導(dǎo)語：人大監(jiān)督項目審計調(diào)研報告一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

為了加強和規(guī)范對政府投資建設(shè)項目的審計監(jiān)督，提高審計質(zhì)量和投資效益，年4月2日省人民政府第3次常務(wù)會議，根據(jù)《中華人民共和國審計法》、《中華人民共和國審計法實施條例》等法律、法規(guī)，結(jié)合省實際，通過了《省政府投資建設(shè)項目審計辦法》(省政府145號令),其中:第五條“審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)每年向本級人民政府和上一級審計機關(guān)報告政府投資建設(shè)項目的審計結(jié)果，并依法向社會公布審計結(jié)果。縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出審計機關(guān)對政府投資建設(shè)項目的審計工作報告”。由此可見，加強對工程項目的審計監(jiān)督和項目經(jīng)濟效益的審計評價已成為國家審計機關(guān)面臨的一項重要工作任務(wù)，同時，也給人大機關(guān)對政府投資建設(shè)項目審計的審議監(jiān)督帶來了新的挑戰(zhàn)。

由于我國公共財政的改革剛處于起步階段，很多配套制度尚未建立，外部環(huán)境還不夠完善，人大對政府投資審計的監(jiān)督，審計機關(guān)對政府投資建設(shè)項目審計的實施，在具體實施中特別是在基層的實施過程中必然存在一些尚待完善的問題，需要我們認(rèn)真加以研究和解決。本文試就此談幾點粗淺的看法。

一、充分認(rèn)識政府投資建設(shè)項目審計的現(xiàn)狀、存在問題是搞好人大對政府投資建設(shè)項目審計的審議監(jiān)督前提

（一）審計的現(xiàn)狀

1、審計相關(guān)法規(guī)的缺失

近年來，審計署及各級審計機關(guān)先后頒布了政府投資建設(shè)項目審計的相關(guān)準(zhǔn)則和法規(guī)，但只是規(guī)定了審計機關(guān)應(yīng)對國家建設(shè)項目的建設(shè)程序、資金使用、招標(biāo)投標(biāo)、合同管理、材料采購、工程結(jié)算和工程決算、工程質(zhì)量、單位資質(zhì)等方面進行審計監(jiān)督，其規(guī)定的比較原則、抽象，不能指導(dǎo)審計實踐。審計人員在具體工作中如何確定審計的范圍與內(nèi)容仍然感到缺乏依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，對發(fā)現(xiàn)大量的建設(shè)管理問題如何界定的法律依據(jù)還比較模糊。

2、政府投資審計的力量不足

隨著政府公共財政投資的不斷加大，對投資審計的要求越來越高，審計人員必須具備審計、基本建設(shè)財務(wù)、建設(shè)項目管理、資金管理、工程造價控制、法律、宏觀經(jīng)濟等方面的知識和經(jīng)驗，懂得從審計的角度敏銳捕捉問題，運用綜合知識，掌握從宏觀上認(rèn)識問題和分析問題的意識和能力。但目前，審計部門具有這種能力的人員少之又少，具備資質(zhì)的工程專業(yè)人員也嚴(yán)重不足。

3、建設(shè)項目審計的手段落后

限于目前審計機關(guān)的技術(shù)力量和裝備水平，無法采取先進的檢測手段，因而審計所依賴的工程實施過程的檢測資料主要以監(jiān)理單位提供的資料為主。對工程隱蔽簽證不實、虛簽、多簽工程量的鑒證問題，基本上只能靠審計人員專業(yè)知識、經(jīng)驗判斷，增大了審計風(fēng)險。

4.整合審計資源帶來的風(fēng)險。

組織社會中介力量參與政府投資審計，整合審計資源，實踐中這種做法正在得到運用，已初步顯示成效。由于中介組織的局限性、經(jīng)濟效益性，會給國家審計帶來組織風(fēng)險。

