導(dǎo)語：非銀行金融機構(gòu)外匯管理問題及路徑一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、問題的提出

近年來，信托公司、財務(wù)公司及金融租賃公司等非銀行金融機構(gòu)發(fā)展迅速。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年末，我國非銀行金融機構(gòu)法人機構(gòu)數(shù)達到385家，同比增長17.74%，從業(yè)人員76976人，同比增長38.51%，總資產(chǎn)達到64833億元，同比增長29.35%。非銀行金融機構(gòu)跨境收支、跨境直接投資、證券投資和跨境債券債務(wù)等外匯業(yè)務(wù)量逐年上升。截至2016年末，非銀行金融機構(gòu)結(jié)售匯總額達到1204億美元，占所有金融機構(gòu)結(jié)售匯總額的3.75%，占比同比微降0.10個百分點。隨著資本項目可兌換以及匯率市場化改革的全面推進，非銀行金融機構(gòu)參與國內(nèi)外金融市場的需要日益強烈。目前非銀行金融機構(gòu)外匯管理存在法規(guī)體系不統(tǒng)一、監(jiān)管方式滯后、監(jiān)管范圍不明確等問題，如何在簡政放權(quán)、促進實體經(jīng)濟發(fā)展的前提下，優(yōu)化事中事后監(jiān)管方式，堵住監(jiān)管漏洞，促進非銀行金融機構(gòu)外匯合規(guī)性經(jīng)營，是外匯管理部門亟待解決的研究課題。

二、我國非銀行金融機構(gòu)現(xiàn)行外匯管理框架

（一）非銀行金融機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀。1.資產(chǎn)負債規(guī)模占比逐年提高。據(jù)《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會2015年報》數(shù)據(jù)顯示，截至2015年末，全國非銀行金融機構(gòu)①總資產(chǎn)達到64883億元，同比增長29.35%，占銀行業(yè)金融機構(gòu)資產(chǎn)總額的3.25%，同比上升0.34個百分點，總負債為52657億元，占銀行業(yè)金融機構(gòu)負債總額的2.95%，同比上升0.43個百分點。非銀行金融機構(gòu)業(yè)務(wù)規(guī)模和市場地位不斷提升，其平均資產(chǎn)負債率為81.16%，同比上升0.59個百分點，經(jīng)營業(yè)績和還債壓力凸顯。2.新型非銀行金融機構(gòu)不斷涌現(xiàn)。近幾年除了證券公司、信托公司、保險公司、企業(yè)集團財務(wù)公司和金融租賃公司等傳統(tǒng)型非銀行金融機構(gòu)外，汽車金融公司、貨幣經(jīng)紀公司、消費金融公司等新型非銀行金融機構(gòu)發(fā)展迅速。截至2015年末，汽車金融公司、貨幣經(jīng)紀公司、消費金融公司三類企業(yè)從業(yè)人員達到35712人，同比大幅增長92.45%，法人機構(gòu)數(shù)為42家，同比增長44.83%。新型非銀行金融機構(gòu)經(jīng)營業(yè)務(wù)創(chuàng)新性強，發(fā)展迅速，同時也存在風(fēng)險高、防控能力差等特點，加大了外匯管理難度。3.呈多個部門分業(yè)監(jiān)管模式。目前非銀行金融機構(gòu)種類繁多，其主要的監(jiān)管部門分別為銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會，三類機構(gòu)分工明確，各司其職。具體來說，銀監(jiān)會負責(zé)對信托公司、企業(yè)集團財務(wù)公司、金融租賃公司、汽車金融公司、貨幣經(jīng)紀公司、消費金融公司和資產(chǎn)管理公司進行監(jiān)管；證監(jiān)會負責(zé)對證券公司和基金管理公司進行監(jiān)管；而保險公司則由保監(jiān)會進行監(jiān)管。