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一、制度結(jié)構(gòu)優(yōu)化

1.實體性權(quán)利與程序性權(quán)利的統(tǒng)一

在我國社會保障的法制建設(shè)中，存在著重視實體性權(quán)利的保護(hù)而忽視程序性權(quán)利的規(guī)范的問題。需求主體的程序性權(quán)利包括社會保障的請求權(quán)、申訴權(quán)和救濟權(quán)，這樣一些程序性權(quán)利的保護(hù)，無論在立法者那里還是執(zhí)法者那里都沒引起足夠的重視。這源于傳統(tǒng)思維方式的束縛和現(xiàn)行制度規(guī)范的約束，傳統(tǒng)的主客體思維方式將社會保障的需求主體當(dāng)作被動的接受者，其所獲得的保障利益是來自國家和社會的恩賜，至于國家和社會給多少、給不給，個人都無權(quán)抗?fàn)?。我國最低生活保障制度實施中存在一些?yán)重的違規(guī)行為，許多合乎要求、急需幫助的社會成員無法獲得救助，致使“低?！弊兂闪恕叭饲楸！?，其根源就在于需求主體的程序性權(quán)利沒有得到保障。在社會保障權(quán)是公民的一項基本權(quán)利已獲得普遍共識的今天，公民實體性社會保障權(quán)的保護(hù)離不開程序性權(quán)利的行使。在社會保障制度的實施機制不完善的情形下，程序性權(quán)利的保障顯得尤為重要。我們應(yīng)通過適當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計，給予法定范圍的公民以權(quán)利訴求權(quán)、權(quán)利救濟權(quán)，加強程序性法律的制定和出臺。

2.地方法規(guī)的檢視與協(xié)調(diào)

我國最權(quán)威的立法機關(guān)是全國人民代表大會及其常委會，其次為地方人民代表大會及常委會。各地在執(zhí)行出自國務(wù)院、勞動社會保障部的行政法規(guī)、規(guī)章、條例時，會根據(jù)本地的具體情況，再行制定地方行政法規(guī)、規(guī)章或具體實施辦法。由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同、統(tǒng)籌層次不一，再加上城鄉(xiāng)差別，出自地方人大或基層政府的地方性法規(guī)五花八門、各具特點。僅就最低生活保障而言，各地的資格審查標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，給付水平也出現(xiàn)數(shù)倍甚至數(shù)十倍的差距。一些地方政府出自地方本位的考慮，人為地限制養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)或抬高轉(zhuǎn)移接續(xù)的成本。一些大中城市對非本地戶籍務(wù)工人員采取明顯的排斥政策，限制其子女在父母工作地的升學(xué)和受教育權(quán)、保障房申請權(quán)、社會救助申請權(quán)。這些規(guī)定既造成地方間制度銜接的障礙，也與最高立法機關(guān)和行政部門的法律、法規(guī)明顯相左。所以必須對地方法規(guī)進(jìn)行認(rèn)真檢視，同時加大中央財政的社會保障投入。一是對“碎片化”的制度進(jìn)行整合，二是加快低層級法律規(guī)范的升級，以促進(jìn)地區(qū)、部門、城鄉(xiāng)間社會保障制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

二、權(quán)利實現(xiàn)環(huán)境的綜合治理

權(quán)利實現(xiàn)環(huán)境的治理，即權(quán)利實現(xiàn)機制的調(diào)整和完善。公民社會保障權(quán)的實現(xiàn)需要良好的制度環(huán)境和社會氛圍。當(dāng)前要從制度運行的內(nèi)部環(huán)境和外環(huán)境兩個方面加強治理。

1.權(quán)利實現(xiàn)的內(nèi)部環(huán)境治理

我國社會保障制度目標(biāo)的實現(xiàn)，需要各參與主體的協(xié)同合作，而任何一方非均衡博弈策略的選擇或責(zé)任意識欠缺都會影響到需求主體權(quán)利的實現(xiàn)。就內(nèi)部環(huán)境治理而言，當(dāng)前要著重加強三個方面的治理:一是提高各主體的責(zé)任意識;二是明確中央政府與地方政府的財政責(zé)任;三是強化企業(yè)的社會責(zé)任。我國社會保障制度運行中各參與主體的責(zé)任意識都有待提高，尤其是社會保障具體行政主體在勞動監(jiān)察、執(zhí)法、救助資金的發(fā)放與使用、需求主體資格審查、社會保障基金監(jiān)管等各個方面還存在著執(zhí)法不嚴(yán)、隨意挪用、濫用、非法貪污的現(xiàn)象。當(dāng)前要加大新《勞動合同法》和《社會保險法》的執(zhí)法力度，強化執(zhí)法主體的法律意識、責(zé)任意識、自律意識，加強專業(yè)隊伍的教育培訓(xùn)和內(nèi)部管理，全面提高整體隊伍的專業(yè)素質(zhì)和執(zhí)法水平。2012年2月24日發(fā)生在哈爾濱的農(nóng)民工討薪未果自焚事件的直接原因就是當(dāng)?shù)貏趧颖Ｕ媳O(jiān)察部門監(jiān)管不力、失職、瀆職。目前，我國社會保障管理是垂直管理和分散管理相結(jié)合的模式，但在具體的管理過程中存在中央和地方責(zé)任劃分不明確，地方政府財政負(fù)擔(dān)過重，社會保障資金不能及時準(zhǔn)確到位，以致出現(xiàn)養(yǎng)老保險個人賬戶空賬現(xiàn)象，造成很大的隱憂。在許多具體的社會保障項目上，由于統(tǒng)籌層次的限制，中央政府財政投入嚴(yán)重不足，如社會救助、農(nóng)村養(yǎng)老保險等，地方政府承擔(dān)了全部或大部分的財政投入。我國目前的稅收管理體制決定了中央政府在一些權(quán)利義務(wù)非對等的社會保障項目上，比如社會救助、社會福利、軍人保障等需求主體非供款制的社會保障項目上，必須加大投入，否則一些底線性的權(quán)利很難得到有效保障。必須明確中央和地方政府各自的責(zé)任，確定中央政府和地方政府財政分擔(dān)的比例，為制度的運行奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2.權(quán)利實現(xiàn)的外部環(huán)境治理

