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1、背景

中國建筑普遍存在耗能大、效率低、圍護結構的保溫隔熱性能差等問題，并具有夏季空調用電量大、冬季采暖能耗高的特點。據(jù)研究表明，2020年，中國建筑的終端能耗將占中國總能耗的35%左右，并在未來40年可能成為中國能耗總量的增長的關鍵部分[1,2]。隨著能源緊缺問題越來越突出，建筑能耗作為中國能源消耗的最大組成部分之一，建筑節(jié)能將作為中國能效提升的重要抓手，建筑節(jié)能是保證中國經濟持續(xù)發(fā)展的迫切需求[3]。在建筑能耗中，圍護結構占其中很大一部分，因此，墻體保溫隔熱工程已經是建筑節(jié)能工作的重要環(huán)節(jié)，也是重要途徑之一，外墻外保溫技術是目前最為成熟，應用最為廣泛，特別是以采暖地區(qū)最為普及的建筑節(jié)能手段，它為中國外墻外保溫打開了很好的局面。但是，近年來，我國外墻外保溫質量堪憂，外墻開裂、外墻保溫層脫落、建筑外保溫材料著火等，除了有巨大的安全隱患，還造成了重大的財產損失[4]?；趬w保溫隔熱項目質量在中國建筑節(jié)能工作中的重要作用以及其出現(xiàn)的問題，本文就14個省、市、自治區(qū)、直轄市展開調研，從制度約束和誠信管理方面分析中國保溫隔熱行業(yè)問題，為制度約束合理化建立提供意見。

2、調研方式

本次調研主要采取專家座談會以及調研問卷的形式進行，通過專家座談會討論以及對調研問卷的分析，旨在深入了解中國保溫隔熱市場現(xiàn)狀，掌握在行業(yè)管理、質量控制相關部門、機構管理方式、指導作用等，從管理層面分析未來保溫隔熱行業(yè)發(fā)展方向。開展調研的14個省、市、自治區(qū)、直轄市分別為寧夏、黑龍江、遼寧、山東、天津、北京、河南、四川、重慶、江蘇、上海、湖南、安徽及湖北。參與座談會的政府機構及協(xié)會專家共計34人，科研機構專家共計22人，設計機構專家共計11人，高校教授共計10人，檢測機構專家共計15人。調研共發(fā)放問卷78份，其中采暖地區(qū)共回收問卷26份，非采暖地區(qū)共回收問卷20份，共計46份問卷，問卷回收率約為60%。

3、中國保溫隔熱行業(yè)的市場問題

現(xiàn)今，墻體保溫隔熱市場上，存在“無序競爭”、“低價中標”、“小作坊泛濫”等“競次”現(xiàn)象，各位專家提出了一些導致這些現(xiàn)象的原因，其中包括：（1）保溫隔熱材料壽命與建筑不同步，對于完工的保溫隔熱系統(tǒng)無法采取有效手段驗證其工程質量；（2）產品質量檢測機構市場化，部分檢測機構出具的檢測報告質量不高，不能真實的反映保溫隔熱材料的性能指標達標情況；（3）沒有明確的規(guī)定要求建筑保溫隔熱系統(tǒng)及材料在不降低節(jié)能效果的同時要保障材料的安全性能，現(xiàn)階段兩類規(guī)定有部分沖突和脫離實際情況；（4）開發(fā)與施工企業(yè)為降低建設成本，易選擇落后技術與低端產品；（5）部分政策法規(guī)制定的不完善、缺乏可操作性和系統(tǒng)性，甚至只是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，未能針對問題的根源；（6）保溫隔熱系統(tǒng)材料及產品標準的制定不是由當?shù)亟ㄔO廳行政主管部門負責，而是消防等部門制定，導致了部分規(guī)定脫離了合理范疇，不能確保保溫隔熱材料性能指標能滿足建筑節(jié)能工程要求；（7）保溫隔熱行業(yè)門檻太低，行業(yè)產能過剩，很多不能滿足行業(yè)要求；（8）現(xiàn)有的只注重低價中標的制度不合理，行業(yè)腐敗不能得到根治；（9）建設方為了花更少的錢完成國家規(guī)定要求，對于保溫隔熱行業(yè)質量規(guī)范積極性不高，導致了整體行業(yè)質量越做越低。有部分專家分析給出了他們認為導致保溫隔熱市場混亂的深層次原因主要有：（1）部分招投標存在暗箱操作現(xiàn)象，做不到讓企業(yè)在公平的環(huán)境下競爭；（2)部分監(jiān)管部門對也保溫隔熱行業(yè)業(yè)務不夠熟悉，監(jiān)管不到位現(xiàn)象明顯，有的還存在“尋租”現(xiàn)象；（3）由于中國的住宅商品化發(fā)展，建設單位只顧眼下能把房子賣出去，對于房屋售后幾年可能出現(xiàn)的問題不聞不問。

