導語：堅持黨領導下的村民自治促進農(nóng)村基層民主建設一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

*年《中華人民共和國村民委員會組織法》實施后，村級民主治理逐步深入，村民民主意識不斷增強。在目前村民自治的政治環(huán)境中，堅持黨的核心地位，加強黨的執(zhí)政能力建設，同樣是鞏固黨的執(zhí)政基礎和地位，強化黨的執(zhí)政職能的非常重要的方面。政治體制改革和社會主義民主政治建設的任何實踐，必須有利于黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位和執(zhí)政基礎的鞏固，而決不能是相反。村民自治建設要沿著健康理性的道路堅持并發(fā)展下去，為社會主義民主政治建設打好基礎并創(chuàng)出經(jīng)驗，黨就必須切實履行起執(zhí)政黨的職能，就必須對村民自治工作切實起到動員、教育、組織、引導和協(xié)調(diào)的領導作用。聯(lián)系到農(nóng)村實際，就是要堅持村黨組織在村級組織中的核心地位，堅持村黨組織對農(nóng)村社會政治、經(jīng)濟等各項事務的領導，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎。

一、現(xiàn)階段村民自治中黨組織作用發(fā)揮情況和存在問題的原因分析。

實行村民自治，是推進我國農(nóng)村基層民主政治建設的客觀要求，也是作為黨實施依法治國、推進社會主義民主政治建設的一項重大決策，意義十分深遠。有人把“村民自治、包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”稱作是中國改革開放政策在農(nóng)村取得的三項突破，也歷來被視為農(nóng)村改革的重大成就。黨的十六大通過的政治報告中明確提出了：“擴大基層民主，是發(fā)展社會主義民主政治的基礎性工作。健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開辦事制度，保證人民群眾依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業(yè)，對干部實行民主監(jiān)督。完善村民自治，健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制”的目標任務。近年來，隨著農(nóng)村改革的逐步深化和農(nóng)村基層民主政治建設的不斷推進，村級組織建設中出現(xiàn)了許多新情況、新問題，如村黨組織缺乏凝聚力和向心力，“兩委”班子不和諧，村民自治存在著盲目性，法制化、規(guī)范化、民主化程度不高等，這些問題的存在嚴重制約農(nóng)村基層社會民主建設的進程。

（一）、村黨組織和村民委員會之間關系在理論上和現(xiàn)實中的差距。

*年11月頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》的第二、第三條分別規(guī)定了村黨組織和村委會的地位與作用：“村民委員會是村民自我組織、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”；“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權利?！?年2月，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，該條例對村黨組織的主要職責進行了詳細規(guī)定：“貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和上級黨組織及本村黨員大會的決議；討論決定本村經(jīng)濟建設和社會發(fā)展中的重要問題；領導和推進村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，支持和保障村民依法開展自治活動。領導村民委員會、村集體經(jīng)濟組織，支持和保證這些組織依照國家法律法規(guī)及各自章程充分行使職權；搞好支部委員會的自身建設，對黨員進行教育、管理和監(jiān)督。負責村、組干部和村辦企業(yè)管理人員的教育管理和監(jiān)督；搞好本村的社會主義精神文明建設和社會治安、計劃生育工作。”可見，法律規(guī)定村委會是村民自治組織，它以“三個自我”和“四個民主”為重要內(nèi)容，這些規(guī)定是很清楚的。但對村黨組織的職責規(guī)定得過于籠統(tǒng)。在國家政權退出農(nóng)村，農(nóng)村組織發(fā)生了重大變化的條件下，黨仍然沿襲著過去的習慣，以黨領導國家政權的方式處理黨與村民自治組織的關系。也就是說，只明確了村黨組織對村民委員會的領導關系，至于如何領導、怎樣體現(xiàn)這種領導不是很清楚。當然，雖然具體如何領導不很清楚，但大的思路、黨的期待是很明確的，那就是：村黨組織與村委會的關系是領導與被領導的關系。黨的領導是領導和支持農(nóng)民當家作主，支持村委會的工作，保障村民自治制度的順利推進和真正落實。理論上，二者之間的關系應該是協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、沒有矛盾的。