一般來說，非銀行金融機構(gòu)開辦外匯業(yè)務(wù)，需經(jīng)外匯局批準(zhǔn)或者備案，但由于主管部門不同，各自政策存在差異，外匯局也未就“非銀行金融機構(gòu)”的定義及其需要開辦的外匯業(yè)務(wù)作出統(tǒng)一的權(quán)威規(guī)定，部分業(yè)務(wù)難免會出現(xiàn)多頭監(jiān)管現(xiàn)象?！ǘ┓倾y行金融機構(gòu)外匯管理架構(gòu)分析。1.現(xiàn)行有效法律法規(guī)體系。非銀行金融機構(gòu)種類多，業(yè)務(wù)類型不盡相同，經(jīng)梳理可歸納為綜合類政策體系、特定機構(gòu)類政策體系和簡政放權(quán)類政策體系三大類政策。其中綜合類政策主要有：一是基本管理辦法《非銀行金融機構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理規(guī)定》，1993年外匯局在此基礎(chǔ)上出臺了一個補充規(guī)定，對上述管理規(guī)定作了更細化的說明。二是《非銀行金融機構(gòu)外匯業(yè)務(wù)范圍界定》，次年根據(jù)市場監(jiān)管情況對外匯業(yè)務(wù)的范圍進行了一定調(diào)整。綜合類政策常年未修訂，在外匯業(yè)務(wù)創(chuàng)新和人民銀行職能調(diào)整的背景下，已不能適應(yīng)當(dāng)前市場發(fā)展需求。特定機構(gòu)類政策主要有：信托公司的《信托公司受托境外理財業(yè)務(wù)管理暫行辦法》，證券公司的《關(guān)于證券經(jīng)營機構(gòu)從事B股業(yè)務(wù)若干問題的補充通知》、金融資產(chǎn)管理公司的《中國人民銀行關(guān)于金融資產(chǎn)管理公司外匯業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍的通知》、貨幣經(jīng)紀公司的《貨幣經(jīng)紀公司外匯經(jīng)紀業(yè)務(wù)管理暫行辦法》等，以及涉及跨境證券投資的合格境內(nèi)機構(gòu)投資者投資（QDII）管理政策，但大部分政策較為零散，難以形成對某類機構(gòu)的規(guī)范性政策體系（保險機構(gòu)除外）。目前保險機構(gòu)外匯管理政策最為全面，先后有《保險業(yè)務(wù)外匯管理暫行規(guī)定》、《保險業(yè)務(wù)外匯管理指引》，對保險機構(gòu)的外匯業(yè)務(wù)進行了全方位的規(guī)范化管理。簡政放權(quán)類政策主要體現(xiàn)在2005年外匯局將證券、信托、財務(wù)、金融租賃公司的外匯資本金結(jié)匯審批權(quán)限下放至所在地分局，外匯利潤結(jié)匯由所在地分局或者授權(quán)下級支局審批；2010年外匯局將外資參股非銀行金融機構(gòu)（不含保險公司）外方利潤購付匯的核準(zhǔn)權(quán)限下放至外匯指定銀行；2015年進一步簡化直接投資外匯管理政策，將直接投資外匯登記事項的審批核準(zhǔn)權(quán)限下放至銀行，督促銀行按照《直接投資外匯業(yè)務(wù)操作指引》為非銀行金融機構(gòu)辦理開立外匯賬戶、外匯利潤結(jié)匯以及資金匯兌等業(yè)務(wù)。2.外匯業(yè)務(wù)范圍。根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)政策對非銀行金融機構(gòu)的外匯管理業(yè)務(wù)進行歸納整合，除金融消費公司外，其余八類非銀行機構(gòu)均有明確的業(yè)務(wù)范圍（如圖1所示）。各類非銀行金融機構(gòu)類型不同，主營外匯業(yè)務(wù)各有差異，依據(jù)的政策文件也不相同，但部分政策出臺年份久遠，如證券公司、信托投資公司和融資租賃公司所依據(jù)的《關(guān)于調(diào)整非銀行金融機構(gòu)經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)范圍的通知》出臺時間為1997年，政策有效性有待觀察，而最新的《保險業(yè)務(wù)外匯管理指引》則為2015年，可見不同的機構(gòu)外匯管理政策完備性和及時性存在較大差異，部分非金融機構(gòu)管理政策亟待更新修訂。3.行政審批服務(wù)事項。