導語：城市化進程的三農(nóng)問題探討一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、引言

農(nóng)耕社會，鄉(xiāng)土中國。中國這個以農(nóng)業(yè)為基、從農(nóng)村起家、以農(nóng)民為主要國民的國家，正悄然發(fā)生變化。在過去30年的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，中國取得了巨大的經(jīng)濟成就。這應(yīng)歸功于漸進式的制度變革及其所導致的資源配置和激勵改進。但是，自20世紀90年代中期以來，這種改革所帶來的矛盾開始顯現(xiàn)。其中特別突出的是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的不穩(wěn)定性，以及城市化、工業(yè)化過程中的農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)等問題（陶然等，2005）。由于戶籍制度改革的滯后，進城農(nóng)民工并沒有取得城市戶口以及相應(yīng)的社會保障，這就使得他們無法切斷與農(nóng)村土地的關(guān)系，這種“離鄉(xiāng)不放土”的遷移模式不利于土地的集中經(jīng)營。與此同時，我國正處在城市化和工業(yè)化發(fā)展的加速時期，土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途的審批權(quán)掌握在政府手中，農(nóng)民處于弱勢地位，由于補償方式不當、標準偏低或地方政府侵吞農(nóng)民利益等帶來了一系列社會矛盾和沖突。城市化過程中從農(nóng)村遷移到城市的流動人口的社會保障問題等也是現(xiàn)階段中國轉(zhuǎn)軌與經(jīng)濟發(fā)展過程中面臨的重大政策問題。對以上每個問題的研究已經(jīng)非常多，但上述問題相互之間聯(lián)系非常密切，需要一個整體性系統(tǒng)性的思路進行分析，不可頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，更需要在分析的基礎(chǔ)上給出各方都能接受的的解決方案。文章在回顧改革開放以來關(guān)于“三農(nóng)問題”幾個具有重要歷史意義事件的基礎(chǔ)上，對這些問題進行了思考；并提出系統(tǒng)性解決以上問題的政策組合，最后提出應(yīng)特別注意糧食安全。

二、改革開放以來“三農(nóng)問題”重大歷史事件回顧

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的試驗成為中國經(jīng)濟新的動力。由于土地包產(chǎn)到戶，因此農(nóng)民耕作效率在很大程度上有了提高，農(nóng)村出現(xiàn)了勞動力相對過剩的問題，這就使大量的農(nóng)村人口能夠從土地中解放出來，從事別的行業(yè)來創(chuàng)收。但是由于當時戶籍制度的限制，農(nóng)民難以在城市正常就業(yè)，更無法享受醫(yī)療、教育、養(yǎng)老保險等公共服務(wù)。針對這種現(xiàn)象，社會學家費孝通先生提出了“離土不離鄉(xiāng)”政策，即過剩的農(nóng)村勞動力可以通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來解決就業(yè)。這樣農(nóng)民既可以利用原有的資源、設(shè)施等，去鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事商業(yè)活動，又沒有真正的離開耕作的土地，兩邊都可以兼顧，在當時是最行之有效的方法。很快，數(shù)以千萬計的農(nóng)民辦起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，也正因為鄉(xiāng)土企業(yè)自身所具有的雙重屬性，使得這些企業(yè)具有較高的經(jīng)營靈活性企業(yè)較為僵硬的體制相比，具有很大的優(yōu)勢。因此，它很快構(gòu)成了國有體制外的一股重要力量。鄧小平同志后來回憶說，“農(nóng)村改革中，我們完全沒有預料到的最大的收獲，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來了。突然冒出搞多種行業(yè)、搞商品經(jīng)濟、搞各種小型企業(yè)，異軍突起”。但是由于農(nóng)民缺乏經(jīng)驗和指導，所從事的商業(yè)活動從根本上不具有很強的競爭優(yōu)勢，因此注定會走向失敗。而當時的政策和戶籍管理的限制，使得這些過剩的勞動力無法得到解決，最終加劇了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)二元化，嚴重制約了城鎮(zhèn)化水平的提高。中國的城市體制在80年代中后期進行了改革，這種改革導致農(nóng)村過剩勞動力的大量遷入。這些農(nóng)民很快成為最廉價、沒有任何社會保障的勞動力，依靠這些廉價的勞動力，中國迅速成長為“世界工廠”。到90年代末，房地產(chǎn)業(yè)異軍突起，成為經(jīng)濟增長的新動力。隨著城市的擴張，城市用地的需求在不斷加大，現(xiàn)有的土地已經(jīng)不能夠滿足建房用地，于是房地產(chǎn)開發(fā)商們將目標指向了外圍的農(nóng)田。由于農(nóng)民們對土地只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)，所以政府通過低廉的價格征用農(nóng)田，然后以數(shù)十倍乃至數(shù)百倍的價格出讓給開發(fā)商，這再次讓農(nóng)民成為“城市經(jīng)營”的利益奉獻者。地方政府獲得了豐厚的創(chuàng)收，但是，農(nóng)民卻失去了賴以生存的根本，這就導致了農(nóng)村勞動力的進一步過剩。2008年，受全球金融危機影響，我國東南沿海大量的工廠陷入困境，開始大幅度的裁員甚至是停業(yè)調(diào)整，在這個過程中，利益受到損害最嚴重、首當其沖的是農(nóng)民。

