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2003年1月初，有關方面召開了關于成立中國銀監(jiān)會的會議，經(jīng)過討論形成了中國銀監(jiān)會大致框架，提交日后召開的中央金融工作會議討論。之后不久，據(jù)《國際金融報》（2003年1月12日）、《中國證券報》（2003年1月16日）報道，“銀監(jiān)會已懸念初揭”、“銀監(jiān)會有可能在春節(jié)前掛牌”。對此，某些專家認為，“銀行監(jiān)管職能從中央銀行分離已成為一種世界性潮流”，這樣可以使中央銀行更超脫地專心致一地從事貨幣政策的制定、執(zhí)行工作，避免宏觀調(diào)節(jié)目標和微觀監(jiān)管需要之間的沖突，為國民經(jīng)濟的穩(wěn)定健康發(fā)展提供政策保障。與之持相反意見的專家則認為，銀行監(jiān)管乏力不在機構(gòu)設置，真正的禍胎是用人機制、立法執(zhí)法環(huán)境、監(jiān)管理念不清以及運作機制等問題，上述弊端不除，則“慶父不死，魯難未已”。銀行監(jiān)管分離不是靈丹妙藥，相反，處理不慎，機構(gòu)改革的成本恐怕過于高昂，得不償失，對發(fā)展中國家來說，將監(jiān)管職能置于央行內(nèi)部，可以充分利用內(nèi)部的人才、信息、資金優(yōu)勢?，F(xiàn)階段中國的金融問題不是金融監(jiān)管之責，不良資產(chǎn)之所以如此龐大，根本原因在于一開始四大銀行就沒有走上市場化、商業(yè)化的道路，而屢屢發(fā)生的銀行高管丑聞則與“產(chǎn)權(quán)虛置”難逃干系——在這種情況下銀行必然存在巨大的風險和普遍的“內(nèi)部人控制”，這些顯然不是單一個“拆”字就可化解；如此等等，支持與反對銀行監(jiān)管職能從中央銀行分離的討論似乎都有一定道理。

一、問題的由來：國際上中央銀行監(jiān)管模式的變遷

銀行監(jiān)管歷來是現(xiàn)代中央銀行最為重要的職能之一。除了瑞典和英格蘭等少數(shù)國家建立中央銀行的初衷是為政府赤字融資外，絕大部分國家都是在經(jīng)歷了一系列經(jīng)濟危機和金融動蕩之后，為了對銀行體系進行監(jiān)管并承擔最后借款人的角色，從而保證金融體系和經(jīng)濟運行的穩(wěn)定而建立中央銀行的。然而，20世紀80年代后期以來，在部分發(fā)達國家卻出現(xiàn)了銀行監(jiān)管職能與中央銀行分離的新現(xiàn)象。

1997年，英國工黨政府上臺后不久，將英格蘭銀行的銀行監(jiān)管職能分離出來，與原有的9個金融監(jiān)管機構(gòu)合并成立了獨立于中央銀行的綜合性金融監(jiān)管機構(gòu)——金融服務管理局（FSA），負責對各領域金融活動的監(jiān)管。盡管在此之前，北歐各國和加拿大均已分離了中央銀行的監(jiān)管職能，但作為主要國際金融中心進行的首次嘗試，英國的此項改革在國際上產(chǎn)生了極大影響。韓國、澳大利亞、盧森堡、匈牙利和日本等國先后進行了類似改革。目前，德國、愛爾蘭、芬蘭、奧地利、以色列和南非等國，以及泰國和墨西哥等一些新興市場國家也正就這一問題進行討論。將銀行監(jiān)管職能從中央銀行分離并成立專門的綜合性金融監(jiān)管機構(gòu)，似乎正在成為一種“世界性潮流”。