根據(jù)國家外匯管理公布的《外匯局行政審批事項公開目錄》和《資本項目外匯業(yè)務(wù)操作指引與法規(guī)匯編（2015年版）》，依據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)種類，非銀行金融機構(gòu)外匯業(yè)務(wù)分別由國家外匯管理局總局、機構(gòu)所在地分局辦理，具體的審批事項包括非銀行金融機構(gòu)主體信息登記及變更登記、外匯業(yè)務(wù)市場準(zhǔn)入備案、結(jié)售匯業(yè)務(wù)市場準(zhǔn)入備案、銀行間外匯市場準(zhǔn)入備案、外匯營運資金匯兌核準(zhǔn)、QDII的投資額度審批等。同時，外匯局也對非銀行金融機構(gòu)外匯業(yè)務(wù)相關(guān)審批備案文件失效的情況進行了說明，當(dāng)其總部及分支機構(gòu)解散、終止金融業(yè)務(wù)、破產(chǎn)、被上級授權(quán)機構(gòu)終止外匯業(yè)務(wù)時，經(jīng)外匯局審批的相關(guān)文件失效，且非銀行金融機構(gòu)應(yīng)在發(fā)生失效情形之日起30日內(nèi)向所在地外匯局作書面報備。需要強調(diào)的是，保險機構(gòu)具有專門的操作指引和政策配套，其開展境內(nèi)外匯業(yè)務(wù)，按照保險機構(gòu)外匯管理有關(guān)規(guī)定辦理。4.非現(xiàn)場監(jiān)測和現(xiàn)場檢查。外匯局對非銀行金融機構(gòu)采取非現(xiàn)場監(jiān)測和現(xiàn)場檢查相結(jié)合的方式進行監(jiān)督管理，非現(xiàn)場監(jiān)測以數(shù)據(jù)整合和分析為主，通過收集非銀行金融機構(gòu)的年度情況報告、經(jīng)審計的財務(wù)報告，以及外匯賬戶、國際收支申報、結(jié)售匯、外債等報表數(shù)據(jù)，綜合分析其外匯經(jīng)營狀況和合規(guī)情況。對于存在可疑情況或者經(jīng)營問題的機構(gòu)，外匯局依法進行現(xiàn)場檢查，若發(fā)現(xiàn)其存在未按規(guī)定開展外匯業(yè)務(wù)、未按規(guī)定報送相關(guān)材料、未履行國際收支申報等違規(guī)行為，外匯局依法進行處罰。

三、非銀行金融機構(gòu)外匯管理存在的監(jiān)管難點和風(fēng)險問題

（一）基本法規(guī)時效性嚴重不足，亟待修訂和更新。作為非銀行金融機構(gòu)外匯管理的基本法規(guī)，1993年頒布的《非銀行金融機構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理規(guī)定》和1997年的《關(guān)于調(diào)整非銀行金融機構(gòu)經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)范圍的通知》已不能適應(yīng)當(dāng)前我國銀行業(yè)改革和外匯業(yè)務(wù)發(fā)展的需求，部分條款不符合當(dāng)前金融監(jiān)管體制，但仍屬于外匯管理局現(xiàn)行有效法規(guī)，修訂和更新已刻不容緩。1.非銀行金融機構(gòu)準(zhǔn)入審批部門已變更?！斗倾y行金融機構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理規(guī)定》將非銀行金融機構(gòu)定義為，經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)成立，在中華人民共和國境內(nèi)注冊的中資信托投資公司、融資租賃公司、財務(wù)公司、證券公司、保險公司和其他金融公司。目前，非銀行金融機構(gòu)市場準(zhǔn)入的監(jiān)管部門主要為銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會，中國人民銀行已不負責(zé)批準(zhǔn)成立任何形式的非銀行金融機構(gòu)。因此，該規(guī)定對非銀行金融機構(gòu)的定義與現(xiàn)實不一致。2.市場準(zhǔn)入條件和申請材料的設(shè)置存在不妥。