現(xiàn)實中，目前村黨組織和村委會之間的關系到底如何呢？根據(jù)我們對全區(qū)110個村“兩委會”的關系調(diào)查來看，二者之間的關系呈現(xiàn)出“兩頭小、中間大”的狀況。所謂“兩頭小”，就是村兩委會關系明顯緊張和關系協(xié)調(diào)融洽的兩類，這兩類所占比重都不大，分別在5%—10%之間；所謂“中間大”，就是處于一般狀況的占多數(shù)，大約在75%左右。從實際情況來分析，村黨組織和村委會關系表現(xiàn)為四種模式：第一，黨組織書記大權在握，控制村內(nèi)一切資源，村委會成為執(zhí)行或附屬機構，這種關系相當普遍，因為我區(qū)現(xiàn)在的村黨組織書記大多兼任村經(jīng)濟合作社社長，控制了村集體經(jīng)濟的支配權。但不管效果如何，表現(xiàn)形式如何，這種模式無疑在一定程度上違背了自治精神和自治原則，削弱了村民自治的進步意義。第二，村委會主任大權獨攬，操縱村里的一切，黨組織書記被排斥，這實際上否定了黨的領導，這種模式在全區(qū)并不多見。第三，村委會主任和村黨組織書記為爭作“一把手”針鋒相對，互不相讓，形成兩個中心，村民也由此分成派別，結果是兩敗俱傷，村民遭殃。第四，由于村黨組織書記和村委會主任之間的矛盾，雙方互相撂挑子，村中事務無人過問，并由此造成民心渙散。我們把這四種模式歸納為“黨強村強”、“黨弱村強”、“黨強村弱”、“黨弱村弱”。近年來，我區(qū)村兩會的矛盾主要集中在土地征用款發(fā)放，參加村委會主任的競選，村務、財務二公開等這些具體的事情上。如某村在土地征用費的發(fā)放上村主任與村書記發(fā)生分歧，村主任動員村民對村支書施壓。有的個別村已經(jīng)分成以村黨組織書記和村委會主任為首的兩個派系，在村級重大事項上各執(zhí)一詞，村級重大事項成為雙方炫耀權威的舞臺。

（二）、這種差距產(chǎn)生的原因。

1、村兩委會之間的關系不清。村兩委會矛盾的制度根源在于：即使是新頒布的《村委會組織法》，也沒有界定清楚村黨組織與村委會的權力分配關系。問題的關鍵是：自上而下強調(diào)黨的領導核心與自下而上地推行村民自治，在缺乏協(xié)調(diào)這種“雙軌運動”的制度、機制的情況下，村兩委會的權力難免陷入矛盾與沖突。其過多的定性規(guī)定與規(guī)定的模糊性是其中的一個原因。例如，《村委會組織法》第三條規(guī)定中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織發(fā)揮“領導核心作用”，但是如何發(fā)揮其領導核心作用則無明確的說明，只是規(guī)定“依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權利”。其次缺乏明確、具體的制度規(guī)范也是一個重要原因。雖然黨內(nèi)有條例，國家有村組法，但對于兩委會關系僅僅做出了原則性規(guī)定，而對于兩者的權限職能等缺乏具體明確的劃分，缺乏操作性較強的具體規(guī)定。