（二）建筑市場中存在的問題

1、建筑市場不夠規(guī)范，管理體制不明確

建設(shè)工程由決策、設(shè)計、招標(biāo)投標(biāo)、施工、工程竣工結(jié)算和決算及評估等階段組成?，F(xiàn)行建設(shè)工程項目管理體制名為“三位一體”，實際上存在著各自為政，互不配合，權(quán)責(zé)不清等問題，形成施工、監(jiān)理、造價、管理、審計等環(huán)節(jié)相互脫節(jié)，內(nèi)在有機聯(lián)系紊亂，嚴(yán)重違背工程建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律，致使一些項目出現(xiàn)隨意增加建設(shè)內(nèi)容，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，擴大建設(shè)規(guī)模等問題。

2、招投標(biāo)不嚴(yán)格按規(guī)范執(zhí)行

招投標(biāo)不嚴(yán)格按規(guī)范執(zhí)行，如：有些工程發(fā)包單位搞“暗箱”操作，不按正常規(guī)定進行招標(biāo)，向投標(biāo)單位索要回扣、好處費；有的工程在招標(biāo)前“設(shè)局”，招標(biāo)中“演戲”，進行串標(biāo)、陪標(biāo)、買標(biāo)、漏標(biāo)等；有的建設(shè)單位采取指令發(fā)包、人情標(biāo)、招標(biāo)變議標(biāo)、規(guī)避招投標(biāo)等假招標(biāo)形式，實現(xiàn)由指定投標(biāo)人中標(biāo)的違法目的。

3、違反建設(shè)程序，導(dǎo)致“三邊工程”

建設(shè)程序是建設(shè)項目客觀經(jīng)濟規(guī)律的反映，也是建設(shè)項目自然規(guī)律的要求，必須嚴(yán)格遵守。不少部門跑項目、爭資金比較積極，但對前期工作卻不夠重視。往往為了“搭車”上項目，只好東拼西湊一些沒有工作基礎(chǔ)的項目開工建設(shè)，然后再補做前期工作，許多連初步設(shè)計甚至可行性研究報告還沒有審批，成為邊設(shè)計、邊報批、邊施工的“三邊工程”，嚴(yán)重違反基本建設(shè)程序。

4、承包合同條款不清，責(zé)任不明確

有的工程項目合同格式過于簡化，條款不嚴(yán)密，不規(guī)范，不完整，存在著許多漏洞，如工程范圍比較籠統(tǒng)；人工、材料、機械單價和費率不作詳細(xì)約定；工期、質(zhì)量、違約責(zé)任不清等。特別是在包干合同中，往往對包干范圍、質(zhì)量要求、調(diào)整手續(xù)等沒有明確設(shè)定，結(jié)果是包干項目包不死，合同形同虛設(shè)，最終還是按實結(jié)算，這樣也就難以控制工程造價。

二、地方人大對政府投資建設(shè)項目審計監(jiān)督中幾個需要解決的問題

（一）人大監(jiān)督面臨政治體制障礙

在我國，最核心的政治體制問題還是黨政領(lǐng)導(dǎo)體制問題。我國客觀上存在兩個公共管理系統(tǒng)，一是國家公共管理體系，主要由人大、政府和司法機關(guān)組成；二是執(zhí)政黨公共管理系統(tǒng)。人民代表大會是國家的最高權(quán)力機關(guān)，而中國共產(chǎn)黨是我國政治體制中的最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)這三種權(quán)力中，決策權(quán)是核心，執(zhí)政黨掌握這一權(quán)力，事實上也就控制了政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

從職權(quán)側(cè)重的角度來劃分，黨委行使決策權(quán)、政府行使執(zhí)行權(quán)、人大行使監(jiān)督權(quán)。在國家權(quán)力運行中，黨委往往直接決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事務(wù)，甚至包括重大的行政事務(wù)和司法事務(wù)，黨委的某些重大決定有時不經(jīng)過人大依照法律程序討論和決定，就直接交由行政、司法機關(guān)去執(zhí)行，有時黨委還與政府共同決定某些事務(wù)，對于黨委的決定及其由行政、司法機關(guān)在實施中出現(xiàn)的問題，人大如何進行監(jiān)督和糾正還缺少具體制度安排。另一方面，在人大對某些行政和法律行為監(jiān)督時，在實踐中往往會最終“監(jiān)督到黨委頭上”，轉(zhuǎn)變成為人大對黨的直接監(jiān)督，而人大又是受黨委領(lǐng)導(dǎo)的。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大監(jiān)督的關(guān)系問題便成了一個影響人大監(jiān)督職能發(fā)揮的政治體制難題。