一是由于市場準(zhǔn)入審批機構(gòu)已非人民銀行，該規(guī)定所要求申請主體提交的“中國人民銀行批準(zhǔn)為金融機構(gòu)的文件、中國人民銀行頒發(fā)的《經(jīng)營金融業(yè)務(wù)許可證》、中國人民銀行批準(zhǔn)的公司章程”等材料與當(dāng)前監(jiān)管框架不符。二是該規(guī)定將“全國性非銀行金融機構(gòu)有1500萬美元”和“地方性非銀行金融機構(gòu)有750萬美元”的外匯實收資本金作為審批條件之一，不僅不符合當(dāng)前市場主體經(jīng)營現(xiàn)狀，也在一定程度上制約了非銀行金融機構(gòu)外匯業(yè)務(wù)的發(fā)展。同時根據(jù)銀監(jiān)會頒布的《非銀行金融機構(gòu)行政許可事項實施辦法》，非銀行金融機構(gòu)在設(shè)立審批時已有相關(guān)的注冊資本要求，外匯局無需再重復(fù)設(shè)置該類條件。3.部分外匯管理條款不合理。一是關(guān)于資本準(zhǔn)備金、呆賬準(zhǔn)備金的規(guī)定降低企業(yè)運營成效。政策要求是非銀行金融機構(gòu)從稅后外匯利潤中提取資本準(zhǔn)備金以補充實收外匯資本金，同時應(yīng)按年末外匯貸款的0.3%至0.5％提取呆賬準(zhǔn)備金。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和簡政放權(quán)政策的落實，企業(yè)已是自主經(jīng)營的市場主體，資本準(zhǔn)備金和呆賬準(zhǔn)備金的規(guī)定顯然有違企業(yè)自負盈虧的原則，不利于提高企業(yè)資金運營效率。二是實行外匯資產(chǎn)負債比例管理加大企業(yè)經(jīng)營壓力。政策規(guī)定了包括自有外匯資金占外匯風(fēng)險資產(chǎn)總額的比率、外匯流動資產(chǎn)占外匯流動負債的最低比率、外匯流動資產(chǎn)占外匯總資產(chǎn)的最低比率等十二項比例，每項比例由外匯局根據(jù)需要確定和調(diào)整。非銀行金融機構(gòu)必須嚴格執(zhí)行，若比例不達標(biāo)或者違反相關(guān)要求，則要受到警告、暫停業(yè)務(wù)或者最高5萬元的罰款。比例管理規(guī)定在一定程度上將非銀行金融機構(gòu)等同于銀行業(yè)金融機構(gòu)進行管理，限制了企業(yè)經(jīng)營行為。三是外匯業(yè)務(wù)檢查規(guī)定與現(xiàn)行相關(guān)政策相違背。《非銀行金融機構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理規(guī)定》提到外匯局可根據(jù)實際情況和監(jiān)管需要隨時對非銀行金融機構(gòu)外匯業(yè)務(wù)進行重點檢查，且重點檢查可事前通知也可不事前通知。按照當(dāng)前中國人民銀行執(zhí)法檢查程序規(guī)定（中國人民銀行令〔2010〕第1號）和現(xiàn)行外匯檢查辦案程序，檢查部門應(yīng)在實施現(xiàn)場檢查前，向被檢查人送達《執(zhí)法檢查通知書》，不事前通知就進行現(xiàn)場重點檢查是不符合檢查流程的。（二）外匯管理與其他監(jiān)管機構(gòu)政策體系銜接不順。1.銀監(jiān)會認定基本法規(guī)不適用，政策效力相互沖突。銀監(jiān)會于2011年5月《銀行業(yè)規(guī)章和規(guī)范性文件清理結(jié)果》，文件中認定中國人民銀行的66件規(guī)章和規(guī)范性文件已不再適用，其中就包括《非銀行金融機構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理規(guī)定》和《關(guān)于調(diào)整非銀行金融機構(gòu)經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)范圍的通知》。由于常年未修訂非銀行金融機構(gòu)外匯管理辦法，這兩項政策在不同的監(jiān)管部門體系中的政策效力已截然不同。對于銀監(jiān)會的文件認定，人民銀行和外匯局未及時出臺相應(yīng)的規(guī)范文件，非銀行金融機構(gòu)等相關(guān)市場主體在開辦外匯業(yè)務(wù)時應(yīng)遵循哪個監(jiān)管的管理辦法也未有統(tǒng)一的政策安排，引起定位不清、標(biāo)準(zhǔn)不明等問題。