社會保障制度的運行需要良好的外部環(huán)境，包括政治法律環(huán)境、經(jīng)濟社會環(huán)境，以及相應(yīng)的意識形態(tài)和文化環(huán)境。當(dāng)務(wù)之急是加快戶籍制度改革，加強民主政治建設(shè)，使需求主體作為公民有實現(xiàn)自身社會權(quán)利的“能力”。我國的社會保障制度還存在著嚴(yán)重的城鄉(xiāng)二元分化的現(xiàn)象，城市居民擁有先天的戶籍優(yōu)勢，能夠得到依附于戶籍制度的社會保險、社會救助以及社會福利等方面的待遇。與城市居民相比，農(nóng)村人口的社會保障項目嚴(yán)重不足，新農(nóng)合報銷比例、新農(nóng)保待遇與城市居民相比相差甚遠(yuǎn)。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民尚無法獲得與城市居民同等的國民待遇，其家庭的住房保障權(quán)、子女的受教育權(quán)還嚴(yán)重地受制于戶籍制度的束縛。而我國目前進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的規(guī)模已超過2.5億，所以必須加快戶籍制度的改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展，使農(nóng)村居民和城市居民獲得同等程度的社會保障待遇，實現(xiàn)社會保障的均衡發(fā)展。同時注意培養(yǎng)社會成員的公民意識，提高其法律和文化素質(zhì)，使其作為國家公民具有實現(xiàn)自身社會保障權(quán)利的“能力”。

3.建立獨立建制的社會保障監(jiān)管體制

隨著我國經(jīng)濟不斷發(fā)展，社會保障覆蓋范圍的不斷擴大，社會保障項目日益增多，社會保障基金的規(guī)模也愈來愈大。為保證社會保障管理各個環(huán)節(jié)的有效運行，實現(xiàn)社會保障制度的目標(biāo)要求，必須建立健全我國社會保障的監(jiān)管體制。我國傳統(tǒng)的監(jiān)管模式是以內(nèi)部監(jiān)督和多頭管理為主，外部監(jiān)督和集中監(jiān)管嚴(yán)重不足，監(jiān)管內(nèi)容片面化，監(jiān)管體系零散化。其后果是各個部門之間分工交叉、責(zé)任不明，甚至出現(xiàn)互相推諉和各自封閉監(jiān)管的現(xiàn)象。社會保障基金管理的每個環(huán)節(jié)都存在安全隱患。總體的不協(xié)調(diào)，使現(xiàn)有的內(nèi)部監(jiān)管機構(gòu)職能弱化，社會保險監(jiān)督體系嚴(yán)重失效。因此，設(shè)立獨立建制的監(jiān)管機構(gòu)已勢在必行?！渡鐣ｋU法》第八十條規(guī)定:“統(tǒng)籌地區(qū)人民政府成立由用人單位代表、參保人員代表，以及工會代表、專家等組成的社會保險監(jiān)督委員會”對社會保險基金的運行進(jìn)行社會監(jiān)督。但這畢竟只是社會保障管理的一個方面，有必要建立一個獨立的社會保障監(jiān)督管理委員會，并將其列為國務(wù)院的一個具體職能部門，就社會保險、社會救助、社會福利、軍人福利、住房保障、教育保障及相關(guān)公共服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)管。同時按垂直管理體制建立基層的相應(yīng)獨立管理機構(gòu)，并在人員配備、資金保障、具體職能等方面作出明確規(guī)定。這種獨立監(jiān)管要克服已有的內(nèi)部監(jiān)管和分散監(jiān)管的不足，積極與社會監(jiān)管，如新聞媒體及社會成員的監(jiān)管相配合，同時與已有的監(jiān)察、審計部門相協(xié)調(diào)，提高監(jiān)管效率，確保社會保障制度的良性運行和發(fā)展。

作者：李賀平單位：吉林大學(xué)哲學(xué)社會學(xué)院