（二）發(fā)揮人大監(jiān)督法賦予的審議、監(jiān)督職能，督促政府及相關(guān)職能部門按相關(guān)基本建設(shè)法律法規(guī)辦事，以最大限度地提高政府投資的績效。

按省政府145號令的要求，督促發(fā)展改革、財政、經(jīng)濟、建設(shè)等有關(guān)行政主管部門，應(yīng)當(dāng)將年度內(nèi)政府投資建設(shè)項目的工程投資安排和預(yù)計完工項目情況抄送同級審計機關(guān)。

發(fā)揮人大監(jiān)督法賦予的職能，建議政府對審計人員的補充、培訓(xùn)、經(jīng)費的保障，同時督促財政及經(jīng)濟主管部門提高基建財務(wù)的管理工作。

（三）督促審計部門嚴(yán)格按政府投資建設(shè)項目審計辦法的規(guī)定行使監(jiān)督權(quán)，強化審計監(jiān)督

1、明確思路突出重點

“以地方重點建設(shè)項目和財政性建設(shè)資金為主要審計和審計調(diào)查對象，檢查和揭示財政性建設(shè)資金使用和建設(shè)項目管理方面存在的主要問題，達到規(guī)范管理，保證資金運行安全，提高投資效益?！眹@著這一思路，在選擇審計項目時，重點體現(xiàn)地方政府的投資方向，重點關(guān)注一些群眾密切關(guān)心的建設(shè)項目和問題。根據(jù)工程建設(shè)的不同環(huán)節(jié)和階段，分階段抓重點，有針對性地確定審計工作的內(nèi)容和方法，重點反映嚴(yán)重違規(guī)違紀(jì)、重大損失浪費、管理不善和投資效益低下等問題，反映建設(shè)經(jīng)營管理體制、投資法制建設(shè)和政策方面存在的不適應(yīng)、不配套問題。

2、微觀著手，宏觀著眼，全程跟蹤抓住環(huán)節(jié)

把審計工作貫穿工程建設(shè)的可行性研究、立項、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、施工、竣工決算等整個過程，盡可能將事前預(yù)防、事中控制和事后監(jiān)督有機結(jié)合起來，實行監(jiān)管“關(guān)口”前移，找出關(guān)鍵性問題，揭露原因。及時發(fā)現(xiàn)建設(shè)領(lǐng)域中具有代表性、普遍性、傾向性、苗頭性的新情況、新問題，深入分析其原因以及可能造成的危害和影響程度，提出積極的切實可行的對策，向政府和有關(guān)部門提出建設(shè)性意見。全過程的審計監(jiān)督主要表現(xiàn)在投資規(guī)模控制環(huán)節(jié)、招投標(biāo)和合同環(huán)節(jié)、工程計量和變更環(huán)節(jié)、建設(shè)資金使用環(huán)節(jié)、征地拆遷環(huán)節(jié)。

4、改進方法強化手段

按不同審計要求和審計目的，對不同項目、不同規(guī)模分別選擇與此相適應(yīng)的審計方法。

（1）對工程內(nèi)容簡單，普通單一的投資項目，如：道路攤鋪工程、裝修裝飾工程、維修改造工程、單體建筑工程、社區(qū)長效管理建設(shè)等，應(yīng)進行工程結(jié)算審計。這些工程的主要成本是工程建筑成本，只要把工程結(jié)算審計了，等于將整個工程審計了。通過工程結(jié)算審計，揭示項目管理上的存在問題，糾正施工企業(yè)結(jié)算中的高估冒算現(xiàn)象，客觀公正地審定工程造價，就能有效地控制造價，達到節(jié)省投資的審計目的。

（2）對一些投資涉及面廣，項目完整的投資事項，如：新建學(xué)校、新建醫(yī)院、新建道路等，進行竣工決算審計。這類工程不僅審其工程結(jié)算，還要審其資金管理，要對整個項目財務(wù)收支進行審計，包括征地拆遷支出、勘察設(shè)計支出、施工監(jiān)理支出、建筑管理支出和基建收入等。通過竣工決算審計，糾正虛報投資、侵占國家權(quán)益的行為，核準(zhǔn)整個項目的總投資，并以此作為資產(chǎn)交接和確定新增資產(chǎn)的價值依據(jù)。