2.個別機構(gòu)外匯業(yè)務(wù)呈多頭管理狀態(tài)，降低監(jiān)管效率。根據(jù)銀監(jiān)會《非銀行金融機構(gòu)行政許可事項實施辦法》和證監(jiān)會相關(guān)管理辦法，非銀行金融機構(gòu)外匯業(yè)務(wù)的開辦應(yīng)當(dāng)遵循國家外匯管理局的有關(guān)規(guī)定，并接受外匯主管部門的監(jiān)督檢查。因此，外匯局應(yīng)為各非銀行金融機構(gòu)開展外匯業(yè)務(wù)唯一的備案或者審批機構(gòu)，大部分機構(gòu)遵循這一安排，其中跨境證券投資由證監(jiān)會、人民銀行和外匯局聯(lián)合監(jiān)管，各司其職，但企業(yè)集團財務(wù)公司除外。實施辦法規(guī)定財務(wù)公司開辦外匯業(yè)務(wù)，需要提交申請書、可行性研究報告、股東會（董事會）決議、外匯業(yè)務(wù)管理辦法、業(yè)務(wù)操作規(guī)程和風(fēng)險控制制度、信息系統(tǒng)建設(shè)說明、從業(yè)人員名單簡歷及取得的相關(guān)業(yè)務(wù)資格證書等相關(guān)材料，經(jīng)銀監(jiān)會審批通過后方可開辦，與外匯局的備案權(quán)限形成二元監(jiān)管格局。財務(wù)公司需要向兩個監(jiān)管部門提交不同的申請材料，增大腳底成本，不同的外匯管理政策給企業(yè)統(tǒng)一理解和執(zhí)行政策內(nèi)涵帶來一定困難。（三）不同類型機構(gòu)外匯管理政策完備性不一，部分機構(gòu)專項監(jiān)管政策缺位。隨著近年來我國外向型經(jīng)濟的飛速發(fā)展，非銀行金融機構(gòu)外匯業(yè)務(wù)規(guī)模增長迅猛，涉外經(jīng)濟活動日益頻繁，在促進我國金融多元化發(fā)展過程中發(fā)揮了良性作用，但由于機構(gòu)種類繁多，主管部門不一，各類機構(gòu)的外匯管理政策全面性和完備性存在較大差異，部分機構(gòu)甚至缺乏專項的外匯管理專項政策，僅憑基本法規(guī)《非銀行金融機構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理規(guī)定》顯然不合時宜。具體來講，保險公司外匯業(yè)務(wù)政策經(jīng)過多年的修改和完善，已形成一套最為全面、系統(tǒng)的制度規(guī)范。其次是汽車金融公司和貨幣經(jīng)紀公司，出臺了相關(guān)業(yè)務(wù)管理暫行辦法或者規(guī)范性通知，接著是金融資產(chǎn)管理公司、信托公司、基金管理公司、證券公司和財務(wù)公司，外匯局針對具體的某類外匯或者跨境業(yè)務(wù)出臺相關(guān)規(guī)定，政策完備性較差。最后是消費金融公司和金融租賃公司，目前仍未有針對性的管理政策出臺，外匯局僅是對開辦外匯業(yè)務(wù)的企業(yè)印發(fā)批復(fù)，明確資本金賬戶管理和驗資詢證等流程。根據(jù)《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會2015年報》數(shù)據(jù)，截至2015年末，消費金融公司從業(yè)人員達到28493人，同比增長140.02%，法人機構(gòu)數(shù)12家，同比增加100%，兩項增幅在各類非銀行金融機構(gòu)中均排第一，舊政策已無法適應(yīng)新業(yè)務(wù)的發(fā)展，專項監(jiān)管亟待同步跟上。（四）…監(jiān)管手段存在一定局限性，缺乏整體研判和風(fēng)險把控1.外匯業(yè)務(wù)系統(tǒng)對非銀行金融機構(gòu)的數(shù)據(jù)匯總和分析功能不足。