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本文作者：鄒旭工作單位：中國人民銀行濟南分行

當(dāng)前國庫工作面臨的困局

商業(yè)銀行市場化運作模式與國庫的監(jiān)督職能產(chǎn)生沖突。國庫的主要職能是辦理國庫預(yù)算收入的收納、劃分、退付和財政庫款的支撥，屬于政府職能行為。在計劃經(jīng)濟體制下，商業(yè)銀行是國家的專業(yè)銀行，履行了部分政府職能，國庫業(yè)務(wù)能否產(chǎn)生經(jīng)濟利益無足輕重。但隨著金融體制改革的不斷深入，商業(yè)銀行以“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險”為原則，不愿意再無償承擔(dān)政府職能。另外，人民銀行與國庫雖是一種委托關(guān)系，但與一般的委托關(guān)系不同，人民銀行通過中國人民銀行令的方式下發(fā)了《商業(yè)銀行、信用社國庫業(yè)務(wù)管理辦法》，賦予了商業(yè)銀行一定的監(jiān)督權(quán)限。商業(yè)銀行這種以追求利潤最大化為經(jīng)營目標(biāo)的運作模式和國庫監(jiān)督職能之間的矛盾在一定程度上阻礙了國庫職能的充分發(fā)揮。例如，在對財政收支業(yè)務(wù)監(jiān)督方面，商業(yè)銀行出于業(yè)務(wù)發(fā)展需要，向社會各個層面吸納存款，而財政專戶存款以及處于其撥款下游的預(yù)算單位存款等對商業(yè)銀行有著巨大的誘惑力，與此同時，商業(yè)銀行國庫卻需要履行國庫對財政收支的“監(jiān)督”職能，即對不合規(guī)財政資金的支撥和可疑的預(yù)算收入有權(quán)“拒絕辦理”，通過對財政收支業(yè)務(wù)進行事中監(jiān)督，從而保障國家資金的安全。由于商業(yè)銀行對財政部門存在一定的利益依賴，使得國庫不能完全客觀、公正地處理業(yè)務(wù)，更加難以對預(yù)算收支實行有效的監(jiān)督。在對國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行實施監(jiān)督方面，國庫如果行使國庫的監(jiān)督管理職能，勢必要對其他商業(yè)銀行的國庫業(yè)務(wù)進行監(jiān)督檢查，這種由商業(yè)銀行工作人員進行的監(jiān)督管理很有可能引發(fā)不良競爭，從而破壞商業(yè)銀行之間的公平競爭秩序。如果國庫因此放棄了對其他商業(yè)銀行行為的監(jiān)督，又會造成國庫職能的不完善。收益和成本倒掛挫傷了商業(yè)銀行的積極性。隨著市場化、商業(yè)化等企業(yè)經(jīng)營管理理念的深入，商業(yè)銀行更加注重投入產(chǎn)出比，成本意識日益增強。雖然國庫業(yè)務(wù)手續(xù)費從最初的每筆5分錢漲到現(xiàn)在的每筆1角錢，但漲幅遠(yuǎn)低于物價漲幅，國庫投入的人員、設(shè)備、營業(yè)場所等都未列入其上級行的經(jīng)費劃撥范疇，這就出現(xiàn)了成本收益“倒掛”現(xiàn)象，即國庫的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于商業(yè)銀行的成本支出，這種不均衡在一定程度上挫傷了商業(yè)銀行國庫的積極性。高成本、低收益的國庫業(yè)務(wù)使銀行很難說服其上級在人員、資金、設(shè)備方面進行投入，容易導(dǎo)致國庫的商業(yè)銀行存在“代而不理”的局面，從而降低國庫的核算質(zhì)量和管理水平。重設(shè)輕管影響國庫履職能力的發(fā)揮。雖然各國庫內(nèi)部設(shè)有專職的國庫業(yè)務(wù)人員，按規(guī)定的業(yè)務(wù)操作流程處理業(yè)務(wù)，但國庫普遍缺少專業(yè)的國庫管理人才，而人民銀行國庫部門因為距離等問題，無法實時開展監(jiān)督檢查和業(yè)務(wù)管理，對國庫的人員和業(yè)務(wù)情況也不能及時、全面掌握，致使國庫管理的目標(biāo)難以達到，存在一定的管理風(fēng)險隱患。管理的缺位主要體現(xiàn)在兩個方面，一方面是商業(yè)銀行整體的核算流程、管理體制與國庫職能的發(fā)揮不匹配。商業(yè)銀行會計核算系統(tǒng)與國庫會計核算系統(tǒng)不同，目前兩者不能無縫銜接，必然增加一些不必要的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和勞動量，有時甚至?xí)?dǎo)致國庫重復(fù)記賬等錯誤發(fā)生，影響國庫資金的及時、準(zhǔn)確、安全入庫。