三、對以上問題的深入思考

（一）原因分析

從以上事件可以看出，農(nóng)民———這個處于社會最底層的階層對外在環(huán)境的變化顯示出極大的脆弱性。那么，占中國人口大多數(shù)的農(nóng)民，這么大的一個社會群體居然沒有內(nèi)在的穩(wěn)定性，原因何在呢？實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后，雖然農(nóng)民沒有對土地的所有權(quán)，但是有了經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民充分發(fā)揮自身積極性，大大提高了效率。這時的農(nóng)民以農(nóng)為業(yè)，依靠農(nóng)業(yè)產(chǎn)出來養(yǎng)活自己，雖然不太富裕，但能解決溫飽。伴隨著城市化的發(fā)展，一些農(nóng)民淪為失地農(nóng)民，地方政府為了自身利益，不管農(nóng)民同意與否，幾乎不受約束地大量出賣農(nóng)地，使得農(nóng)民失去了賴以生存的土地，農(nóng)民不得出外出打工。他們在城市享受不到各種福利，倘若遇到形勢不好時，又不得不返回原居住地，而此時已無地可種，無業(yè)可依。出現(xiàn)這些問題的根源在于我國目前所采取的工業(yè)化、城市化模式不符合我國國情。“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵是農(nóng)民收入水平低，若要提高農(nóng)民的收入水平，必須要解決農(nóng)村勞動力向非產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移問題（師連枝，2007）。如果繞過農(nóng)村就業(yè)轉(zhuǎn)移問題而去單純地追求工業(yè)化、城市化目標，那么這個目標只會變成一個口號，盲目的追求甚至還會導致城市經(jīng)濟越來越脆弱。所以，我們必須把工業(yè)化、城市化的發(fā)展目標和農(nóng)村就業(yè)轉(zhuǎn)移結(jié)合起來，選擇一條更適合我國國情的發(fā)展路徑。

（二）對策思考

我們到底要走什么樣的路徑來實現(xiàn)發(fā)展的目標，同時把“三農(nóng)問題”解決好呢？我們的目標是城市化，但城市化并不必然意味著鄉(xiāng)村的終結(jié)。城市化或城鎮(zhèn)化并不能解決所有的“三農(nóng)”問題，因為我國有一個龐大的農(nóng)村人口。在城市化或城鎮(zhèn)化的同時，要加強新農(nóng)村的建設(shè)，使這一部分農(nóng)民在農(nóng)村很好地生活和生產(chǎn)。以此為出發(fā)點，筆者認為，在走向城市化目標的過程中，一手不斷進行城市化或城鎮(zhèn)化，一手大力推進新農(nóng)村建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村工業(yè)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的問題可以逐步解決。