目前非銀行金融機構(gòu)需要履行國際收支和結(jié)售匯申報義務(wù)，同時必須向外匯局報送經(jīng)營情況報告、財務(wù)報告、賬戶信息等相關(guān)紙質(zhì)材料，數(shù)據(jù)以單個機構(gòu)為主，信息量有限，除了銀行結(jié)售匯統(tǒng)計系統(tǒng)有針對非銀行金融機構(gòu)的月度、年度統(tǒng)計報表外，資本項目信息系統(tǒng)、國際收支涉外收付款統(tǒng)計系統(tǒng)和跨境資金流動監(jiān)測分析系統(tǒng)均未能將數(shù)據(jù)進行匯總和分析，不能生成非銀行金融機構(gòu)統(tǒng)一業(yè)務(wù)報表，原因主要有兩方面：一是非銀行金融機構(gòu)外匯業(yè)務(wù)類型差異大，交易性質(zhì)不一，將統(tǒng)計要素進行歸類設(shè)計難度較大。二是對非銀行金融機構(gòu)監(jiān)管重視程度不足，系統(tǒng)功能開發(fā)進程緩慢。2.部分機構(gòu)的業(yè)務(wù)涉及外匯局多個內(nèi)部部門，弱化主體監(jiān)管效果。當(dāng)前外匯局的監(jiān)管方式逐步由行為監(jiān)管向主體監(jiān)管轉(zhuǎn)變，意味著對市場主體的外匯收支全面性監(jiān)管將替代原來的單項業(yè)務(wù)合規(guī)性監(jiān)管。大部分非銀行金融機構(gòu)外匯管理由資本項目管理部門負責(zé)審批和監(jiān)管，但保險公司、財務(wù)公司除外。經(jīng)常項目管理部門是保險機構(gòu)外匯業(yè)務(wù)的主要負責(zé)部門，根據(jù)《保險業(yè)務(wù)外匯管理指引》，保險機構(gòu)跨境保險以及跨境再保險等業(yè)務(wù)按照經(jīng)常項目外匯管理規(guī)定辦理，而直接投資、對外借款、境外上市等相關(guān)業(yè)務(wù)則按資本項目外匯管理規(guī)定辦理，其外匯賬戶管理和數(shù)據(jù)報送也往往涉及兩個部門。此外，企業(yè)集團財務(wù)公司結(jié)售匯資格和綜合頭寸分別由資本項目和國際收支部門管理，數(shù)據(jù)也是分別報送。多業(yè)務(wù)條線管理可能會增加一定的協(xié)調(diào)成本，不能形成統(tǒng)一的主體數(shù)據(jù)監(jiān)測，弱化監(jiān)管力度。3.非銀行金融執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核辦法尚未建立，難以發(fā)揮考核通報的威懾力和風(fēng)險防范作用?！躲y行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核辦法》自2008年起正式實施，經(jīng)過多年的實踐和修訂，又出臺《銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核內(nèi)容及評分標(biāo)準(zhǔn)（2017年版）》，進一步細化了業(yè)務(wù)合規(guī)、數(shù)據(jù)質(zhì)量、內(nèi)控管理、風(fēng)險管理等四類考核內(nèi)容的評分標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)性和公平性顯著提高，促進外匯指定銀行依法合規(guī)經(jīng)營方面發(fā)揮了重要作用。相比之下，非銀行金融機構(gòu)尚未建立起一套完整合理的考核辦法，監(jiān)管方式分散，對部分非銀行金融機構(gòu)的考核結(jié)果不夠全面和準(zhǔn)確，同時未與銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)等部門建立考核結(jié)果通報聯(lián)席機制，使得外匯管理考核結(jié)果的震懾力大打折扣，不能有效激勵非銀行金融機構(gòu)合規(guī)經(jīng)營，也不利于促進其更好防范外匯違規(guī)風(fēng)險。（五）部分業(yè)務(wù)管理規(guī)定不健全，埋下一定風(fēng)險隱患目前針對各類非銀行金融機構(gòu)的外匯管理政策更新緩慢，部分條款存在表述不明確、標(biāo)準(zhǔn)不一致、本外幣政策差異等問題，容易引發(fā)相關(guān)管理風(fēng)險。具體的風(fēng)險點如表1所示。

四、完善非銀行金融機構(gòu)外匯監(jiān)管體系的制度設(shè)計和路徑思考

