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摘要：城市公園是百姓家門口的公園，是市民休閑人數(shù)最多、光顧頻率最高的公園，研究探索開放式城市公園的規(guī)劃管理模式，將封閉的城市公園建成集團林與開敞空間于一體的開放式公園，滿足規(guī)劃實施的可操作性，兼顧周邊地區(qū)經(jīng)濟、社會、環(huán)境等綜合效益，更能體現(xiàn)一個城市的品位，研究城市公園開敞式經(jīng)營管理的各種模式，存在問題的解決辦法，探索開放式城市公園經(jīng)營管理的對策。每一種新機制的運行，必然會出現(xiàn)新的情況和問題，公園經(jīng)營主管部門應針對新的情況和新問題，積極探索公園管理新機制，把免費開放這項實事工程辦好辦實。在免費開放的前提下實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，市場化經(jīng)營，以此來彌補政府供給資金不足的問題，用半自給自足的方法來發(fā)展免費城市公園之路。

關鍵詞：文化設施；城市公園；人文精神；開放式管理；創(chuàng)新體制

近幾年來中國經(jīng)濟的快速發(fā)展大家有目共睹，而發(fā)展就必然帶來壓力，市場競爭帶來的生存壓力也日漸增大，所以人們在不滿足于解決溫飽問題的同時更加向往追求物質(zhì)與精神的共同滿足，閑暇的自我放松與娛樂正在走向必然，因此一個新的課題出現(xiàn)在了我們面前，那就是“城市公園”。以往的城市公園往往只具有觀賞功能，整個園區(qū)看進去除了花花草草沒有其他什么能吸引人的地方，而且一般這些公園以收費居多，所以平時擋住了不少游人的去處，如今城市公園發(fā)展趨勢是向免費的方向發(fā)展，免費的同時更加貼近老百姓的生活，增加各種文化設施建設勢在必行，豐富園區(qū)了又提高了城市品位。

一、城市公園——城市文化設施的重要形式

城市公園是百姓家門口的公園，是市民休閑人數(shù)最多、光顧頻率最高的公園，因此，建設部門要綜合考慮各種年齡、愛好、文化和消費水平的需要，要廣泛針求社區(qū)居民意見，尊重地域文化特色，因地制宜，使社區(qū)公園與市政公園、道路綠化帶連成一片，交互輝映。

(一)城市公園的形式與特點

充分合理的利用好可以利用的一切資源。許多公園在改造前曾有的歷史遺跡，古建筑，古樹木等都可以利用起來，這些都是提升公園文化內(nèi)涵的東西。如果沒有這些條件就要人為的制造，不能只讓公園停留在花花草草的表面文章上。方式有很多，比如可以在適當?shù)臅r候舉辦一些內(nèi)容豐富的公園藝術節(jié)，用生動活潑的內(nèi)容豐富群眾文化；在公園里設置報欄，人們在閑暇的公園散步中欣賞周圍美麗環(huán)境放松自己的同時還可以通過閱讀報紙豐富自己的知識；茶樓棋館的建設也不失一個好的方法，飲茶和下棋都是悠閑的活動，和公園的幽靜結合起來可謂天衣無縫的恰當；畫廊的建設在一定程度上更豐富了公園的文化內(nèi)涵，定時的更換一些優(yōu)秀的美術作品給耳目一新的感覺；提供適當?shù)倪\動器械，不但方便了游園人的活動，提高了群眾的身體素質(zhì)，豐富了公園的內(nèi)容，還在一定程度上增進了群眾的交流機會，可謂一舉多得的好辦法。

(二)人文精神的體現(xiàn)