2、農(nóng)村二元權力結構的出現(xiàn)。中國農(nóng)村的權力結構是一種黨政二元權力結構。在實行村民選舉以前，農(nóng)村權力關系是以自上而下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命為基礎的一元權力結構。村民選舉制度的導入，改變了村委會權力來源的基礎，村委會的權力依賴自下而上的村民授權，而村黨組織的權力仍然保持自上而下的性質(zhì)，村委會的權力的合法性渠道與村黨組織出現(xiàn)了分野。這就從根本上促使農(nóng)村公共權力從以單向授權為基礎的一元權力結構向以雙向授權為基礎的二元權力結構轉(zhuǎn)型。在二元權力結構導入的民主授權機制的驅(qū)動下，選舉出來的村主任的角色地位都發(fā)生了根本的變化。作為村民民主授權的承受者，當選村干部自然產(chǎn)生了一種擔負村民囑托的責任心和肩負村民利益代言人的使命感，促使他們努力扮演村民利益守護人的角色。與此對應，我們不可否認，全區(qū)部分村黨組織的實際工作能力確實有些弱化。這些黨組織的書記們長期以來就忽視自身組織建設，導致本村的黨員隊伍老化、文化知識退化以及能力弱化等問題突出，而村民選舉不過提供了暴露這些深層危機的機會。此外，在賦予村委會權力合法性的過程中，激發(fā)了村民的政治認同意識。當村民把這種政治認同要求延伸至黨組織權力的時候，盡管黨組織權力合法性是不容置疑的，但我們卻沒有從村民選舉中、從村民的政治參與中確認其合法性的制度和機制。

3、從更深層次來分析，實質(zhì)上是目前農(nóng)村社會自治與政治控制的深刻矛盾的反映。村民自治是80年代后期中國政治民主化呼聲很高的背景下產(chǎn)生的。當時，農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)村社會發(fā)生了深刻的變化。國家在“建立村級政權”和“實行村民自治”兩種方案爭論中選擇了后者。這一制度安排使國家政權退出了農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關系成為指導與被指導關系。國家這一安排的目的是減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村的干預，實行農(nóng)村社會民主，調(diào)動農(nóng)民積極性，促進農(nóng)村發(fā)展，但它的負面影響是弱化了國家對農(nóng)村的政治控制。同時，伴隨著村民自治而來的是農(nóng)村派性的出現(xiàn)和家族勢力、宗族勢力、宗教勢力、黑惡勢力的興起和封建迷信的泛濫?！叭r(nóng)問題”是一切問題的根本，如果沒有農(nóng)村的穩(wěn)定，就不會有全國的穩(wěn)定。加強對農(nóng)村的控制是很迫切的問題。在農(nóng)村的各種組織中，黨組織是村級惟一的政治組織，黨又在國家和社會中處于法定的領導核心地位。所以，村黨組織是加強對農(nóng)村政治控制的最有力、最有效的力量。在這種情況下，村黨組織書記兼任村經(jīng)濟合作社社長，起實質(zhì)上的“一把手”作用，也就不難理解了。所以村黨組織和村委會的矛盾實質(zhì)上反映的是自治與政治控制的矛盾。

二、強化村黨組織的核心作用，加強黨對村民自治的領導必須面對的現(xiàn)實：村民自治的必然性及其社會基礎分析。

（一）、村民自治的必然性。

1、村民自治是建設中國特色社會主義民主政治的重要組成部分。社會主義民主的本質(zhì)是人民當家作主。在我國，人民當家作主有兩條基本途徑：一是通過選舉，選出人民代表組成全國和地方各級人民代表大會，按照《憲法》賦予的職責行使管理國家和社會事務的權利；二是在基層實行直接民主，《村民委員會組織法》就是保證村民直接行使民主權利，推行直接民主的一部重要法律。一方面，億萬農(nóng)民群眾通過村民自治這種最廣泛的民主實踐，學會如何行使和維護自己的民主權利，提高自己的民主意識和參政議政的能力，從而為整個國家的民主政治建設奠定堅實的基礎。另一方面，村民自治把民主的發(fā)展與農(nóng)村經(jīng)濟、社會的發(fā)展以及社會的穩(wěn)定緊密聯(lián)系在一起，既體現(xiàn)了民主的一般性原則．又具有自己的獨特性，構成了中國特色社會主義民主不可或缺的組成部分。