4、保溫隔熱行業(yè)管控情況現(xiàn)狀分析

由于保溫隔熱行業(yè)的混亂，政府部門采取了一系列措施規(guī)范質量，檢測等質量控制機構也根據(jù)標準要求提高了各項檢測參數(shù)、指標，但是在整體運作過程中，專家們對于各類管控措施的有效性或是合理性，存在一定分歧。其中在法律、法規(guī)、制度，標準體系，政府管控三方面給出了自己的看法，也對現(xiàn)階段常用的三種制度的有效性分別提出了自己的看法。

4.1法律、法規(guī)、制度

在法律、法規(guī)、制度方面（圖1），認為其沒有問題共6人、占所有人的13%，認為部分有問題的共27人、占總人數(shù)的59%，認為有問題的為9人、占總人數(shù)的19%。其中認為法律、法規(guī)、制度有問題或部分有問題的專家中約有27人認為執(zhí)行力度不足是其中的主要的問題；17人表明項目質量管理沒有建立終身責任制，責任主體不清導致了很多保溫隔熱市場上的問題。少數(shù)專家表示部分相關條例僅針對節(jié)能工程的某一環(huán)節(jié)（例如設計，施工、檢測、質監(jiān)、監(jiān)理等）；違反相關制度后，對于企業(yè)懲罰力度不足；現(xiàn)階段保溫隔熱行業(yè)制度不健全、行業(yè)準入門檻太低、只注重低價中標的制度、行業(yè)存在腐敗現(xiàn)象等原因也是導致法律、法規(guī)、制度存在問題的重要原因。圖1法律、法規(guī)、制度問題原因專家們對現(xiàn)階段管理制度有效性提出了自己的看法，現(xiàn)今管理制度常用的三種制度為評價評估制度、備案制度以及推廣制度。關于評估評價制度共有16人認為該管理制度有效、占總人數(shù)約35%，5人認為該制度無效、占總人數(shù)約11%，18人認為該管理制度有缺陷、占總人數(shù)約39%，其中7人未發(fā)表意見；關于備案制度共有28人認為該管理制度有效、占總人數(shù)約61%，3人認為該制度無效、占總人數(shù)約7%，14人認為該管理制度有缺陷、占總人數(shù)約30%，其中1人未發(fā)表意見；關于推廣制度共有24人認為該管理制度有效、占總人數(shù)約52%，2人認為該制度無效、占總人數(shù)約4%，16人認為該管理制度有缺陷、占總人數(shù)約34%，其中4人未發(fā)表意見。在提出意見的專家中，各類意見比例見圖2。

4.2標準體系

在標準體系方面，3人認為國家、地方、行業(yè)標準沒有問題、占總人數(shù)的7%，20人認為國家、地方、行業(yè)標準沒有問題，但是執(zhí)行力不足，這部分專家占總專家數(shù)的43%，21人認為國家、地方、行業(yè)標準有問題、占總人數(shù)的46%，還有2位專家未發(fā)表意見。認為標準有問題的21位專家中有11人認為標準、規(guī)范更新不及時是導致標準體系出問題的主要原因；7人認為部分地方標準內容不完整導致了整個行業(yè)標準存在缺陷；也有專家提出了部分材料由于各自產品標準由不同人員在編制，在編制過程中時沒有溝通，有時候存在標準無法統(tǒng)一的情況；還有專家提出標準亂象、不科學統(tǒng)一、尤其建筑節(jié)能類標準混亂才是重點問題所在。部分專家認為缺乏完善的考核認證、評價及后運營管理體系才是導致行業(yè)標準執(zhí)行、運營不當?shù)闹饕?；也提出了由于保溫隔熱行業(yè)材料、系統(tǒng)的多樣性導致了標準多樣，但是有一些重要材料和體系沒有國家標準，僅僅有地方標準，這就導致了行業(yè)管理的混亂。有的行業(yè)專家表示現(xiàn)在保溫隔熱行業(yè)部分標準制定人員由于對于地域特色不了解，標準沒有針對地域特色，導致標準脫離實際情況，不能有效的使用。最后還有專家明確表明部分標準有重復現(xiàn)象，但相關指標不統(tǒng)一，讓管理機構、檢測機構等機構在管理過程中很難選擇執(zhí)行標準，導致管理出現(xiàn)漏洞。

4.3政府管控

在政府管控方面，1人認為政府管控沒有問題、占總人數(shù)的2%；26人認為政府監(jiān)管力度不足、占總人數(shù)的56%；17人認為政府缺乏強效政策、法律的支持，這部分專家占總人數(shù)的37%；6人認為政府缺乏有效的管理機制、這部分專家占總人數(shù)的13%；3人認為政府職責不明確、占總人數(shù)的7%。有專家提出了政府管控程序多，相關費用過高，給企業(yè)造成了很大壓力；也有專家提出政府職責不清，追逐權利，無視質量與保證是導致政府管控出現(xiàn)的問題重要原因。（圖3）