城市公園的建設與個性表現(xiàn)充分體現(xiàn)了一個城市的發(fā)展情況和人文風貌，城市也由于城市公園的出現(xiàn)而提升了自己的品位。當人閑暇時在一個環(huán)境清新、風景優(yōu)美的城市公園中緩緩散步，釋放過度的勞累，身旁幽雅的音樂響起，這不僅能陶冶人的情操還在不自覺中提升了人們的素質(zhì)，連帶的也提升了城市的形象，帶動了社會經(jīng)濟的發(fā)展，反過來人們就能看到廣闊的發(fā)展前景，人們將為自己能生活在這樣舒適和諧的城市中而感到高興，隨著中國老齡人口的不斷擴大，如何讓這些老年人能生活安逸成了刻不容緩的問題，城市公園的建設在一定層面上增加了社會穩(wěn)定系數(shù)?？梢姵鞘泄珗@的興起不單符合社會發(fā)展潮流，隨著城市公園各方面的不斷完善人文精神和人文理念也將上到一個新的臺階。總之，非營利組織的發(fā)育、成長與政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境因素關系密切，我們應該積極創(chuàng)造良好的政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境，培育非營利組織發(fā)展。[1]

二、城市公園的管理模式

公園由于其特殊性有不同的管理模式，目前免費的公園運營辦法有以下幾種：

(一)比較純粹的公共部門途徑

迫于社區(qū)、個人、商業(yè)團體或者是政治方面的壓力，城市政府同意提供新的公園，或者是對現(xiàn)存的一些公園進行改造。通過方案設計、建筑估價、政府撥款等一系列程序。一旦公園建成，它就歸公園管理部門管理。

(二)公私合作模式

有些問題的解決必須到政府和市場之外尋找第三條路，即公共部門保留公園的所有權并為之負責，但是私人部門通過一些捐贈、捐助等方式，協(xié)同管理公園的發(fā)展。建成后的公園屬于公共部門管理范圍之內(nèi)，當然私人部門還可以通過不同的募款活動，或者通過特許經(jīng)營和贊助等方式，提供進一步的資金，繼續(xù)參與公園的建設發(fā)展。有些問題的解決必須到政府和市場之外尋找第三條路。

(三)以市場為導向的公眾模式

這是一種比較新也比較有爭議的模式。西方學者馬斯格雷夫曾認為“市場機制自身并不足以實現(xiàn)所有的經(jīng)濟職能”，它是依靠公共部門和私人部門之間在公園管理和發(fā)展方面長期的合作，利用非營利性質(zhì)的發(fā)展公司，或者是商業(yè)改良區(qū)這樣的機制，來發(fā)展公園和開放空間。[3]在這種模式下，公園的成本和收益直接與使用者和投資者相聯(lián)系。這種聯(lián)系使得公園的使用者能夠理解如何才能通過他們的努力更好地維護和發(fā)展公園，這種聯(lián)系同樣也很容易讓人們產(chǎn)生一種主人翁的責任感，因而這種機制下的管理，必然比公共部門的管理更具有創(chuàng)造性，同時，這種機制還能夠激起個人和私人團體的熱情，貢獻出他們的時間和精力，或者在低于市場利率的條件下，出讓土地和提供借貸資金。

這三種模式，在城市公園和開放空間的發(fā)展中，都有著重要的作用。公共途徑已經(jīng)是而且應該繼續(xù)是城市公園發(fā)展和運作的主要的途徑。公共模式對于大尺度的公園的發(fā)展是非常重要的，像耗資一億多美元建造的河岸州立公園是不可能由私人投資建設的。第二種公私合作模式和第三種新的以市場為導向的公眾模式，在小尺度或中等尺度的公園的發(fā)展，或復興中都是非常成功的。在更大的公共目的性背景下，公私合作的模式，適用于把私人部門的創(chuàng)新，變成公園和開放空間發(fā)展的一種契機。正如薩瓦斯所指出的，“民營部門經(jīng)營不善要么被兼并，要么破產(chǎn)，而政府部門經(jīng)營不善不僅不會被兼并，而且可能獲得更多的預算，期望借此提高其績效，盡管這種做法往往是徒勞的”。[4]所以說有時候好的運作模式比資金的多少更重要。