1．農(nóng)村工業(yè)在吸收農(nóng)村勞動力方面具有優(yōu)勢。第一，農(nóng)村工業(yè)的特點是投資規(guī)模小，需要的啟動資金少，技術(shù)含量較低，對勞動力的素質(zhì)要求也比較低。第二，農(nóng)村工業(yè)以簡單的勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主，一旦形成了一定的規(guī)模后，必定會形成有效的產(chǎn)業(yè)鏈。比如產(chǎn)品的輸出對運輸業(yè)形成了需求；隨著農(nóng)民收入的提高，其對餐飲業(yè)、服裝業(yè)、娛樂行業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的需求也逐漸形成。因此以農(nóng)村工業(yè)為基礎(chǔ)所形成的產(chǎn)業(yè)鏈，能夠為農(nóng)村勞動力提供巨大的就業(yè)市場。

2．對那部分進城的農(nóng)民工，如何讓他們在進城后無后顧之憂是個重要的問題。現(xiàn)有的戶籍制度使得城鄉(xiāng)之間在福利政策方面存在巨大差異，有什么樣的一種機制使得引入農(nóng)民工的城市愿意向這些移民提供福利服務(wù)呢？在享受不到這些福利服務(wù)的時候，這些移民不會放棄他們在農(nóng)村的土地。而土地的流轉(zhuǎn)對于城市化又具有重要意義，在這種情況下的得出的唯一答案應(yīng)該是改革戶籍制度，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的福利政策。

3．對于那部分仍以農(nóng)業(yè)為生的農(nóng)民，他們的存在對于我國仍具有極其重要的意義。農(nóng)業(yè)是我們賴以生存的根本，“民以食為天”這一經(jīng)過長期實踐檢驗的政策理念，生動地揭示了農(nóng)業(yè)對于國民經(jīng)濟和社會穩(wěn)定的支撐作用。

四、系統(tǒng)性的解決方案：轉(zhuǎn)軌中發(fā)展的大國視角

（一）大力發(fā)展農(nóng)村工業(yè)，通過農(nóng)村工業(yè)化帶動農(nóng)村就業(yè)轉(zhuǎn)移

發(fā)展農(nóng)村工業(yè)要與當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)相結(jié)合，只有這樣才可以從根本上持續(xù)的解決農(nóng)民的就業(yè)問題。第一，因地制宜，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，促進農(nóng)村勞動力就地或就近轉(zhuǎn)移。將農(nóng)村工業(yè)建立在當?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品的基礎(chǔ)之上，不但解決了農(nóng)產(chǎn)品的銷路問題，而且也為農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展提供了原材料。第二，通過以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主要載體，引導農(nóng)村工業(yè)向城鎮(zhèn)集中，將農(nóng)村工業(yè)形成集群效應(yīng)。由于農(nóng)村工業(yè)規(guī)模小，高度分散，不能形成集聚效應(yīng)，這樣在無形中增加了很多成本，比如管理成本，交易成本，運輸成本等。因此，農(nóng)村工業(yè)的基本形態(tài)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，通過建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)將農(nóng)村工業(yè)向城鎮(zhèn)靠攏，進行資源的整合，提高效率。第三，實現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)與城市工業(yè)的有機結(jié)合。農(nóng)村工業(yè)由于規(guī)模小，技術(shù)含量低，決定了其生存難度較大，需要依托于實力雄厚的城市工業(yè)才可以實現(xiàn)長遠的發(fā)展。而城市工業(yè)為了實現(xiàn)自身的利益最大化，可以將一些技術(shù)含量較低的產(chǎn)品外包給農(nóng)村工業(yè)，這樣不但節(jié)省了自身的資源，而且實現(xiàn)了雙贏。

（二）加大對農(nóng)業(yè)的投入，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，發(fā)展當代農(nóng)業(yè)