是否有必要拆分中國人民銀行（下稱“央行”）的討論，起源于2000年間一位央行大區(qū)分行行長以個人名義給國務院朱總理提交的一份報告。該報告談到了對于銀行監(jiān)管現(xiàn)狀的憂慮，提出了將央行貨幣政策職能與銀行監(jiān)管職能分離的建議。報告被總理批轉(zhuǎn)至央行，要求作進一步研究。此時，上距央行1998年11月機構(gòu)改革僅僅兩年。1998年中國人民銀行的機構(gòu)改革取消了央行省級分行，取而代之的是九大區(qū)分行（上海、天津、南京、沈陽、廣州、濟南、武漢、西安、成都）和21個地方監(jiān)管辦。央行總行架構(gòu)也發(fā)生了重大調(diào)整，按境內(nèi)外、表內(nèi)外、本外幣、現(xiàn)場非現(xiàn)場監(jiān)控融為一體的思路重新進行機構(gòu)設置，按監(jiān)管對象進行監(jiān)管。其改革方向是毋庸置疑的，但應對中國金融業(yè)復雜局面的監(jiān)管架構(gòu)建立絕非一蹴而就之事，涉及銀行監(jiān)管的一些根本性問題仍未解決。實際操作中也顯示出局限性：新方案雖然采用了許多國外經(jīng)驗，很具革新力度，但缺乏對機構(gòu)定位和監(jiān)管權(quán)限的清晰規(guī)定，央行1996年加入國際清算銀行和巴塞爾委員會以后積累的一些經(jīng)驗和制度也未能很好銜接（凌華薇，2002）。

二、美國聯(lián)邦儲備體系（FED）及其監(jiān)管模式

如上文所述，為了消除東亞金融危機的不良影響，擺脫地方政府干擾、加強金融監(jiān)管、防范和化解金融風險，1998年，我國對中國人民銀行體制進行了重大改革，撤銷了原31個省級分行并按經(jīng)濟區(qū)域設置9個跨省區(qū)分行，即實現(xiàn)了大區(qū)中央銀行的體制安排，與美國聯(lián)邦儲備體系（FED）和歐洲中央銀行體系（ESCB）有著極大的相似之處。作為人民銀行自履行中央銀行職能以來最大的一次體制改革，人們對其寄予厚望的結(jié)果卻是：經(jīng)過幾年來的實踐，改革并未達到預期效果，人民銀行的管理體制一直未能徹底理順。同樣都是大區(qū)中央銀行的體制安排模式，在中國難以盡如人意，在美國卻運行良好。

1913年的《聯(lián)邦儲備法案》確立了美國構(gòu)建聯(lián)邦儲備體系的一般原則，包括成立8到12家聯(lián)邦儲備銀行（FRBs）和各聯(lián)儲銀行的最低資本金不得少于400萬美元等內(nèi)容。隨后，國會成立了組織委員會，通過對7417家國民銀行和16000余家州銀行進行問卷調(diào)查，由負責人威利斯寫成《威利斯報告》（WillisReport），結(jié)合業(yè)務、交通、地區(qū)資本等因素，提出了4套可供選擇的方案，聯(lián)邦儲備體系最終于1914年年中正式運轉(zhuǎn)。雖然在設計和實施過程中受到了一定程度的政治干擾，但其仍然基本體現(xiàn)了按經(jīng)濟區(qū)域設計的原則。

事實上，直到“一戰(zhàn)”結(jié)束后，隨著金本位的逐步瓦解，F(xiàn)ED才具備了貨幣政策的職能。因此，美聯(lián)儲十分重視銀行監(jiān)管職能的作用。“中央銀行如果要時刻準備處理金融危機，就必須了解具體的金融機構(gòu)是如何管理和演變的。僅僅了解金融市場和機構(gòu)的運作是不夠的，甚至還需要了解決策人、內(nèi)部控制和管理信息系統(tǒng)，美聯(lián)儲的貨幣政策由于其監(jiān)管職責而得以順利的實施，而它穩(wěn)定價格的職能也使其銀行監(jiān)管取得了更好的效果”。FED的一位副主席這樣說。