2、村民自治是農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的必然要求。黨的十一屆三中全會后，農(nóng)村實行家庭承包責任制，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。這一重大變革，使得農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式、精神面貌發(fā)生了廣泛而深刻的變化，市場觀念、競爭觀念、法制觀念正被越來越多的農(nóng)民所接受，這是中國農(nóng)民歷史性的巨大進步。農(nóng)民以前所未有的政治熱情關注自己的切身利益、村中事務的管理及干部的行為方式，迫切要求參政議政，用政治上的民主權利來保障經(jīng)濟上的物質(zhì)利益。

3、村民自治是解決農(nóng)村社會問題、化解人民內(nèi)部矛盾的有效途徑。改革初期，隨著經(jīng)濟基礎和上層建筑的變化，我國農(nóng)村出現(xiàn)了一些社會矛盾和問題，如干群關系緊張，社會治安狀況惡化，公益事業(yè)無人關心，水利設施破壞嚴重，財務管理混亂等等。在諸多矛盾中，干群矛盾尤為突出。這些問題的解決，單純依靠行政手段收效甚微，必須依靠村民自治的方法，依靠農(nóng)民群眾自己的力量來解決這些社會問題。通過村干部群眾選，村中大事群眾定，日常事務群眾管，理順了群眾的情緒，調(diào)動了群眾當家作主的積極性，從而有效地解決了農(nóng)村出現(xiàn)的各種社會問題，化解了大量的人民內(nèi)部矛盾，密切了黨和政府與人民群眾之間的聯(lián)系。

村民自治是我國農(nóng)村一項極其重要的基礎性工作，它對村干部來說是一種最有效的“防腐劑”，對農(nóng)民來說是一種無聲的號角。一方面，它有利于充分調(diào)動廣大農(nóng)村群眾發(fā)展經(jīng)濟的積極性和創(chuàng)造性，大大激發(fā)和培育廣大農(nóng)民群眾熱愛家鄉(xiāng)、建設家鄉(xiāng)的積極性和創(chuàng)造精神。另一方面，它有利于基層干部博采眾議，科學論證，正確決策，照章辦事，創(chuàng)造性地做好工作。總之，實行村民自治，是我們黨根據(jù)我國的國情和正確認識新形勢下的農(nóng)民問題所做出的科學抉擇，是我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史必然，對廣大農(nóng)村乃至全國的穩(wěn)定和發(fā)展具有不可估量的深遠意義。

（二）、實行村民自治的社會基礎。

1、經(jīng)濟基礎——農(nóng)民成為獨立的市場主體，在權利義務構成上有新的變化。在廣大農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，理順了農(nóng)村最基本的生產(chǎn)關系，使農(nóng)村的生產(chǎn)方式和分配方式發(fā)生了根本性的變化，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。農(nóng)民由此獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權，成為獨立的勞動主體、利益主體和責任主體。這樣，在我國農(nóng)村市場體系的形成過程中，真正有了以農(nóng)戶家庭為基本單位的市場主體。農(nóng)民在取得了生產(chǎn)經(jīng)營的自主權后，必然產(chǎn)生在政治領域獲得更廣泛民主權利的預期。建立起與生產(chǎn)經(jīng)營方式相適應的新型社會管理體制和新型組織形式，已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的必然要求。因此，以村委會為載體的，與農(nóng)村現(xiàn)行生產(chǎn)方式相適應的村民自治制度應運而生，它賦予村民更廣泛的民主權利，使農(nóng)民的經(jīng)濟自主權與政治自決權相統(tǒng)一，調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。當前，伴隨著農(nóng)村稅費和相應的配套改革在不斷深化，農(nóng)村基層政權運行方式和基層社會管理方式發(fā)生了重大變革，也必然引發(fā)農(nóng)民權利義務構成上的顯著變化。例如我區(qū)全面取消農(nóng)民稅費負擔以及加大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整力度，農(nóng)民負擔在進一步減輕，義務在不斷減少。另一方面，農(nóng)村被征地人員養(yǎng)老保障、新型合作醫(yī)療制度等多項制度的建立，使社會公共產(chǎn)品和社會保障等國家福利直接惠及全區(qū)廣大農(nóng)民。在他們的權利義務構成上，權利開始占主導地位。這些變化，肯定會激發(fā)農(nóng)民對于村落社區(qū)內(nèi)的各種政治經(jīng)濟、直接間接、自己他人、道義等各種利益分配的參與熱情，本村熱點難點問題、村級重大事項內(nèi)容上也會產(chǎn)生相應調(diào)整。自從我區(qū)全面推進城市化進程以來，土地征用問題成為農(nóng)民最為關注的熱點就是很好的一個例證。