三、開放式城市公園經(jīng)營管理中的問題

收費公園尚且有各種問題，公園免費后所出現(xiàn)的問題就更加突出了，下面就開放式城市公園經(jīng)營管理中存在的問題以及如何解決做了進一步的研究。

(一)環(huán)境問題

公園免費開放，還了公園公益性質(zhì)，但也出現(xiàn)了一些不容忽視的問題。園內(nèi)的道路壓力隨之增加，特別是遇上重大活動和節(jié)日時，道路與人流量之間的矛盾就顯露出來。同時，共八個方向的大門全部敞開，市民進入公園的隨意性加強，最令人頭疼的是，盲流人員躲在枝密葉茂的草坪里過夜，小商小販也打起公園的主意來，結果是形成了大量的垃圾、花草被嚴重損傷、園內(nèi)設施大面積損壞。而公園由于免費開放，資金短缺，如果沒有額外的資金投入，不可能有足夠的人手來保持公園的整潔。

(二)人身安全問題

按照公園的規(guī)定，車輛是不允許進入公園的，為此公園方面一般會在入口處設置醒目的告示牌。但是沒有了圍墻，汽車、自行車、電動車、摩托車從公園中央的大道上徑直通過或草地狂奔的事時有發(fā)生，車輛肆意進園，造成了很大的安全隱患，公園內(nèi)設施被人肆意破壞和盜竊也是一件令人頭痛的問題，亂擺賣、偷竊、搶劫等現(xiàn)象屢禁不止。另外由于免費后的公園缺少管理，公園本身就存在著安全隱患，公園樹木倒塌傷人的事件，兒童溺水身亡事件也不是沒有先例的，需要引起注意。

(三)護林防火問題

一般城市公園的綠化都比較集中，而且有些林木都是比較昂貴的樹種，所以一旦發(fā)生火災損失將會十分嚴重，而且城市公園一般都是存在與市中心附近，所以一但失火危險性可想而知，問題是公園免費開放的結果必然帶來資金的不足，護林防火的任務將會更加艱巨。

(四)公共設施缺失問題

不少市民反映，公園雖然免費了但是存在缺乏公廁、花壇積水、植物品種單一、下雨天無處避雨等問題，迫切需要換新貌。公園免費后文化氣息少了，單純的綠化使免費公園更像是一個城市綠化帶而不是真正意義上的公園。

四、開放式城市公園經(jīng)營管理的對策

公園免費開放不僅是政府為民服務的實事工程，也是新時期建設現(xiàn)代化城市的必然要求。西方發(fā)達國家無論其社會福利制度是如何的完善，非營利組織依舊存在，而且越是進步的國家，其非營利組織越發(fā)達。然而每一種新機制的運行，必然會出現(xiàn)新的情況和問題，公園經(jīng)營主管部門應針對新的情況和新問題，積極探索公園管理新機制，把免費開放這項實事工程辦好辦實。

(一)嚴格控制不良“園中園”設置

全國各大城市中有的公園在免費開放后，為片面追求經(jīng)濟利益，設置“園中園”，過多舉辦商業(yè)性活動，流竄的小商小販等損害了廣大游客的利益，造成了不良的社會影響。珠海市公園在新機制運行以來，把發(fā)揮公益性效應放在工作首位，在日常的管理和服務工作中落實好“公園姓公的經(jīng)營理念”和“人性化的服務理念”，對與公園規(guī)劃、功能不相吻合的建筑構筑物予以清理和拆除，以植物造景為主，突出以人為本、生態(tài)優(yōu)先的原則，取得了優(yōu)良的社會效益。

(二)加強公園的社會治安和綜合治理

免費開放后公園的游人量明顯上升，特別是在節(jié)前節(jié)后更加明顯，給管理工作帶來不少困難。所以，把公園主動納入社區(qū)網(wǎng)絡化管理體系之中，在加強公園自身安保力量的同時，依托社區(qū)派出所、城管隊的力量維護好公園的治安工作，給廣大游客創(chuàng)造更加安全、放心、文明的游園環(huán)境。