1999年11月，美國頒行《金融服務現(xiàn)代化法》，結(jié)束了其長達半個世紀之久的金融分業(yè)經(jīng)營的歷史。但該法案并未對美國的金融監(jiān)管制度進行重大調(diào)整，只是規(guī)定由美聯(lián)儲牽頭負責對金融控股公司進行綜合監(jiān)管，事實上明確了傘式功能型金融監(jiān)管體制。所謂“傘式監(jiān)管”，即指在對金融控股公司進行監(jiān)管時，制定監(jiān)管的牽頭人作為總監(jiān)管者或協(xié)調(diào)人，它利用總體信息優(yōu)勢從整體上有效地對金融機構(gòu)進行檢測和確認風險；所謂“功能型監(jiān)管”，就是將各專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的職責由原來以機構(gòu)為界線轉(zhuǎn)變?yōu)橐越鹑诨顒訛榻缇€。建立傘式監(jiān)管的原理在于大多數(shù)結(jié)構(gòu)復雜的大型金融集團都采用傘式或整體的風險管理方法（Ferguson2000）。它并不是要使用監(jiān)管銀行的方法來監(jiān)管金融控股公司，而是要在保護存款性金融機構(gòu)與控制非存款性金融機構(gòu)風險之間取得平衡，并防止針對存款性金融機構(gòu)設計的安全網(wǎng)發(fā)生溢出效應并引發(fā)道德風險。在實際操作中，美聯(lián)儲作為牽頭人，將監(jiān)管活動分為三部分：信息的搜集與評估，日常的監(jiān)管，以及采取促進穩(wěn)健經(jīng)營并改進信息披露等具體措施。在信息搜集階段，聯(lián)儲必須與各專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)及金融控股公司的高級經(jīng)理的董事會成員緊密合作。聯(lián)儲通過全面的信息搜集與評估，全面掌握每個機構(gòu)的整體風險管理和內(nèi)部控制等情況。至于日常的監(jiān)管則由各專業(yè)機構(gòu)負責，但只要認為有必要，聯(lián)儲就可以參與其對每個機構(gòu)的現(xiàn)場檢查。為了降低監(jiān)管成本，聯(lián)儲建立了監(jiān)管機構(gòu)之間的數(shù)據(jù)共享制度和嚴格的保密制度。聯(lián)儲首先要從各專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)獲取信息，只有當所需要的信息不能有專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)立即直接提供時，才可直接向監(jiān)管對象搜集信息。在對金融控股公司的整體風險進行評估及在采取具體監(jiān)管措施時，聯(lián)儲都要及時與各專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)進行協(xié)商并共同采取行動。對于法律沒有明確規(guī)定監(jiān)管者的新的金融機構(gòu)和業(yè)務產(chǎn)品更新?lián)Q代，將由聯(lián)儲直接負責監(jiān)管。

三、關于分拆的體制變動成本

隨著英國這個老牌市場國家成立“金融服務管理局”將銀行監(jiān)管職能從中央銀行分離之后，歐洲一些國家包括日韓等國或紛紛學習或積極研究分離方案準備仿效英國。但是，一個不容忽視的現(xiàn)象是，包括美國在內(nèi)，現(xiàn)今世界上存在中央銀行體制的國家仍有3／4以上仍保留中央銀行在制定貨幣政策的同時又負擔銀行監(jiān)管職責的金融制度框架。實際上，中央銀行要不要保留銀行監(jiān)管職能以及銀行監(jiān)管職能從央行分離能否被定義為“潮流”無論在實踐上還是理論上都是個尚無定論的問題。

在理論上，主張分離派的主要依據(jù)是“道德風險論”。按照這些人的觀點，中央銀行由于處于最后貸款人地位，因此就可能會對金融體系出現(xiàn)的支付危機隨時施以援手并以之掩蓋自己的監(jiān)管不力行為。而且，在許多情況下，央行的貨幣政策目標（穩(wěn)定幣值）同銀行監(jiān)管目標會出現(xiàn)沖突，即防范金融系統(tǒng)風險的貨幣支持行動常常會為通貨膨脹留下隱患。反對銀行監(jiān)管職能從央行分離的一派則認為，銀行監(jiān)管職能從銀行一旦分離，中央銀行調(diào)節(jié)經(jīng)濟的最主要手段——再貸款職能的發(fā)揮就會受到嚴重影響，因為中央銀行只有在對商業(yè)銀行負有監(jiān)管責任的時候才能最及時地了解經(jīng)濟、金融體系運行中出現(xiàn)的問題。只有以充分的微觀金融運行信息為基礎，中央銀行才能更好地發(fā)揮貨幣政策保障經(jīng)濟金融平穩(wěn)運行的作用。這一派意見還認為，銀行監(jiān)管職能一旦從央行分拆出來，部門間的工作協(xié)調(diào)成本會急劇增大，原有的監(jiān)管及政策效率可能會遭受相當大的損失。