2、政治基礎——國家民主日趨完備，社會民主初見端倪。民主是一種“以多數(shù)人的意志為政權的基礎，承認全體公民自由、平等的統(tǒng)治形式和國家形態(tài)。”在民主的政治制度中，公民的意志是政權合法性的基礎。隨著國家與社會的分離，民主也可以分為國家形態(tài)的政權民主和社會形態(tài)的非政權民主，我們把它概括為國家民主和社會民主。國家民主屬于上層建筑，表現(xiàn)為國家形態(tài)和政治制度。社會民主存在于社會生活領域，往往以社區(qū)自治、基層民主、企事業(yè)民主管理、公民結社等形態(tài)表現(xiàn)出來。建國五十多年來，我國的國家民主在不斷地健全和完善：人民代表大會制度進一步完善，立法、決策、監(jiān)督的國家職能得到加強，縣、鄉(xiāng)兩級人大代表實行了直接選舉；通過政協(xié)會議、政協(xié)委員提案、黨內(nèi)重大事務征求黨外人士意見、黨外人士當選人大代表、黨外人士擔任一府兩院領導等等。

比較而言，我國的社會民主相對滯后。改革開放前，由于受封建社會中央集權統(tǒng)治的影響極深，特別是在計劃經(jīng)濟時期形成的高度集權的政治體制下，導致了國家力量的過度強化與社會力量的削弱，表現(xiàn)為國家功能全方位覆蓋社會領域，每一個社會成員固定在嚴格的行政框架內(nèi)，成為高度政治化的“組織人”、“單位人”。以農(nóng)村為例，農(nóng)民職業(yè)終身化、農(nóng)民身份遺傳化，農(nóng)民活動區(qū)域絕對固定化，農(nóng)民從此被完全剝奪了遷徙自由、擇業(yè)自由、生產(chǎn)自由甚至消費自由。國家從而實現(xiàn)了對全體社會成員的超強整合。國家與社會高度重疊，本應屬于社會自理的事務幾乎全部被納入了國家行政的范疇。當時，發(fā)展社會形態(tài)的民主是不可能的。改革開放后，隨著社會主義現(xiàn)代化建設進程的加快，我國進入了快速的社會變革時期，體制轉(zhuǎn)軌與結構轉(zhuǎn)型相交織，國家行政開始逐步退出社會的私域（如企業(yè)、個體工商戶、農(nóng)戶的自主經(jīng)營，文化藝術的創(chuàng)造，公民個人的宗教信仰、生活方式等等）和非官方的公域（如城鄉(xiāng)基層社區(qū)的公共事務），為發(fā)展社會民主提供了現(xiàn)實基礎。在農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)民的價值觀念、思維方式、行為方式發(fā)生了的變化，社會主體意識、政治參與意識、平等意識普遍增強，體制下的組織形式已經(jīng)無法發(fā)揮作用，功能日趨弱化。為尋找一個符合農(nóng)村實際、與生產(chǎn)方式相適應的組織形式，廣大農(nóng)民群眾進行了積極探索，做出了不懈努力。黨和國家及時把農(nóng)民在實踐中創(chuàng)造的村民委員會組織形式，用法律固定下來，上升為國家意志，形成了村民自治制度。村民自治制度的實施開啟了我國社會民主的序幕，廣大農(nóng)民找到了一條能以公民身份參與社會生活、享有民主權利、表達自己意愿、實現(xiàn)自己主張的實踐通道。

