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一、政治體制改革的基本內(nèi)涵與具體內(nèi)容

政治體制改革勢在必行，那么政治體制改革的主要內(nèi)容有哪些呢?根據(jù)我國政體結(jié)構(gòu)看至少包含以下七個方面:一是人大制度改革;二是政協(xié)制度改革;三是基層治理體制改革;四是政府管理體制改革;五是司法體制改革，六是黨政關(guān)系改革;七是執(zhí)政黨自身改革和發(fā)展黨內(nèi)民主等等"政治體制改革因內(nèi)容龐雜、涉及廣泛，牽扯利益眾多，因此必須謹慎穩(wěn)妥的推進"最重要的是要找到政治體制改革的合適的突破口，如果貿(mào)然全面推進，四面出擊會對我國的穩(wěn)定造成很大的危險"中國近代史上的與前蘇聯(lián)的休克療法之所以會失敗，原因之一就是同時在多條戰(zhàn)線上全面啟動改革，結(jié)果阻力太大而最終失敗"。

二、突破口的選擇意向與基本原則

(一)幾種突破口的選擇意向與簡單評析

在實踐中或?qū)W術(shù)界曾經(jīng)提出很多政治體制改革的突破口，主要涉及以下方面:1.政府機構(gòu)改革"十一屆三中全會以后，為了與市場經(jīng)濟體制改革相適應(yīng)，從1982年起到現(xiàn)在我國共實行了六次政府機構(gòu)改革，這六次改革都取得了很大的成就"但是政府機構(gòu)改革目的是轉(zhuǎn)變政府職能，包括今年兩會上提出的深化行政審批制度改革，也都是為了理順政府和市場、政府和社會的關(guān)系，因此并不觸動政治體制改革的實質(zhì)性問題，也就是它沒有觸動兩個權(quán)力軌道，因此并不能帶動政治體制改革其他方面的突破性發(fā)展"而且機構(gòu)改革難免陷人精簡)膨脹)再精簡)再膨脹的怪圈"2.黨政分開"黨政分開主要是解決兩個權(quán)力軌道之間的關(guān)系"在西方發(fā)達國家，如果一個政黨贏得選舉勝利并組織起新一屆政府之后，這個政黨(也就是執(zhí)政黨)就會/退居二線0，執(zhí)政黨對政府的影響極其有限"而我國的政黨由于是/領(lǐng)導式政黨0，黨政關(guān)系非常密切，因此難免會產(chǎn)生黨政不分、以黨代政的情況"因此，在1987年黨的十三大就把黨政分開作為政治體制改革的突破口"十三大明確規(guī)定了兩個權(quán)力軌道之間的關(guān)系:/黨的領(lǐng)導是政治領(lǐng)導0，/黨對國家事務(wù)實行政治領(lǐng)導的主要方式是:使黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志0"應(yīng)該說黨政分開確實抓住了政治體制改革的實質(zhì)問題，但是由于黨政分開要觸動的利益過多，涉及面過大，完全實現(xiàn)黨政分開目前難度很大，風險也太大"上世紀蘇東劇變與國內(nèi)政治風波后，為了確保穩(wěn)定中央基本上不再提黨政分開"3.人大或政協(xié)制度改革"1992年十四大明確指出:/政治體制改革的目標，是以完善人民代表大會制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度為主要內(nèi)容，發(fā)展社會主義民主政治"0近年來人大制度與政協(xié)制度確實取得了很大的完善與發(fā)展，因此有的學者提出以人大或政協(xié)制度改革為突破口"但是人大和政協(xié)的問題是二者在整個權(quán)力系統(tǒng)中發(fā)揮作用還不充分，人大自主化水平不高，其權(quán)力力量不足"而政協(xié)本身不是國家權(quán)力機關(guān)，只是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，因此二者都不宜做突破口"4.基層群眾自治"有的學者提出以基層群眾自治為突破口"理由是新民主主義革命時期我們是農(nóng)村包圍城市，改革開放時期是農(nóng)村改革帶動城市改革"但問題是村委會和居委會都屬于基層群眾性自治組織，并不是一級政府，基層群眾自治的成就根本無法帶動龐大的政治體制改革的突破性發(fā)展"。