中央銀行要否保留銀行監(jiān)管職能并不牽涉多少高深復雜的理論，關鍵問題是各國如何從自己的法律法規(guī)條件、歷史文化傳統(tǒng)、金融微觀基礎現(xiàn)狀、監(jiān)管基礎設施及監(jiān)管人力資本現(xiàn)實出發(fā)選擇適合于自身的權(quán)利分配格局和體制模式。迄今為止，在這個問題上并沒有也不可能有什么可以適用于所有國家的標準答案。

目前，如果實行中國人民銀行分拆、設立銀監(jiān)會，有兩項成本不容忽視：

1、分立成本。從微觀角度考察，負有金融管理責任的各級機構(gòu)人員，在每次出現(xiàn)機構(gòu)分設、合并等體制變動時，許多人干的事可能依然故我。但機構(gòu)一旦分立，人們就會將注意力集中在能否在體制變動中升級、提職、擴權(quán)上面。一個新的“山頭”聳立之后，我們看到的普遍現(xiàn)象就是這些占據(jù)了新“山頭”的干部都是在忙著買新車、蓋辦公樓、分新住房等等。機構(gòu)分立，不僅會因人心惶惶產(chǎn)生監(jiān)管效率損失、而且還會在浪費原有監(jiān)管設施、信息、人才等基礎上產(chǎn)生大量的辦公性支出?？梢源致缘厮阋还P賬：假如立即成立銀監(jiān)會，它的派出機構(gòu)如果到省會城市，則肯定存在監(jiān)管能力不夠的問題，但即使僅設到目前的326個中心支行所在地，這些中心支行人員分拆、辦公設施新建等各項支出至少也在200億元以上，必將造成極大的浪費。

2、協(xié)調(diào)成本。從宏觀層面看，銀行體系中不良資產(chǎn)的比例很高，這已蘊涵了相當?shù)南到y(tǒng)性金融風險。在貨幣政策與銀行監(jiān)管職能合一的情況下，中央銀行所獨有的最后貸款人功能為應對銀行體系可能出現(xiàn)的支付風險提供了堅強的保障。而銀行監(jiān)管職能一旦從中央銀行分離，對那些隨時可能出現(xiàn)的支付風險特別是那些主要由監(jiān)管部門承擔責任的此類風險的化解措施就會首先演化為所謂“部際協(xié)調(diào)”行為，而在我國的各個部門之間，由于本位利益等種種因素起作用，普遍存在一種“不買賬”的現(xiàn)象，這樣，就會產(chǎn)生極高的協(xié)調(diào)成本和較低的宏觀管理效率。同等行政級別部門間爭權(quán)力、“不買賬”之類的現(xiàn)象肯定會在信息共享、行動配合、問題銀行的救助等多方面導致行政摩擦，這會給宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)健運行帶來極為不利的影響。這些由于新舊機構(gòu)摩擦產(chǎn)生的效率損失和分立機構(gòu)發(fā)生的額外貨幣支出相加，就是我們可能花費的體制變動成本。

擺在我們面前的路似乎有三條：一是繼續(xù)推行大分拆方案；二是在現(xiàn)有的央行框架內(nèi)采取“外匯管理局模式”即分設一個副部級單位獨立行使監(jiān)管職能；三是采取另一種辦法，即將現(xiàn)有的中央銀行體制關系理順，對不大成功的九大區(qū)行模式進行改良或調(diào)整，以最大限度地發(fā)揮現(xiàn)有的監(jiān)管能力盡量體現(xiàn)節(jié)約高效的原則。顯然，后兩種方案特別是第三方案，其體制變動成本最小。按照金融改革正常的邏輯順序，結(jié)合我國目前金融業(yè)的發(fā)展水平和階段特性，重點應是首先有步驟地實現(xiàn)商業(yè)銀行、證券機構(gòu)和保險機構(gòu)向混業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)變，從改進監(jiān)管對象入手，做好進行更高層次監(jiān)管體制改革的基礎工作。