5、管理問題的因素分析

各個管理部門通過各種方式，通過創(chuàng)新、借鑒等辦法出臺了一些列政策、法規(guī)、管理辦法，相關標準也逐漸完善，但是由于行業(yè)包含內容較多，行業(yè)較混亂，在制定過程中存在一些不合理內容，在執(zhí)行過程中存在一些漏洞，在推行過程中或多或少會存在一定的妥協(xié)，這些都導致中國保溫隔熱行業(yè)管理存在。有大約5個地區(qū)專家提到由于監(jiān)管部門對于整個保溫隔熱行業(yè)及市場的真實情況不夠了解，因此制定的激勵政策、管理制度缺乏有效性，支持的力度也不足，推行過程中起到效果有限，特別是在政府簡政放權后，很多管理的責任歸屬問題不明確，導致已有的管理制度不能有效執(zhí)行，不能有效保證市場合理運作。還有專家也強烈表示政策要有一定的延續(xù)性，有的部門為了推行型概念，頻繁更換政策導向，使得前一個概念還未發(fā)展成熟，就轉向另一個概念，導致企業(yè)難以產生優(yōu)質新產品，對于產品質量控制難以達到理想水平。現(xiàn)階段制定的一些保溫隔熱行業(yè)相關法律制度還不足夠健全，因此很多“問題工程”在出問題后責任主體不明確，相關部門對不涉及安全問題的問題追責力度不足。有較多專家認為現(xiàn)在有的政策、標準出臺以后，沒有一個合適、有效的渠道同各保溫隔熱生產企業(yè)、科研設計單位、施工企業(yè)或者各開發(fā)商及業(yè)主一起探討政策實施的可行性與有效性，在政策推行過程中也沒有給行業(yè)足夠的時間去實施、去驗證、去優(yōu)化，給行業(yè)發(fā)展造成了很大困擾，因此部分不合規(guī)的保溫隔熱企業(yè)就尋找公信力、權威性不足的檢測機構，投機取巧達到政策標準要求。又由于國家或者各個地方的政府部門沒有相關的機構對破壞市場有序競爭的、濫竽充數(shù)的以及不合格的企業(yè)進行監(jiān)管與處罰，或者對他們的處罰力度不足，寬松的管理制度導致了企業(yè)對于質量問題置若罔聞。由于檢測機構也只對來樣負責，但是沒有一個完善的取樣制度，還有部分檢測機構因為利益不作為，或者出具虛假報告，導致保溫隔熱行業(yè)監(jiān)管更加困難。還有部分專家認為，保溫隔熱行業(yè)沒有統(tǒng)一的質量規(guī)范準入門檻，從備案到推廣等制度，均不能有效的在全國推廣，有的甚至不能再省市內通用，導致企業(yè)在準入階段成本較高，給企業(yè)造成了一定負擔，導致企業(yè)不愿意從質量入手規(guī)范企業(yè)，而是尋找一些投機方式，通過不正當手段得到準入資格，而大部分管理機構在企業(yè)拿到準入資格后沒有后續(xù)的復查、抽查，也導致通過不正當手段拿到準入資格，但其產品的質量并沒有達到當?shù)販嗜腴T檻的企業(yè)可也在區(qū)域順利經營。

6、措施與建議

基于保溫隔熱行業(yè)存在的問題以及在制度管理方面的缺陷，相關的管理機構對于制度的完善，標準的提升都需要有相關的規(guī)劃。由于國家政策的導向，政府部門逐漸簡政放權，因此需要從多方面改善制度的執(zhí)行方式。首先，政府部門需要制定合理的規(guī)章制度。在制度制定前期要開展有效的調研工作，多參考企業(yè)專家與行業(yè)專家意見，制定合理可行的規(guī)章制度，并在試行階段開展一系列回訪工作，讓各方知道質量與安全的重要性，處理好各方的態(tài)度，了解規(guī)章制度的在應用中起到的作用，以便更好地改進。其次，相關管理部門要明確工程質量問題或者工程事故的責任主體。在制定過程中要著重考慮責任主體的選擇方式，以及出現(xiàn)問題時所需要的解決方式和處罰力度，既不能讓無辜企業(yè)收到牽連，也不能讓應該負責的企業(yè)得不到應有的處罰，爭取做到公正、公平的對待所有企業(yè)。第三，借助第三方機構，建立適用性強的準入門檻。管理部門應該建立統(tǒng)一的質量準入門檻，由于簡政放權，政府部門很難再設立統(tǒng)一的準入門檻，行業(yè)應該借助第三方機構，例如保溫隔熱認證、工程質量保險、綠色建材認證平臺等途徑，設立行業(yè)準入門檻，對于質量達不到準入門檻的企業(yè)，要設置一系列公示、整改措施，以規(guī)范行業(yè)質量管理系統(tǒng)。第四，管理部門要將制度管理與誠信管理相結合。發(fā)動行業(yè)協(xié)會或者行業(yè)聯(lián)盟建立保溫隔熱工程誠信系統(tǒng)，借鑒歐美的誠信制度，建立完善的誠信體系與管理制度，通過行業(yè)協(xié)會或者行業(yè)聯(lián)盟建立保溫隔熱行業(yè)的黑白名單，妥善利用自媒體時代各類宣傳手段，宣傳優(yōu)質企業(yè)，公布劣質企業(yè)，利用有效的方式監(jiān)督行業(yè)質量規(guī)范。

作者:耿云皓 寇月 張方財 謝駱樂 楊西偉 單位:1.中國建筑科學研究院 2.中國建筑節(jié)能協(xié)會

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