（三）、文化基礎：“臣民心理”逐步改造，“公民意識”開始樹立。

中國傳統(tǒng)政治文化的一個基本特征是“臣民文化”，它包括“許多封建社會規(guī)范?；实壑贫认拢芜^程局限于官僚士大夫，與普通老百姓無關。所謂的清明政治，也僅僅做到了“為民做主”，還遠遠沒有涉及“還權于民”民主內(nèi)核。中國村民自治制度就是在這個大的文化背景下開始實施的，從這個意義上說，它承擔了改造“臣民心理”、構建“公民文化”的重任。二十年來的民主實踐證明，廣大農(nóng)民在自我管理、自我教育、自我服務過程中，掌握民主方法，學規(guī)范，培養(yǎng)民主習慣，樹立民主意識，積淀民主文化。隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展和依法治國方略的逐步實施，農(nóng)民的法治觀念和維權意識不斷增強。運用手中的權利，尋求適當?shù)耐緩?，積極參與基層社區(qū)事務管理，監(jiān)督村級公共權力的規(guī)范運行，不再是可望而不可及的空中樓閣，而是成為廣大農(nóng)民日常社會生活不可或缺的一部分。他們對參與基層公共事務的心態(tài)由起初的被動征召轉(zhuǎn)向主動參與。他們不但關心身邊的基層事務，也為更高層次更廣領域上的政治參與做好了心理準備。在基層民主實踐的沖擊和改造下，平等、公正、包容、誠信、尊重、恪守等民主政治的心理要素開始在廣大民眾的內(nèi)心深處沉積，正在逐步內(nèi)化成國民心理的重要組成部分。當然，對中國傳統(tǒng)政治文化的改造與重構決不是一朝一夕、一蹴而就的事情。

從以上對于村民自治和必然性和社會基礎分析中，我們可以得出這樣的結論：農(nóng)村基層民主發(fā)展是不可逆轉(zhuǎn)的，如果要真正地實現(xiàn)黨對村民自治的有效領導，我們必須克服以往的簡單化、一統(tǒng)化思想，在現(xiàn)有的法律法規(guī)和制度范圍內(nèi)，明確村黨組織和村委會的權力、地位，理順二者的關系，建立制度化的分權合作機制，實現(xiàn)村兩委會權力資源的制度化配置。另外，村黨組織還要把自身的工作目標同村民的共同利益緊密地聯(lián)系起來，把黨組織的工作方式同村民自治制度協(xié)調(diào)起來。

在具體實踐中，我們認為農(nóng)村基層黨組織應該起核心領導和支持、動員、監(jiān)督村民、村民代表、村民委員會依法行使民主權利的作用，并且在農(nóng)村社會管理的過程中，發(fā)揮其組織協(xié)調(diào)職能。新修訂的《村民委員會組織法》規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”這實際上是以國家基本法律的形式，明確規(guī)定了黨組織在農(nóng)村領導地位和職責及工作方式，我們必須堅定不移地堅持黨的領導，任何權力的行使以不危害黨的領導地位為前提。但是基層黨組織也應該在法律規(guī)定的范圍內(nèi)履行自己的權力?；鶎狱h組織的作用更多地在于引導和領導村民依法行使自治權，它的角色定位應從決定每一件大小事情解決方案的“始作者”轉(zhuǎn)變?yōu)楸ＷC村民在法律、法規(guī)的范圍內(nèi)行使自治權的“掌舵人”；從親自動手處理所有村務的“操作者”轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┧悸?、方法的“?zhàn)略家”。