比如公用磁卡電話屢屢被毀以及類似事件，不能不讓人為免費公園擔心。但出現(xiàn)這種情況不能把責任歸咎于“免費”，以至于呼喊“要收費”，那實在是一種倒退。出現(xiàn)此種情況在意料之中，關鍵是我們怎樣去對待。首先要大力宣傳“文明入園，做文明市民”，加大行為規(guī)范的力度，提高入園市民的素質(zhì)。在公園門口及醒目地段張貼宣傳畫，放置宣傳牌，讓市民時刻潛移默化地接受文明教育。其次，要加大監(jiān)督力度。僅有教育沒有監(jiān)督，不會取得好的效果?？梢越M織公園保安隊伍進行巡邏，對不文明行為進行勸阻，必要時，可以申請有關執(zhí)法部門罰款。在人氣旺的地段，定期曝光一些不文明行為，以此讓大家形成“同仇敵愾”的氛圍，使不文明者覺得激起了公憤，不敢再次違規(guī)。

(三)推進各項便民利民措施落到實處

城市公園不同與一般的社會設施，不管是他的運作效果還是消耗都很難以量化的方式確認和統(tǒng)計，鑒于此，著名的行政管理學者西蒙指出：“對公共管理而言，我們必須尋找另一種衡量價值的方法”[6]公園免費開放絕不能以降低服務質(zhì)量為代價。個別公園在免費開放后為民服務工作出現(xiàn)了松弛，園椅、健身設施、無障礙設施等人性化服務設施、導游指示圖、廁所、垃圾箱、殘疾人輪椅車道等便民利民措施沒有得到有效落實。要提高公園主任日巡查的力度，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時落實整改，把行業(yè)規(guī)定的各項便民利民措施真正落到實處；同時，要結合公園實際，不斷深化便民利民措施，按照游客的需求不斷推出為民服務的新舉措。另外，針對市民反映較為集中的部分公園商品衛(wèi)生質(zhì)量、價格過高等問題，管理部門要加強對經(jīng)營者的考核和管理工作，并積極推進公園商業(yè)服務的市場化運作模式，為游客提供貨真價實的商品。要重點加強窗口服務職工的職業(yè)道德和崗位技能培訓，建立與工作績效掛鉤的獎懲機制，增強職工服務意識，提高服務技能，體現(xiàn)園林綠化行業(yè)優(yōu)質(zhì)文明服務的形象；對部分老公園基礎設施陳舊的問題，及時向上級政府部門申請落實專項改造資金，以至提高“服務社會，惠及市民”的工作能級。

五、公園管理的新理念

創(chuàng)新才有發(fā)展，公園的管理理念也應該尋求新的創(chuàng)新點，從收費向免費的過渡發(fā)展勢在必行。

(一)政府扶持，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，市場化經(jīng)營

“公園免費開放管理新機制”實施以來，“公園門票”的問題將以小見大，焦點問題直接指向城市公園的公共設施和公園服務的管理問題方面，公園是一種公共物品，公園的公共設施具有這樣兩種特性：一是需要較大的投資，二是具有消費的非競爭性和非排他性，一旦建立起來就可供多人享用，而每增加一個消費者又無需追加更多的成本。然而它又有兩個缺陷：一是公共設施的服務能力終究還是有一定的規(guī)模限制，超過這個范圍就會導致設施的損壞。二是公益事業(yè)更大程度上注重的是社會效益，所以經(jīng)營成本和收益難以精確計量。因此，這類設施具有公益性而個人不愿投資。

一方面在這種“公共性缺陷”面前，作為社會管理者的政府部門，應當承擔其相應的職能，采取相應的行動，以彌補公共物品存在的問題，政府應該也必須進行相應的管理。“公共政策是政府所選擇去做或不做的任何事情”。[7]相關的政府機構應當進行相應的投資管理和規(guī)范，免費開放的公園要依法管理，明文規(guī)定公園開放和管理的原則。比如提高公園建設的投資建設力度，規(guī)劃設計更人性化，對破壞公共設施者進行罰款甚至法律制裁，惟有這樣，公共物品才能達到效用最大化，用以為社會公眾服務。另一方面公共設施和服務的高效運營和可持續(xù)發(fā)展，應允許要求項目融資等方面的措施。建立與社會需求水平的發(fā)展相適應的公共事業(yè)項目融資體系，還可以采用接受捐贈、營利項目與公共項目的匹配投資和聯(lián)合經(jīng)營等各種措施，廣泛地吸納外來資金進行公共設施投資。在此基礎上，對公園的經(jīng)營管理體制進行優(yōu)化，也是發(fā)揮資源潛力，實現(xiàn)高效運營。但不能與“公園免費開放管理新機制”相背離。

