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提要新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作在全國的試點,使8億農(nóng)民“老有所養(yǎng)”逐漸成為現(xiàn)實。從河北試點情況看,還存在諸如縣級財政配套資金難到位、新舊農(nóng)保制度難銜接等問題。應(yīng)進一步明確政府責(zé)任、加大宣傳力度,按照差異化、非均衡式發(fā)展路徑,加快試點工作的開展。

關(guān)鍵詞:新農(nóng)保;政府責(zé)任;差異化

2009年12月23日河北省召開了新農(nóng)保試點工作會議,并于2009年年底前經(jīng)省政府批準印發(fā)了試點具體辦法,新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(以下簡稱“新農(nóng)?！?參保登記和基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放工作全面展開。截至2010年2月10日,全省18個試點縣(市)共有175.1萬人登記參保,收繳養(yǎng)老保險費5.31億元,適齡人員(不含在校學(xué)生、現(xiàn)役軍人)參保率51.2%。18個試點縣(市)均已發(fā)放了首批基礎(chǔ)養(yǎng)老金,58.8萬農(nóng)村老年人開始享受新農(nóng)保待遇,發(fā)放率達到75.9%,共發(fā)放養(yǎng)老金5,123.82萬元。根據(jù)國務(wù)院的部署,2010年試點將擴大到全國23%的縣。為加快新農(nóng)保制度在河北省的推進,在總結(jié)各地試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,我們提出新農(nóng)保制度的建設(shè)應(yīng)結(jié)合河北實際,以差異化、多層次、復(fù)合式路徑展開,加快制度重構(gòu),以保證這項關(guān)系河北4,000萬農(nóng)民晚年幸福的惠民工程盡快在全省展開。

一、新農(nóng)保試點中存在的突出問題

推行試點的新農(nóng)保與17年前開始實行的由個人負擔(dān)的“舊農(nóng)?！毕啾扔辛撕艽蟮倪M步:明確個人、集體、政府合理分擔(dān)責(zé)任,權(quán)利與義務(wù)相適應(yīng)。但是,新農(nóng)保在解決農(nóng)村養(yǎng)老方面也面臨著許多挑戰(zhàn),其發(fā)展依然任重道遠。

(一)縣級財政資金配套壓力大,財務(wù)可持續(xù)性差。舊農(nóng)保之所以難以為繼,一個很重要的原因是政府責(zé)任不到位。新農(nóng)保注重強化政府責(zé)任,基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分由財政出資,中央和地方財政各分擔(dān)一部分。這意味著財政在農(nóng)村社會養(yǎng)老上的巨大投入。如何保證地方財政,特別是縣、鄉(xiāng)財政充分安排資金對農(nóng)民養(yǎng)老繳費進行補貼,將是需要解決的主要難題。當(dāng)前,河北省張家口、承德等地,縣、鄉(xiāng)財政基本上是“吃飯財政”,入不敷出。如果僅簡單地匡算新農(nóng)保資金配套一項,或許短期財政農(nóng)保支付壓力不大,但是考慮到近年來出臺的與民生相關(guān)的惠民政策,都要求地方政府給予“資金配套”,如新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保每人每月40元,新農(nóng)保每人每月30元,城市職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)低保縣分擔(dān)10%,看起來哪項都不高,但是加起來就是一個很龐大的數(shù)字,這對縣級財政的壓力是顯而易見的。如何保證縣級財政資金及時、足額到位,將是影響新農(nóng)保持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵點。一些專家建議用土地出讓金、國有資產(chǎn)利潤及增值減持等反哺農(nóng)民,但在當(dāng)前行政考核評價體系沒有根本改變的情況下,短期內(nèi)讓地方官員轉(zhuǎn)變急功近利的心態(tài),克服GDP偏好、工程偏好而關(guān)注民生,是不太現(xiàn)實的。為此,應(yīng)重構(gòu)省級政府、市級政府及與縣級政府之間的財政關(guān)系,省級、市級財政應(yīng)按照各縣經(jīng)濟和社會發(fā)展水平的不同對養(yǎng)老保險的保費補貼予以分擔(dān),以加大對貧困縣的支持力度。