(二)突破口選擇的基本原則

中國政治體制改革突破口的選擇必須要堅持幾個基本原則:1.實質(zhì)性"突破口的選擇必須能夠切中政治體制改革權(quán)力結(jié)構(gòu)的命脈，解決權(quán)力過分集中的問題，從而起到牽一發(fā)而動全身的功效"如果只從淺層的表象切人，像政府機構(gòu)改革雖然阻力比較小，容易推進，但是也難以帶動后續(xù)的改革"2.低風險"突破口的選擇必須是低風險的"上世紀九十年代以后我們不再提黨政分開，而是反復強調(diào)積極穩(wěn)妥地推進政治體制改革就是這個道理"3.統(tǒng)一性"十六大以后，中央反復強調(diào)發(fā)展社會主義民主政治要/堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一0"實際上表明了中央對于政改的認識更加理性，這也為政改突破口的選擇提供了根本的方法"從國情出發(fā)，發(fā)展黨內(nèi)民主應(yīng)該是政治體制改革的最佳突破口"發(fā)展黨內(nèi)民主用于解決第二個權(quán)力軌道之間的關(guān)系，切中了權(quán)力結(jié)構(gòu)的命脈，具有實質(zhì)性;發(fā)展黨內(nèi)民主暫不觸動國家和社會，風險比較小;發(fā)展黨內(nèi)民主可以以黨內(nèi)民主帶動人民民主，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導、人民當家作主與依法治國的統(tǒng)一"十七大明確提出:/要以擴大黨內(nèi)民主帶動人民民主0，實際上也表明中央政府是把黨內(nèi)民主作為政治體制改革的突破口"。

三、以發(fā)展黨內(nèi)民主作為政改的突破口

(一)積極發(fā)展黨內(nèi)民主

這主要是要理順黨的第二個權(quán)力軌道的關(guān)系"通過堅持和完善黨的領(lǐng)導制度，實現(xiàn)黨的科學執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政"十七屆四中全會再次重申:/黨內(nèi)民主是黨的生命0，并對發(fā)展黨內(nèi)民主做了具體部署，主要內(nèi)容如下:1.保障黨員民主權(quán)利"發(fā)展黨內(nèi)民主，要/以保障黨員民主權(quán)利為根本0"十六大以來，黨中央不斷加強黨內(nèi)民主制度建設(shè)，如黨務(wù)公開制度、黨內(nèi)事務(wù)聽證制度、黨內(nèi)選舉制度、黨內(nèi)監(jiān)督十項制度等，以切實保障黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)"比如說四川雅安推行縣級黨代表直選、江蘇省的縣鄉(xiāng)黨代表監(jiān)督機制等都切實保障了黨員的基本權(quán)利"2.完善黨代會制度"黨代會是同級黨組織中的最高權(quán)力機關(guān)，但現(xiàn)行的黨代會5年才召開一次的制度規(guī)定，使得黨代表難以有效的發(fā)揮作用"因此完善黨代會制度就要通過完善黨代表聯(lián)系黨員群眾制度、服務(wù)群眾制度、完善黨代表提案制度等，充分發(fā)揮黨代表的作用"還有就是要進行黨代會常任制的試點，這包括黨代會年會制、黨代表任期制、設(shè)立黨代會常設(shè)機關(guān)三方面"十七大明確指出，/完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會常任制0"十七大以后，中央繼續(xù)擴大對黨代會常任制的試點"現(xiàn)在全國有100多個縣市都在進行黨代會常任制的試點，確保黨代會成為黨的最高權(quán)力機構(gòu)"3.完善黨內(nèi)決策機制"這主要是理順黨代會、全委會與常委會三者的權(quán)力關(guān)系以及各級委員會內(nèi)部權(quán)力的關(guān)系"權(quán)力從誰產(chǎn)生就對誰負責，受誰監(jiān)督"所以黨代會的權(quán)力要大于全委會、全委會要大于常委會"但是我們的日常生活中經(jīng)?？吹降氖菣?quán)力倒置的這樣一種情況"因此黨章第十條明確規(guī)定全委會向同級黨代會負責并報告工作"那么在黨代會5年召開一次，不能有效行使最高權(quán)力的情況下，就要發(fā)揮全委會對重大問題的決策作用，常委會要就選人用人情況、黨風廉政建設(shè)等情況定期向全委會報告工作"如2003年十六屆三中全會上總書記就代表中央政治局向中央全會作報告接受全委會監(jiān)督"而從各級黨委會內(nèi)部來看，要按照集體領(lǐng)導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則決定重大事項"并且地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部時要采用票決制，不能是一把手說了算"4.健全黨內(nèi)監(jiān)督機制"對于黨內(nèi)監(jiān)督，還是權(quán)力從誰產(chǎn)生就對誰負責，受誰監(jiān)督"因此首先是理順黨代會全委會與常委會的關(guān)系"其次就是紀委垂直化管理的問題"根據(jù)黨章，黨代會在產(chǎn)生全委會的同時也產(chǎn)生了紀檢委，但是黨章四十三條明確規(guī)定，紀委要受地方黨委以及上級紀委的雙重領(lǐng)導，這就限制了紀檢委對同級黨委的監(jiān)督"那么從2003年以來，中央做了一系列的部署來解決這個問題"主要有四方面:第一，中紀委和中組部從2003年開始建立和完善了巡視制度，派出巡視組直接監(jiān)督黨政一把手"第二，2004年開始中央與地方紀委對派駐機構(gòu)實行統(tǒng)一管理，直接領(lǐng)導"第三，2006年，中央直接提名和任命某些省的省級紀委書記，打破了由地方黨委提名本地紀委書記的慣例"第四，進行紀委垂直管理的試點"現(xiàn)在全國只有兩地紀委是實行垂直化管理的試點，河北隨州和浙江永慶的紀檢委都不再受同級黨委的領(lǐng)導，只受上級紀委領(lǐng)導，可以說對權(quán)力進行了有效地監(jiān)督和制約"通過發(fā)展黨內(nèi)民主會使權(quán)力過分集中的現(xiàn)象得到很大程度的扭轉(zhuǎn)，使我們的政治體制更加煥發(fā)出勃勃生機"但發(fā)展黨內(nèi)民主不是目的，正如十七大所說，要以黨內(nèi)民主帶動人民民主"。