(二)創(chuàng)新公園經(jīng)營管理體制

以往的公共政策過程存在的缺陷，正如瑞尼所指出的那樣，是“過于看重政策決定以及政策形成和貫徹的廣泛過程，而忽視在這些過程中組織實體的管理者的實踐和作用”。簡單的說就是沒有自己的思想，別人怎么說我就怎么做。首先，公園在免費前依賴門票收入，管理模式封閉落后，顯然沒有主題特色又沒有精品意識；但公園在免費對外開放后，失去門票收入，資金短缺，游客增多，公共設施被破壞性加激，管理難度加大等等，這都給公園管理機構帶來新的難題，那么尋找公園這些公共設施免費后高效管理突破口就在于讓管理升級，實行管養(yǎng)分離，變“以費養(yǎng)人”為“以費養(yǎng)事”的新機制，建立作業(yè)、養(yǎng)護、招標、定額發(fā)包等市場化運作機制，管理體制高效、順暢與否，是決定一個企業(yè)功能強弱和經(jīng)濟效益高低的根本和關鍵。要把城市公園作為國有資產(chǎn)來經(jīng)營，那么必須打破經(jīng)營效率低下、冗員過多、以費養(yǎng)人等傳統(tǒng)的管理方式，建立高效、順暢、富有活力的公園經(jīng)營管理體制，充分發(fā)揮管理效益。

以前的公園管理機制由于實行財政供給制，只要投入，不管產(chǎn)出，不問效果，造成了經(jīng)費的大量浪費，實施“公園免費開放管理新機制”后，靠政府部門全額撥款，顯然是不現(xiàn)實的，非盈利性是指政府作為公共權力和公共福利的代表，主要通過“稅收-公共支出”機制來從事社會公共管理[10]，而靠公園所得的資金是難以維持的，所以部分要求靠公園自身創(chuàng)收維持。但公園創(chuàng)收不能來個見縫插針，創(chuàng)收創(chuàng)得肆無忌憚，只能創(chuàng)新我們的經(jīng)營管理體制。首先要借鑒國內(nèi)外公園經(jīng)營管理模式，結合自身實際，興辦主題公園，如生態(tài)公園、藝術公園、娛樂游樂園、體育公園，完善公園的游與玩的功能，吸引廣大市民休閑消費。其次要開發(fā)公園經(jīng)營項目，以經(jīng)營帶動管理，如組合行業(yè)專業(yè)隊伍參與市場競爭、建設開發(fā)新型游樂項目、重大節(jié)日舉辦游園（嘉年華）活動、健身培訓項目、攝影書畫藝術基地等等。再是策劃主題游園，主辦主題博覽會、文化展等活動，形成園內(nèi)園外互動格局?？梢砸M社會力量參與公園管理，如通過綠地認養(yǎng)、招募志愿者、競拍命名權等籌集社會資金方式，讓公園減輕管理成本，喚起市民愛惜公共設施責任感[11]。公共設施免費并不是自斷生路，而是進一步激活公共設施的公益性，讓更多的市民享受它的公共服務，也為公共設施提供了更大發(fā)展空間。

免費城市公園并不意味著文化設施的缺失，管理水平的低下，相反的我們可以完善文化設施建設以此來沖抵一部分資金的來源，隨著社會的進步，經(jīng)濟的發(fā)展，城市公園必然能完成從封閉到開放，從收費到免費的過渡，城市品位和人文精神同步發(fā)展，從而達到良性循環(huán)的效果。

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[11]葉華治.公共管理[M].北京：千夜出版公司,2000.