（一）全面梳理，修訂頒布新版《非銀行金融機構(gòu)外匯管理辦法》結(jié)合目前金融監(jiān)管體制現(xiàn)狀，整合分析非銀行金融機構(gòu)外匯政策體系及其存在的監(jiān)管盲區(qū)，盡快研究新版的《非銀行金融機構(gòu)外匯管理辦法》，廢止原有基本法規(guī)，為非銀行金融機構(gòu)合規(guī)開展外匯業(yè)務(wù)提供權(quán)威的政策依據(jù)。具體的管理辦法設(shè)計思路如圖2所示。（二）…出臺針對性實施細則，查漏補缺堵住監(jiān)管盲區(qū)1.探索制定《非銀行金融機構(gòu)外匯管理指引》。一是參照《保險業(yè)務(wù)外匯管理指引》，探索制定《非銀行金融機構(gòu)外匯管理指引》，進一步落實《非銀行金融機構(gòu)外匯管理辦法》的實施細則，明確每一類非銀行金融機構(gòu)所涉及的外匯業(yè)務(wù)操作規(guī)程以及政策依據(jù)，形成系統(tǒng)性的操作指引與法規(guī)匯編，完善政策體系。2.對現(xiàn)行政策進行專項修訂，防范監(jiān)管風(fēng)險。一是統(tǒng)一中資、外資、中外合資的非銀行金融機構(gòu)外匯管理規(guī)定，落實簡政放權(quán)精神，中外企業(yè)一視同仁。二是出臺消費金融公司和金融租賃公司有關(guān)外匯管理問題的政策文件，彌補這兩類企業(yè)的政策空白。三是整合本外幣政策差異，避免非銀行金融機構(gòu)跨境人民幣數(shù)據(jù)游離監(jiān)管之外，如保險機構(gòu)數(shù)據(jù)報送時增加人民幣計價的跨境保險和再保險等業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，掌握本外幣業(yè)務(wù)整體情況。四是對證券經(jīng)營機構(gòu)和財務(wù)公司等其他機構(gòu)的相關(guān)外匯政策進行更新修訂，把模糊的內(nèi)容具體化，如將QDII與RQDII一年內(nèi)的有效使用標(biāo)準(zhǔn)為投資額度的60%，將機構(gòu)按期報送的各類報告報表的內(nèi)容規(guī)范化，細化各項經(jīng)營指標(biāo)和外匯業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，強化數(shù)據(jù)報送質(zhì)量。（三）擴展開發(fā)系統(tǒng)功能，實現(xiàn)非現(xiàn)場監(jiān)測全覆蓋1.搭建非銀行金融機構(gòu)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)。建議外匯局針對各類非銀行金融機構(gòu)的具體經(jīng)營類型和情況，以《非銀行金融機構(gòu)外匯管理指引》為依托，在國家外匯管理局應(yīng)用服務(wù)平臺搭建非銀行金融機構(gòu)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)，制定系統(tǒng)用戶手冊和報表數(shù)據(jù)要求，通過應(yīng)用服務(wù)平臺進行數(shù)據(jù)報送。具體的內(nèi)容可參照表2。在系統(tǒng)報送數(shù)據(jù)的同時，各非銀行金融機構(gòu)還應(yīng)按年度向外匯局報送《年度外匯業(yè)務(wù)經(jīng)營情況報告》紙質(zhì)版，內(nèi)容為上述系統(tǒng)報表的整體情況總結(jié)，并附上經(jīng)審計的自身財務(wù)報告和合并財務(wù)報告，便于外匯局核對真實性。2.增加非銀行金融機構(gòu)跨境資金分析模塊。建議外匯局整合系統(tǒng)資源，在“跨境資金流動監(jiān)測與分析系統(tǒng)”中增設(shè)非銀行金融機構(gòu)相關(guān)分析模塊，數(shù)據(jù)來源于外匯金宏系統(tǒng)、數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)和資本項目系統(tǒng)等，生成匯總數(shù)據(jù)報表，配以明細分析、匹配分析和主題分析等功能，掌握企業(yè)外匯資金流動方向、資金集中度和結(jié)售匯集中度，優(yōu)化非現(xiàn)場監(jiān)測質(zhì)量。3.