另一方面，國庫人員管理不能適應(yīng)國庫業(yè)務(wù)發(fā)展。由于收支倒掛現(xiàn)象的存在，商業(yè)銀行對國庫業(yè)務(wù)重視程度不夠，使得部分國庫在人員配備上不能完全滿足國庫業(yè)務(wù)崗位設(shè)置要求；由于國庫業(yè)務(wù)不能給商業(yè)銀行帶來顯性收益，按照商業(yè)銀行的考核機制從事國庫業(yè)務(wù)的人員難以享受與績效相關(guān)的利益分配待遇，而作為業(yè)務(wù)垂直領(lǐng)導(dǎo)與管理的人民銀行國庫部門，對銀行人員調(diào)配和內(nèi)部績效考核也無權(quán)干涉，很難將優(yōu)秀人員吸引到國庫崗位上來，國庫核算質(zhì)量的提高也只能成為空中樓閣。崗位多人員少容易引發(fā)操作風(fēng)險。隨著國庫業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，國庫崗位設(shè)置逐漸健全，但是與之相匹配的人員安排卻呈現(xiàn)不充足、不合理的特點。在專職人員設(shè)置上，《商業(yè)銀行、信用社國庫業(yè)務(wù)管理辦法》規(guī)定應(yīng)配備3名專職人員，但按照商業(yè)銀行為了節(jié)約人力資源成本，通常實行綜合柜員制，因此，國庫業(yè)務(wù)的經(jīng)辦人員多為兼職人員，有的甚至是臨時替崗人員，在忙于國庫日常核算工作的同時，還要兼辦商業(yè)銀行自身其他業(yè)務(wù)。這部分兼職和臨時替崗人員，上崗前未經(jīng)過系統(tǒng)培訓(xùn)，人員結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，思想上不重視，特別是近年來商業(yè)銀行行內(nèi)系統(tǒng)和國庫業(yè)務(wù)操作流程更新頻繁，致使商業(yè)銀行熟悉國庫業(yè)務(wù)的人員越來越少，因此無法從根本上杜絕賬務(wù)處理“一手清”現(xiàn)象，致使國庫業(yè)務(wù)存在一定的風(fēng)險隱患。國庫信息化建設(shè)滯后影響了國庫監(jiān)督作用的充分發(fā)揮。隨著國庫業(yè)務(wù)信息化改革與發(fā)展，國庫會計核算模式全國集中的局面已逐步形成。而國庫分散的、小規(guī)模的手工操作難以適應(yīng)這種集約化、規(guī)?；?、基于現(xiàn)代化科技手段的國庫業(yè)務(wù)體系要求，不僅影響了國庫的工作效率，而且存在一定的風(fēng)險隱患，加大了人民銀行國庫部門的監(jiān)督壓力。

改進國庫管理的對策

加強對機構(gòu)的風(fēng)險防控和檢查指導(dǎo)。一是結(jié)合地方特色制定國庫會計核算操作規(guī)程。人民銀行先后出臺了系列管理辦法，規(guī)范了對國庫監(jiān)督管理?，F(xiàn)有的國庫分布通常具有一定的地域特色，人民銀行各分支機構(gòu)應(yīng)根據(jù)轄區(qū)國庫的經(jīng)營特點，制定具有地方特色的國庫管理實施辦法，既有利于統(tǒng)一規(guī)范國庫的業(yè)務(wù)處理，又有利于人民銀行對國庫的監(jiān)督和管理。二是人民銀行國庫部門應(yīng)切實履行監(jiān)督檢查職責(zé)，加強對國庫的現(xiàn)場或非現(xiàn)場檢查，發(fā)現(xiàn)違規(guī)辦理業(yè)務(wù)依法進行處罰。三是創(chuàng)新模式，由人民銀行對國庫實施事后監(jiān)督。將國庫事后監(jiān)督納入人民銀行的管理范疇，在人民銀行國庫部門設(shè)置專職監(jiān)督員，對國庫的制度落實、人員管理、業(yè)務(wù)操作、賬務(wù)核算等國庫會計事項次日進行復(fù)審和檢驗，實現(xiàn)動態(tài)管理、實時監(jiān)督、日常指導(dǎo)，進一步防范國庫資金風(fēng)險、促進國庫規(guī)范會計業(yè)務(wù)。明確國庫的職能定位，推動國庫接入人民銀行國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)。一是實行國庫“核算、管理”兩分離的模式，將國庫制度設(shè)計、收支流程設(shè)計、國庫統(tǒng)計分析等業(yè)務(wù)上收到人民銀行國庫部門，國庫專職辦理預(yù)算收支業(yè)務(wù)，即辦理財政資金收納、劃分、留解、退付與支撥業(yè)務(wù)委托商業(yè)銀行。這種單純預(yù)算收支業(yè)務(wù)模式，有利于保證國庫人員集中精力做好內(nèi)部管理，加強國庫會計核算，切實防范國庫資金風(fēng)險。