(二)新農(nóng)?；鶎庸芾砥脚_脆弱,管理能力嚴重不足。新農(nóng)保的高效運行,需要建立一套完備、統(tǒng)一的管理信息系統(tǒng)。雖然各地多為經(jīng)辦機構(gòu)配備了電腦、打印機等管理設(shè)備,但距離信息化管理還有很大差距。一方面“新農(nóng)?！钡慕?jīng)辦力量嚴重不足,目前我國的縣級市,只有57.4%建立了農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu),鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有14.1%;經(jīng)辦機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施落后,經(jīng)辦人員編制缺位、業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低,很多基層經(jīng)辦人員不熟悉業(yè)務(wù)流程、對新農(nóng)保政策把握不準,工作效率低、工作漏洞多,難以適應(yīng)新農(nóng)保制度的快速發(fā)展;另一方面資金投入嚴重不足、信息平臺建設(shè)滯后。在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn),新農(nóng)保整個業(yè)務(wù)流程的實施還停留在手工操作層面,經(jīng)辦自動化水平較低,目前的機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)對于保費繳納、歸集上解、待遇領(lǐng)取等無法做到簡單、便捷、安全,信息平臺嚴重滯后。一些地方的新農(nóng)保保費和養(yǎng)老金由縣郵局代收,制度平臺、管理平臺、技術(shù)平臺亟待加強。因此,必須加大管理建設(shè)投入,一方面配備較為先進的管理硬件,為信息化管理奠定基礎(chǔ);一方面加大基層管理人員、特別是一線經(jīng)辦人員的培訓(xùn)力度,提高其業(yè)務(wù)素質(zhì),實現(xiàn)新農(nóng)保制度的管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新。

(三)保障水平

低,難以發(fā)揮養(yǎng)老保障功能。新農(nóng)保養(yǎng)老金賬戶由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成,支付終身。基礎(chǔ)養(yǎng)老金為每人每月55元,而2010年河北省農(nóng)村平均最低生活保障水平是58元,就是說目前的基礎(chǔ)養(yǎng)老金比農(nóng)村的低保還要低。個人賬戶儲蓄額為個人繳納的保險費加上當(dāng)?shù)卣畬γ咳嗣吭?0元的補助以及其他集體補助之和。個人繳費標準設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次,多繳多得。繳納15年并到60歲后,每人每月可以領(lǐng)到養(yǎng)老金。我們以最高檔次個人繳費額進行計算:一位村民選擇最高檔次繳納,500元×15年=7500元,加上各級政府補助30元×15年=450元,那么他個人賬戶至少有7,950元,另外還加上一年期的利息。這位農(nóng)民繳滿15年新農(nóng)保后,他個人賬戶金額8,000元,而他60歲后每年每月可以按時領(lǐng)到的養(yǎng)老金只有:8,000元÷139(系數(shù))+55元(基礎(chǔ)養(yǎng)老金)=112.6元。

如果將這一數(shù)字進一步與其他群體的養(yǎng)老金待遇相比,更顯捉襟見肘。2010年調(diào)整后的企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金為1,320元,公務(wù)員的養(yǎng)老金待遇平均比企業(yè)職工高出1.1倍。這意味著,每月112元的農(nóng)民養(yǎng)老金,僅僅是企業(yè)退休金的8%,更不到公務(wù)員退休金的7%。對于這些已經(jīng)喪失勞動能力、貧病交加的老人而言,每月100元左右的生活很難想像,新農(nóng)保的養(yǎng)老保障功能嚴重缺失。

二、分區(qū)域、多層次、復(fù)合式農(nóng)村養(yǎng)老保險制度重構(gòu)

在當(dāng)前及今后一段時期,必須建立分區(qū)域、多層次、復(fù)合式農(nóng)村養(yǎng)老保險制度,才能使農(nóng)民真正實現(xiàn)老有所養(yǎng)。

(一)強化政府在新農(nóng)保制度推進中的主導(dǎo)作用

1、政策責(zé)任。省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府要把新農(nóng)保作為振興農(nóng)村經(jīng)濟的重要配套工程,逐步推行新農(nóng)保工作的規(guī)范化管理,從籌劃組織實施、溝通協(xié)調(diào)服務(wù)、運營監(jiān)督管理等方面提高行政職能和公共服務(wù)能力。在制度推進過程中,省政府應(yīng)明確漸推漸進的改革路徑,構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的整體和統(tǒng)一的框架,既考慮各地實際,又統(tǒng)籌全局。市、縣、鄉(xiāng)政府也要及時跟進,明確定位,形成省、市、縣、鄉(xiāng)四位一體的政府主導(dǎo)體系。

2、財政責(zé)任。新農(nóng)保制度持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵,是政府財政補貼的及時、足額到位。雖然新農(nóng)保提出建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的籌資模式,但集體補助并不是強制性的,而且河北的集體經(jīng)濟遠不如東部沿海發(fā)達,這很容易造成集體補助的缺失。因此,各地在制定具體政策時,要合理確定籌資標準的高低和各方責(zé)任的負擔(dān)比例。特別是省、市、縣三級政府的財政負擔(dān)比例,可以考慮按3∶3∶4的標準承擔(dān)籌資責(zé)任,這一方面可減輕農(nóng)民負擔(dān),另一方面也可避免基礎(chǔ)養(yǎng)老金過分依賴縣鄉(xiāng)財政的窘境,防止由于縣鄉(xiāng)財政不發(fā)達導(dǎo)致農(nóng)民的實際待遇下降。在具體補貼方式上也要有所側(cè)重:一是對參保農(nóng)民實行普惠式補貼;二是對貧困區(qū)域?qū)嵭袃A斜性補貼;三是對特殊群體(農(nóng)村低保戶、五保戶等)實行重點補貼,以此來保證新農(nóng)保制度的普惠性。