構(gòu)建非銀行金融機構(gòu)執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核系統(tǒng)，全面評估經(jīng)營情況。建議參照外匯指定銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核辦法，制定《非銀行金融機構(gòu)外匯管理規(guī)定情況考核辦法》，同時著手開發(fā)非銀行金融機構(gòu)執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核系統(tǒng)，既有利于外匯局整合法規(guī)政策，形成監(jiān)管合力，又能有效督促機構(gòu)合規(guī)經(jīng)營，提高其公平競爭和爭先意識。具體的系統(tǒng)功能如表3所示。（四）強化協(xié)調(diào)，促進內(nèi)外監(jiān)管部門通力合作1.加強外部聯(lián)合，落實考核結(jié)果通報機制。一是建立聯(lián)席機制。外匯局與相關(guān)監(jiān)管部門定期召開聯(lián)席會議，通報相關(guān)行業(yè)外匯開展情況，同時將非銀行金融機構(gòu)執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況年度考核情況以正式發(fā)文的形式傳送至當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門，發(fā)揮考核結(jié)果市場影響力。二是明確監(jiān)管職責(zé)，理清權(quán)責(zé)邊界。外匯局制定政策前要與監(jiān)管部門做好政策銜接和效力確認，明確各方職責(zé)，避免多頭監(jiān)管和文件條款沖突，如目前銀監(jiān)會仍實行財務(wù)公司開辦外匯業(yè)務(wù)審批制度，與外匯局的權(quán)限交叉，存在一定的重復(fù)監(jiān)管，雙方要加強溝通，理順監(jiān)管范圍，簡化業(yè)務(wù)申請資料和報批流程，降低企業(yè)業(yè)務(wù)辦理成本。2.優(yōu)化內(nèi)部管理，提高監(jiān)管效率。一是資本項目部門和經(jīng)常項目部門共享政策經(jīng)驗，由于《保險業(yè)務(wù)外匯管理指引》主要由經(jīng)常項目部門擬定，且內(nèi)容翔實，條例清晰，建議資本項目部門在牽頭擬定《非銀行金融機構(gòu)外匯管理辦法》及其操作指引時可充分借鑒經(jīng)常項目部門政策制定和執(zhí)行的實踐經(jīng)驗，兩部門通力合作，提高政策的邏輯性和關(guān)聯(lián)性。二是統(tǒng)一結(jié)售匯資格審批和綜合頭寸管理部門，由原來的資本項目部門和綜合部門分別管理統(tǒng)一為資本項目部門。資本項目部門可根據(jù)企業(yè)經(jīng)營情況、執(zhí)行外匯管理規(guī)定考核情況調(diào)整各機構(gòu)頭寸額度，分析主體監(jiān)測數(shù)據(jù)形成非現(xiàn)場監(jiān)測報告在外匯局內(nèi)部進行共享。（五）現(xiàn)場檢查常規(guī)化，為優(yōu)化事后監(jiān)管提供一手資料隨著非銀行金融機構(gòu)外匯業(yè)務(wù)量和外匯業(yè)務(wù)種類的快速發(fā)展，給外匯監(jiān)管提出了更高要求，外匯局也要緊跟市場步伐。建議外匯局將企業(yè)約談、現(xiàn)場檢查等制度常規(guī)化，既能通過檢查發(fā)現(xiàn)當(dāng)前企業(yè)經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)存在的問題和漏洞，掌握市場發(fā)展方向和行業(yè)一手資料，既能為滿足市場需求和改進監(jiān)管政策提供現(xiàn)實依據(jù)，又能督促其合規(guī)經(jīng)營，為其健康發(fā)展保駕護航。同時，外匯局也應(yīng)加強對違規(guī)行為的處罰力度，向其他機構(gòu)通報檢查發(fā)現(xiàn)的問題，強化機構(gòu)合法經(jīng)營意識。

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作者:陸小麗 單位:中國人民銀行南寧中心支行