiāng)財(cái)政收支劃分體制，并以地方性法規(guī)的“剛性”明確下來(lái)，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的穩(wěn)定性

各個(gè)地區(qū)可根據(jù)本地區(qū)的具體情況，因地制宜，實(shí)行適合本地區(qū)的縣鄉(xiāng)財(cái)政收支劃分體制，例如，“核定收支，收支掛鉤，上交遞增，補(bǔ)助遞減，一定三年”、“劃分稅種，收支包干，超收留成，上交遞增，定補(bǔ)遞減，一定三年”，等等，其中劃分原則、具體細(xì)節(jié)等內(nèi)容應(yīng)運(yùn)用地方性法規(guī)以文件形式下達(dá)，防止上級(jí)政府“尋租”、越俎代庖等行為。

結(jié)語(yǔ)

國(guó)務(wù)院頒布的2004年1號(hào)文件《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》中提出，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，鞏固和發(fā)展稅費(fèi)改革的成果，進(jìn)一步減輕農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)?？偫碓诮衲甑摹墩ぷ鲌?bào)告》中再次強(qiáng)調(diào)，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革?！盀橹С洲r(nóng)村稅費(fèi)改革，今年中央財(cái)政拿出396億元用于轉(zhuǎn)移支付。加快推進(jìn)縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)等配套改革?！狈N種跡象表明，中央政府對(duì)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革的決心之大，力度之強(qiáng)，是前所未有的！在全國(guó)上下同心協(xié)力萬(wàn)眾一心的和諧氣氛下，只要我們能抓住要害從最根本的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革入手，那么改革過(guò)程中所遇到的一切問(wèn)題都將隨著體制的完善自下而上地迎刃而解。最近，農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)村政策研究中心舉行“中國(guó)農(nóng)村改革與發(fā)展論壇”開(kāi)幕式，第一次研討主題為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的方向與路徑；湖北省財(cái)政廳正式對(duì)外了《關(guān)于省管縣（市）財(cái)政體制改革的具體實(shí)施意見(jiàn)》，省管市、市管縣（市）的財(cái)政管理模式，將被湖北省打破，取而代之的，是省管縣（市）的財(cái)政管理體制……從這些蛛絲馬跡中似乎昭示著新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革即將拉開(kāi)帷幕。注釋:

①?gòu)埨^珍.《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外財(cái)政現(xiàn)狀的思考》.山西財(cái)政稅務(wù)專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)，2002（第2期）。3－6。

②1994年前，各地農(nóng)村基本上都沒(méi)有欠過(guò)教師工資，1994年分稅制改革后，農(nóng)村教師工資就逐漸出現(xiàn)較大缺口。見(jiàn)陳桂棣，春桃.《中國(guó)農(nóng)民調(diào)查》.人民文學(xué)出版社，2004.400。

③陳桂棣，春桃.《中國(guó)農(nóng)民調(diào)查》.人民文學(xué)出版社，2004.361－362。

④陳桂棣，春桃.《中國(guó)農(nóng)民調(diào)查》.人民文學(xué)出版社，2004.400。

⑤指“五統(tǒng)籌”中的優(yōu)撫，“三提留”中的公益金。見(jiàn)陳桂棣，春桃.《中國(guó)農(nóng)民調(diào)查》.人民文學(xué)出版社，2004.152－153。

⑥蘇明.《直面縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問(wèn)題》.經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2002－03－06。

⑦王習(xí)明，賀雪峰，陳濤.《村級(jí)債務(wù)和農(nóng)村稅費(fèi)改革》.荊門(mén)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（第1期）。58－63。

⑧陳桂棣，春桃.《中國(guó)農(nóng)民調(diào)查》.人民文學(xué)出版社，2004.172－173。

⑨陳桂棣，春桃.《中國(guó)農(nóng)民調(diào)查》.人民文學(xué)出版社，2004.175。

⑩《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第三次修正案第六十一條第一款。

⑾《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第三次修正案第六十一條第七款。

⑿陳桂棣，春桃.《中國(guó)農(nóng)民調(diào)查》.人民文學(xué)出版社，2004.401－402。

⒀許正中，吳亮，石紅.《我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的成因及對(duì)策》.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2004（第2期）。44－47。

⒁李富忠，麻德業(yè)，林萬(wàn)龍.《目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外財(cái)政的規(guī)模和作用研究》.生產(chǎn)力研究，2002（第2期）。108－109。

⒂許正中，吳亮，石紅.《我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難的成因及對(duì)策》.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2004（第2期）。44－47。

⒃“基層財(cái)政困難的原因及解決的對(duì)策研究”課題組.《我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政面臨的困難及對(duì)策研究》.財(cái)政研究，2004（第1期）。41－45。

⒄賈康，白景明.《完善財(cái)政體制尋求基層財(cái)政解困治本之策》.現(xiàn)代財(cái)經(jīng)，2002（第1期）。3－8。

⒅周飛舟，趙陽(yáng).《剖析農(nóng)村公共財(cái)政：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困境和成因》.中國(guó)農(nóng)村觀察。2003（第4期）。25－37。

⒆劉漢屏，劉錫田.《對(duì)基層財(cái)政能力弱化現(xiàn)象的考察與思辨》.審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2002（第7期）。48－51。

⒇“我國(guó)農(nóng)村財(cái)政制度創(chuàng)新與政策選擇”課題組.《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政：制度框架與政策選擇》.中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2002（第4期）。4－10。

Ⅰ張如石，滕旭旺，武以仁.《實(shí)施“縣域突破”的財(cái)政思考》.財(cái)政研究，2004（第1期）。7－11。

Ⅱ《2002年我國(guó)城市化水平為39.1%》.中國(guó)信息報(bào)，2003－11－13。

Ⅲ賈康，白景明.《完善財(cái)政體制尋求基層財(cái)政解困治本之策》.現(xiàn)代財(cái)經(jīng)，2002（第1期）。3－8。

Ⅳ張如石，滕旭旺，武以仁.《實(shí)施“縣域突破”的財(cái)政思考》.財(cái)政研究，2004（第1期）。7－11。