三、實現(xiàn)黨對村民自治有效領導的初步設想。

目前，農(nóng)民的政治參與熱情日益被激活和放大，農(nóng)民越來越強烈地意識到，作為國家和農(nóng)村社會的主人，在農(nóng)村公共政策制訂和利益分配過程中就應當強化自己的主體地位。農(nóng)民不再僅僅滿足于作為農(nóng)村公共政策的客體（對象）而存在，被動地認可和接受農(nóng)村公共政策方案，而是強烈地要求向農(nóng)村公共政策系統(tǒng)表達自己的意愿，通過過問農(nóng)村公共政策制定、執(zhí)行和反饋的全過程，使農(nóng)村公共政策能夠更充分地代表村民自己的利益。因此謀求參與村莊社區(qū)內(nèi)各種權利與權力的分配，就成為農(nóng)民政治參與的首要目標。在這種情況下，如何保證村民自治能夠在法律法規(guī)的框架內(nèi)最大限度地體現(xiàn)黨的利益，體現(xiàn)廣大農(nóng)民的利益，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，從理論上，我們可以列出諸如“充分認識強化村黨組織對村民自治領導的重要性，準確定位村黨組織的基本職能。”；“對村民自治的領導，必須是引導和支持村民當家作主，而不是包辦代替村民當家作主?！?；“改進村黨組織的工作方法和領導方法，把村黨組織和村委會的活動納入法制化軌道?！钡确绞剑趯嵺`中，目前比較受關注的經(jīng)驗有二種：一是“兩票制”選村黨組織書記；二是村黨組織書記和村委會主任實行“一肩挑”。“兩票制”是指，在選村黨組織書記時，先由村民投信任票，得信任票過半的才能作為候選人，然后由黨員投票產(chǎn)生支部書記；“一肩挑”即村委會主任和村黨組織書記由一人擔任，具體類型有：村黨組織書記競選和兼任村委會主任；二是村委會主任當選為村黨組織書記；三是把非黨員的村委會主任迅速吸納入黨，實現(xiàn)“一肩挑”。從現(xiàn)在全區(qū)農(nóng)村客觀形勢分析，我們認為，可以在條件符合的村嘗試推行“一肩挑”的模式。不僅僅是針對村委會主任，對于村民代表這一職位，我們也應該大力鼓勵農(nóng)村黨員積極參選，或者在素質(zhì)好、責任心強，能力突出的村民代表中發(fā)展黨員。理由有三：

（一）、“雙重角色”的是近年來對農(nóng)村干部角色特征的描述與定位。村干部被視為集政府行政任務和村莊利益于一身的處于國家與農(nóng)民互動交匯點上的中間人，即國家利益人和村莊利益當家人，而且村干部更多的是被看成國家形象與意志在村莊中的代表。因為村干部的產(chǎn)生更多的是體現(xiàn)了上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意志，特別是村黨組織書記的產(chǎn)生完全是任命式的，況且村干部日常應付的是各級下達的龐雜繁復的行政任務，以及要求村干部必須要配合好的各方面的工作。如果采用“一肩挑”模式，讓村民不但直選出村委會主任，而且在事實上擁有了選舉村支書的權利。村干部的合法性基礎與權力授權來源發(fā)生了由上至下的轉(zhuǎn)變，上級組織已經(jīng)不能任意決定村干部的任免與去留，在這種情況下，客觀上要求村干部由傳統(tǒng)習慣中的“對上負責”轉(zhuǎn)而開始“對下負責”，注意與村民溝通感情和注意維護村莊與村民的利益，相比之下，他們對上級組織的依賴日漸減少，這種情況意味著村干部擔任的角色必將發(fā)生轉(zhuǎn)換。雖然還不能完全擺脫以往“雙重角色”的影響，但村民和村莊利益當家人的身份被擺在了最突出的位置。