我國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力還不強，基礎(chǔ)尚不牢固，因此大力度的支持與投入仍是當務(wù)之急。從西方國家發(fā)達的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式可以看出，我們應(yīng)該把農(nóng)業(yè)培養(yǎng)成可以自生的產(chǎn)業(yè)。但是由于長期以來我國農(nóng)業(yè)政策對于該產(chǎn)業(yè)都是多取少予，所以目前仍然需要對農(nóng)業(yè)給予反哺。實行城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策方針，應(yīng)該建立在工農(nóng)業(yè)均衡發(fā)展的理念基礎(chǔ)之上，繼而形成一個穩(wěn)定和持續(xù)的支農(nóng)制度框架，使之成為與當代市場經(jīng)濟環(huán)境相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展機制的有機組成部分。同時，要大力培育農(nóng)村要素市場、產(chǎn)權(quán)市場。因為發(fā)展當代農(nóng)業(yè)的過程，也是推進農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性調(diào)整和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的過程。但農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性調(diào)整，不僅包括產(chǎn)業(yè)（產(chǎn)品）結(jié)構(gòu)的調(diào)整，同時還包括土地、農(nóng)資、企業(yè)家、勞動力等要素結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級，甚至包括產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。而農(nóng)業(yè)要素結(jié)構(gòu)的升級又為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級提供了基礎(chǔ)。因此，要促進當代農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，就必須加快涉農(nóng)要素和產(chǎn)權(quán)市場的發(fā)育，為涉農(nóng)要素拓展市場，為促進涉農(nóng)要素和產(chǎn)權(quán)的自由流動與優(yōu)化重組創(chuàng)造條件。

（三）加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，走中國特色城鎮(zhèn)化道路

中國是最大的發(fā)展中國家，經(jīng)濟發(fā)展速度快，人均素質(zhì)較低是中國目前的基本國情。這個國情決定了中國必須堅持走具有中國特色的城鎮(zhèn)化道路。黨的十七大報告指出“走中國特色城鎮(zhèn)化道路，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，并強調(diào)要“以增強綜合承受能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟增長極”。2009年召開的中央經(jīng)濟工作會議又提出“要積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，提升城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量和水平。要堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，著力提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，發(fā)揮好城市對農(nóng)村的輻射帶動作用，壯大縣域經(jīng)濟”。隨后召開的中央農(nóng)村工作會議又提出“把建設(shè)社會主義新農(nóng)村和推進城鎮(zhèn)化作為保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動力”。這些建議均為實現(xiàn)有中國特色的農(nóng)村城鎮(zhèn)化指明了方向。

（四）從一定意義上來說，城市化是為了更快更好地實現(xiàn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化

一個國家要城市化，要吸引農(nóng)村勞動力進城工作，就需要不斷創(chuàng)造穩(wěn)定的、長期的非農(nóng)就業(yè)崗位及配套的設(shè)施，使農(nóng)民不僅能夠進城，而且能夠在城市定居。這就要求在城市化進程中加快發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，同時在農(nóng)村也要不斷推動非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（五）更為重要的是，加快制度創(chuàng)新，提供制度支撐

當前最為緊迫的就是加快推進戶籍、社會保障、土地流轉(zhuǎn)制度的改革與創(chuàng)新，為勞動力的流動和城市化提供制度支持。具體來說就是要加快城鄉(xiāng)戶籍一體化建設(shè)，減少勞動力流動的制度障礙，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場；為流動人口提供養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障；并且因地制宜地實行土地流轉(zhuǎn)，釋放農(nóng)村剩余勞動力。