(二)以黨內(nèi)民主帶動人民民主

黨內(nèi)民主帶動人民民主主要涉及二個方面:一是黨通過民主的程序帶動人民民主"比如說黨代會與人代會是什么樣的關(guān)系，是不是黨代會形成的決議直接通過人代會克隆成法律就行了"實際上黨代會的決議在形成之前就要在全社會進行充分的調(diào)研與咨詢，在此基礎(chǔ)上才能形成黨內(nèi)的決策"然后把黨內(nèi)決策通過法定程序上升為國家意志"像2004年修改憲法的立法建議就是按照這個程序進行的，受到了社會各界的歡迎，原因就在于此"二是把黨內(nèi)民主的好經(jīng)驗推廣到人民民主中"在2000年左右很多地方推行一種違憲改革，如說鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的問題，因為按照憲法鄉(xiāng)鎮(zhèn)長應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會產(chǎn)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選是違反憲法的"那現(xiàn)在基層黨組織選舉中的公推直選、雙推一選等可以說為基層人民民主提供了示范作用"/公推直選0、/雙推一選0，實際上都是將基層黨組織選舉分為兩個階段:預選階段和正式選舉階段，因此被稱為兩票制"在預選階段主要是由廣大非黨員群眾投票產(chǎn)生候選人，候選人確定后再由黨員投票，確定最終當選人"現(xiàn)在四川省的洪雅縣已經(jīng)百分之百實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的兩票制選舉，其他省份的很多地方也都在進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選的試點"可以說，黨內(nèi)基層民主的發(fā)展為人民民主提供了很好的示范作用"。

(三)依法保障黨內(nèi)民主與人民民主

黨章總綱規(guī)定:/黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動0"因此必須用法治來保障黨內(nèi)民主與人民民主的順利進行"像時期那種/大鳴、大放、大字報、大辯論0的無序民主，以及沒有法律保障的民主只會導致黨和國家的嚴重災難"而最近幾年有的學者重提/違憲改革0或者有的地方實行/運動式0的改革，實際上很不可取，是以典型的/人治0來否定依法治國的現(xiàn)有成果"2004年全國人大常委會首次啟動違憲審查機制，可以說是依法治國的最好診釋"因此，只有將黨的領(lǐng)導、人民當家作主與依法治國有機統(tǒng)一起來，政治體制改革才能實現(xiàn)新的突破"總而言之，要明確政治體制改革的內(nèi)涵是政治體制改革的基礎(chǔ);政治體制改革不是政治制度改革;而選好政治體制改革的突破口是關(guān)鍵;要以中央的三個統(tǒng)一為基本方法;以黨內(nèi)民主為突破口帶動人民民主;這是中央這幾年對政治體制改革的重大決策與部署"我們期待政治體制改革有重大的發(fā)展和進步"。

本文作者：靳冬玲工作單位：運城市委黨校