二是加快國庫信息化建設(shè)，推動國庫盡快加入人民銀行國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)，從技術(shù)上支持國庫履行監(jiān)督職能，并力爭實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享，使國庫的各種數(shù)據(jù)可以及時準(zhǔn)確地傳遞到人民銀行國庫部門，既方便上下級業(yè)務(wù)銜接，簡化銀行的業(yè)務(wù)操作流程，又有利于人民銀行實時監(jiān)督指導(dǎo)國庫，切實規(guī)范行為。建立部門聯(lián)動機制，調(diào)動商業(yè)銀行的積極性。正視商業(yè)銀行的經(jīng)營原則，努力改善國庫的工作環(huán)境，實現(xiàn)從無償服務(wù)向有償服務(wù)轉(zhuǎn)變，同時為商業(yè)銀行國庫解決實際困難，提高國庫的工作積極性。一是人民銀行應(yīng)積極爭取財政部門對國庫的經(jīng)費支持?？蓞⒄丈虡I(yè)銀行其他業(yè)務(wù)的收費標(biāo)準(zhǔn)，將國庫業(yè)務(wù)手續(xù)費標(biāo)準(zhǔn)提高到按每筆原始憑證收費0.5-1元，確保國庫收益全面覆蓋成本并略有盈余，改變無償?shù)默F(xiàn)象。二是人民銀行聯(lián)合財政、稅務(wù)等政府相關(guān)部門，發(fā)揮部門聯(lián)動優(yōu)勢，對國庫予以扶持。如人民銀行可會同國庫的上級銀行負(fù)責(zé)國庫的管理和風(fēng)險控制；地方政府在力所能及的范圍內(nèi)支持銀行主營業(yè)務(wù)發(fā)展；地方財政部門負(fù)責(zé)幫助解決國庫的設(shè)備、人員經(jīng)費等開支；稅務(wù)部門在職責(zé)范圍內(nèi)扶持銀行稅款經(jīng)收關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)發(fā)展，使銀行地位與其他商業(yè)銀行形成鮮明對比，增強銀行社會責(zé)任感和優(yōu)越感，促使其由被動向主動轉(zhuǎn)變。三是建議將國庫的各項經(jīng)費納入人民銀行的預(yù)算中，由人民銀行根據(jù)國庫業(yè)務(wù)開展情況支付費，這樣既有助于加強對國庫管理，激發(fā)國庫的積極性，又可以避免商業(yè)銀行國庫與財政部門的利益關(guān)系關(guān)聯(lián)，客觀、公正地開展業(yè)務(wù)。引進競爭機制，規(guī)范對國庫的管理。一是實行國庫考核機制。制定銀行工作考核標(biāo)準(zhǔn)，同時做好考核結(jié)果的掛鉤，即：考核結(jié)果與表彰處罰相掛鉤，與機構(gòu)國庫人員考核相掛鉤，與國庫主任業(yè)績相掛鉤。對不符合條件的國庫取消其資格，然后通過公開競標(biāo)的方式重新選擇銀行。二是建立國庫人員綜合評價制度。根據(jù)檢查結(jié)果、知識考試、國庫業(yè)務(wù)完成等情況，進行人員綜合評定，并建立物質(zhì)獎勵和精神獎勵相結(jié)合的獎懲機制，充分調(diào)動國庫業(yè)務(wù)人員的工作積極性。三是加強機構(gòu)國庫經(jīng)辦人員的培訓(xùn)。通過崗位培訓(xùn)、專題講座、業(yè)務(wù)競賽、知識考試等形式，開展經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和制度教育，加深銀行一線人員對各項相關(guān)規(guī)章制度的理解，為切實履行國庫職責(zé)儲備力量。創(chuàng)造條件收回國庫由人民銀行管理。受多種因素影響，國庫在業(yè)務(wù)辦理過程中，只能做到“代”而很難做到“理”。隨著國庫業(yè)務(wù)發(fā)展和信息科技手段的不斷進步，從資金清算渠道看，人民銀行各級國庫部門可以通過大小額支付系統(tǒng)、同城票據(jù)交換，直接辦理預(yù)算收入收納和庫款支撥；從業(yè)務(wù)核算模式看，隨著國庫信息化建設(shè)的不斷發(fā)展，人民銀行國庫部門已初步具備了預(yù)算收入、退庫和庫款直撥的信息化條件，特別是國庫會計核算系統(tǒng)、財稅庫橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)功能的不斷完善，能夠極大地緩解國庫上手后人民銀行的國庫業(yè)務(wù)壓力；從發(fā)揮監(jiān)督職能看，人民銀行是政府部門，沒有營利性行為，能夠客觀、公正地監(jiān)督預(yù)算收支業(yè)務(wù)，更有利于維護國庫資金的安全?？梢?，人民銀行經(jīng)理國庫在履行職能、服務(wù)預(yù)算執(zhí)行等方面都較商業(yè)銀行具有絕對優(yōu)勢，條件成熟的地方可以考慮將國庫上收到人民銀行管理。