（二）、“一肩挑”模式使村民將經(jīng)由民主選舉產(chǎn)生的村干部看成是自身利益的天然代表，是村莊的當家人和村民利益的代言人。村干部的產(chǎn)生直接決定于村民的選票時，雖然還無法完全解決村干部的“雙重角色”矛盾，但毫無疑問村干部在“雙重角色”的選擇中會提高對當家人的認同程度，偏重于扮演村莊利益當家人的角色，即村民需要什么樣的村干部，才是村干部競選者和當選者最需要扮演的角色。村干部偏重于扮演村莊利益當家人的角色，使村民有了真正意義上的利益代言人。當農(nóng)民被視為弱勢群體時，他們的“聲音”也是微弱的，原因就在于維護其利益時缺乏一個代表其自身的直接的表達者。過去的村干部本應是這一角色的當然人選，但是過去村干部的“長官意志”產(chǎn)生方式和傳統(tǒng)的自上而下的行政管理方式，使村干部更愿意或更習慣于充當當家人的角色，而不將自己看成村民中的一員?！耙患缣簟蹦Ｊ阶尨甯刹亢蜻x人在競選時就言必稱村民利益并進行承諾，當選后為兌現(xiàn)承諾自覺會將村民利益放在首位，他們會想著下一屆選舉的事，如果這一屆做不好，下一屆就選不上。村干部從過去的唯上到現(xiàn)在更多照顧村民的利益，那些只會巴結上級領導、“走上層路線”的村干部逐漸被村民所拋棄。村民更喜歡那些代表他們利益，能為他們說話和辦事的村干部。村干部為村民利益代言，而其權力自下而上來源于村民，其根就扎在村莊，村民與村莊也是其最大的支持者。

（三）、“一肩挑”模式不僅帶來村民和村干部之間關系的融洽，還使村干部從村兩委會的矛盾中解脫出來，擺脫了兩委干部爭公章、爭財權、爭事權的角色。按照《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，村黨組織的職責是“討論決定本村經(jīng)濟建設和社會發(fā)展中的重要問題”；而依據(jù)《村民委員會組織法》，村中大事應由村委會等自治組織來決定。何為“重要問題”，何為“村中大事”往往成為兩委爭執(zhí)的焦點，都認為應該自己說了算。加上過去村委會主任由村民選舉產(chǎn)生，村黨組織書記由上級任命，而且村黨組織書記是事實上的一把手，因而難免帶來村莊治理中的體制性沖突，造成村兩委會成員之間在權力、利益甚至個人之間的矛盾。實行“一肩挑”和提倡交叉任職，能夠減少村官，減輕農(nóng)民負擔，更主要的是解決了村兩委會的矛盾，使村干部真正成為“說了算”的自治組織領導。

當然，“一肩挑”模式在目前還不一定具有普遍意義：有可能削弱黨對農(nóng)村基層的領導，黨的意志無法體現(xiàn)；如果選舉出的村委會主任為非黨員時，“一肩挑"也就實行不下去了。的確，短期來看，這種“一肩挑"模式在黨組織的作用和威信較高的村莊易于推開，在黨組織領導和威信較弱或根本喪失的地方難以推廣。這樣，黨組織就有失去對農(nóng)村社區(qū)領導權的危險，因為村支部書記的產(chǎn)生不像其它地方一樣，是民意的結果。但是我們認為從長遠發(fā)展的角度來看，“一肩挑"模式的推行，恰恰能加強和發(fā)展黨組織對農(nóng)村社區(qū)的領導。一是上級和本級黨組織為了組織發(fā)展必然主動將農(nóng)村社區(qū)的精英分子吸收入黨，即便是經(jīng)過海選的村主任為非黨員，也不排除將其吸收入黨的可能，將農(nóng)村中的優(yōu)秀分子吸收入黨是農(nóng)村基層黨組織建設不斷加強的基礎；二是“一肩挑"模式的推行必然會吸引農(nóng)村社區(qū)中的有志者積極入黨，以黨員的身份來參與村支兩委的競選，以提高自身競爭力，也使農(nóng)村基層黨組織得到不斷發(fā)展壯大。