五、應(yīng)特別注意的問題：糧食安全

近年來中國糧食連續(xù)增產(chǎn)，近期來看，我國的糧食生產(chǎn)和庫存可以滿足國內(nèi)糧食需求。但是，從中長期的角度出發(fā)，加強糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)仍然任重道遠。雖然從資源和技術(shù)的角度來看，中國在中長期實現(xiàn)糧食增產(chǎn)具有很大的潛力和發(fā)展空間，但要如何將這一增產(chǎn)的潛力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，在方法和途徑上，依然面臨眾多障礙和約束。如城鄉(xiāng)之間、產(chǎn)業(yè)之間對土地資源和水資源等爭奪、競爭不斷加劇，糧食增產(chǎn)與臨耕地減少、水資源短缺之間的約束關(guān)系不斷強化，氣候變化的加劇等。同時，最近幾年在世界范圍內(nèi)發(fā)生的糧食短缺給我們敲響了警鐘，作為一個發(fā)展中大國，在逐步走向這個充滿復雜的國際政治的世界市場舞臺的同時，我們還需要保證基本的農(nóng)業(yè)用地，只有這樣才能夠使我國的糧食供求關(guān)系處于均衡的狀態(tài)，以作為我國經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定基礎(chǔ)。當前我們面臨的主要問題是，要更加有效地利用有限的土地資源進行城市化發(fā)展，就要求我國在有限的土地上規(guī)劃提供更多的住房、工業(yè)和商業(yè)的空間，要嘗試把轉(zhuǎn)移出來的農(nóng)民所擁有的農(nóng)村宅基地充分利用，與農(nóng)民進城的過程相結(jié)合，以此滿足城市用地的基本需求。最重要的正如上文所講，是進一步提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)率，農(nóng)業(yè)的機械化和集約化的水平，使農(nóng)地集中利用并提高單位土地的糧食產(chǎn)出率。在農(nóng)民減少的過程中，進一步將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高，這樣能夠提高最終留在農(nóng)業(yè)的勞動力人均收入水平，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)才能更穩(wěn)定、更快速發(fā)展。當然，盡管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率可以有效地通過集約化、機械化、科學化的途徑提高單位土地的產(chǎn)出率，節(jié)約土地資源，但是我國應(yīng)當清楚，我國13億人口大國這一現(xiàn)實國情，決定了我國在經(jīng)濟發(fā)展的、資源集約化同時仍然需要大量的土地用于農(nóng)業(yè)，這也是我國糧食生產(chǎn)的基本保證。

六、結(jié)語

自1978年以來，中國在“摸著石頭過河”的改革模式下取得了相當大的成就。但是，現(xiàn)階段面臨的很多問題，包括戶籍制度、土地產(chǎn)權(quán)問題、農(nóng)民社會保障問題等，都已經(jīng)進入到攻堅階段，原來那套頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的模式必須進行調(diào)整。雖然改革必然帶來一些既有利益格局的調(diào)整，但如果不進一步推動改革，目前存在的嚴重侵犯農(nóng)民利益、并最終可能危害社會乃至政治穩(wěn)定的局面就無法遏止。雖然進一步的改革可能會面臨一些困難，會遇到一些阻力，但它們都不應(yīng)該成為拖延改革的理由。如果為遷移人口建立基本的社會保障、推進農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定與保護，促進勞動力的正常流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民變市民等問題本身就是我國實現(xiàn)現(xiàn)代化、全面建設(shè)小康社會的題中應(yīng)有之意，那么就要毫不猶豫地大力推進。但同時考慮我國所處的轉(zhuǎn)軌階段，仍然要充分利用既有制度安排中的合理成分，以盡量緩解經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期的震蕩，避免過激的利益格局調(diào)整并實現(xiàn)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。綜觀中國的各種問題，可以斷言，通過解放農(nóng)村土地，從而解放農(nóng)民，使農(nóng)民變市民，這必將為中國經(jīng)濟發(fā)展提供持久的動力，再造一個輝煌的30年。國學大師梁漱溟曾反思說，學習西方的過程，先是學技術(shù)，再學制度，學來學去的結(jié)果是西方的優(yōu)點沒學來，中國自身的優(yōu)勢卻喪失殆盡。最嚴重的后果便是“農(nóng)村破產(chǎn)”，因此他說解決中國的問題就必須從農(nóng)村開始。