3、法律監(jiān)管責(zé)任。河北新農(nóng)保制度實行縣級統(tǒng)籌,這是比較低的統(tǒng)籌層次,地方部門管理往往容易造成賬目的混亂、責(zé)任不清、制度變更頻繁,這就容易發(fā)生基金的挪用、侵占、流失等問題。同時,管理體制的不順暢也會加大省級人力資源社會保障部門對縣市農(nóng)保工作監(jiān)督的難度。從目前來看,一方面國家應(yīng)盡快出臺有關(guān)這方面的法律法規(guī),依靠法律的強制性保證新農(nóng)保制度的順利開展;另一方面應(yīng)建立一個有法律界人士參加的、獨立于政府之外的監(jiān)督機構(gòu),負責(zé)對新農(nóng)保整個工作的專門監(jiān)督。

(二)因地制宜,差異化、非均衡式推進。河北省地區(qū)發(fā)展水平差異很大,無論是在人均收入水平、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和城市化水平、財政能力等方面,各地差距都很大,而且這種差距在一個較長時期內(nèi)都必將存在。這種差異性也說明新農(nóng)保制度需要在因地制宜的基礎(chǔ)上,允許和鼓勵地區(qū)之間存在多樣性。因此,新農(nóng)保在擴面過程中,應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)民人均純收入狀況,在同一制度模式下,實施差異化、非均衡式發(fā)展策略。一方面唐山、秦皇島、廊坊、石家莊、滄州等地經(jīng)濟較發(fā)達,集體經(jīng)濟活躍,應(yīng)鼓勵村集體等經(jīng)濟組織為農(nóng)民參保提供補助,具體補助比例可由村民委員會召開村民會議民主確定;對于五保戶、傷殘家庭等弱勢群體,應(yīng)強制性要求村集體按最低繳費標準為其個人賬戶繳費,并承擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支付,以保證制度的普惠性;另一方面張家口、承德等地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達,集體經(jīng)濟不活躍,有些地方甚至沒有集體經(jīng)濟,個人賬戶養(yǎng)老金的繳納就要靠省、市、縣、鄉(xiāng)四級財政共同努力。省、市兩級財政要承擔(dān)較高補貼比例,對國家級貧困縣省、市按7∶3全額補貼,對經(jīng)濟發(fā)展一般的縣按70%進行補貼,剩下的30%由縣鄉(xiāng)自行解決。

這里所指的差異化、非均衡,是指我們可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平將省內(nèi)各市劃分為不同區(qū)域,同一個市內(nèi)也可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平的不同劃分為若干區(qū)域,不同區(qū)域的省級財政支持力度、各方繳費比例、優(yōu)惠政策是不一致的,但同一區(qū)域內(nèi)的政府支持力度、各方負擔(dān)比例、待遇水平應(yīng)是一致的。這種區(qū)域式非均衡發(fā)展策略,既能夠調(diào)動市縣積極性,發(fā)揮集體補貼的作用,又能夠減輕省級財政的壓力,讓有限的資源發(fā)揮最大的效力,保證經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)新農(nóng)保制度的順利推進。在此基礎(chǔ)上,隨著收入水平和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)趨同,地區(qū)之間財政支付的養(yǎng)老金給予水平也逐步趨同,最終實現(xiàn)制度模式與制度實踐的完整統(tǒng)一。

(三)加大宣傳力度。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn),很多農(nóng)民對新農(nóng)保不了解,經(jīng)常把新、舊農(nóng)?；鞛橐徽?由此造成參保意愿不強。為此,各省、市、縣、鄉(xiāng)、村應(yīng)依托現(xiàn)有機構(gòu)和人員,成立專門的新農(nóng)保宣傳辦公室,加大宣傳力度,在各級人力資源和社會保障部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下,印發(fā)宣傳手冊、明白紙,通過報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體對新農(nóng)保進行全方位宣傳,各鎮(zhèn)也采用拉橫幅、貼標語、深入村組等辦培訓(xùn)班等形式進行宣傳?？稍诿總€村設(shè)立一名業(yè)務(wù)宣講員,由村主任擔(dān)任,在接受系統(tǒng)培訓(xùn)后,專門負責(zé)深入農(nóng)民家中、深入田間地頭,將新農(nóng)保制度的具體政策對農(nóng)民講清、講透,徹底打消農(nóng)民心中的疑慮,保證適齡農(nóng)民都加入到新農(nóng)保中來。

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