（3）對投資量大、建設(shè)周期長的重大建設(shè)項目，如行政中心建設(shè)、大型市政公共設(shè)施建設(shè)等，可根據(jù)條件建立審計員派駐制度，對項目建設(shè)的重要節(jié)點或者全過程進行跟蹤審計。通過跟蹤，將審計延伸到項目決策、組織、管理、實施、評估、驗收的各個環(huán)節(jié)，由單純的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑?、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合，從而了解整個工程的管理情況、財務(wù)情況、質(zhì)量情況，及時指出存在的主要問題，糾正違法違規(guī)行為，最大限度地發(fā)揮審計監(jiān)督作用，確保公共資金真實、合法、有效地使用。

（4）對一些具有全局性、影響廣泛、群眾關(guān)注、投資規(guī)模大的建設(shè)項目，如：標(biāo)志工程、實事工程、社會公益工程等，可有選擇地展開效益審計。效益審計是一種全面性、綜合性、系統(tǒng)性、創(chuàng)新性的審計，在對項目投資決策、建設(shè)管理、資金使用、投資效果情況審計的基礎(chǔ)上，揭露管理不善、決策失誤造成的損失浪費和國有資產(chǎn)流失等問題，評價投資項目的效益，重點揭露影響投資經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益的主要問題，提出科學(xué)合理的建設(shè)性意見，為政府科學(xué)決策、改善管理提供參考。

（四）支持審計機關(guān)創(chuàng)新審計機制

1．新國家建設(shè)項目審計監(jiān)管體制

當(dāng)前的突出問題主要表現(xiàn)為：一是主管職能部門監(jiān)管不力；二是內(nèi)控機制不完善；三是權(quán)責(zé)不明，政企不分。這造成了建設(shè)項目監(jiān)管的“越位”和“缺位”，產(chǎn)生了“誰都管，誰也管不好、管不了”的現(xiàn)象。根據(jù)我國建設(shè)項目審計監(jiān)管體制的缺陷，應(yīng)重點采取以下措施：一是實行以審計機關(guān)統(tǒng)一集中行使監(jiān)督職能為主的監(jiān)督體制，修改并完善建設(shè)項目審計監(jiān)督的規(guī)章制度，剝離原來分散在有關(guān)部門的監(jiān)督職能，由審計機關(guān)統(tǒng)一集中行使，實現(xiàn)投資主體、管理主體與監(jiān)督主體的徹底分離。二是理順建設(shè)項目審計監(jiān)管體制的內(nèi)部機制。形成審計機關(guān)與其他監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)關(guān)系，形成監(jiān)督合力。

按145號令的要求，建設(shè)項目竣工決算未經(jīng)審計機關(guān)審計的，或社會中介機構(gòu)出具的審計報告未經(jīng)審計機關(guān)審核的，有關(guān)部門不得辦理工程價款最終結(jié)算和竣工驗收手續(xù)。審計機關(guān)作為建設(shè)項目審計監(jiān)督的主管部門，通過審計，嚴(yán)肅查處工程建設(shè)管理中的高估冒算、虛報投資、損失浪費、侵占國家權(quán)益等行為，為建設(shè)項目筑起一道堅實的“防護墻”。

2．建設(shè)項目的后評價審計

建設(shè)項目后評價其主要內(nèi)容包括立項決策評價、設(shè)計施工評價、生產(chǎn)運營評價和建設(shè)效益評價，可以全面總結(jié)項目投資管理的經(jīng)驗和教訓(xùn)。工作中很少將建設(shè)項目后評價作為基本建設(shè)程序的一部分，但建設(shè)項目后評價工作具有投資項目審計的重要特性，因此，可以將建設(shè)項目后評價工作作為投資項目審計的組成部分，由審計機關(guān)負(fù)責(zé)開展對建設(shè)項目的后評價，最終實現(xiàn)建設(shè)項目的全過程監(jiān)督。

建設(shè)項目后評價審計要運用系統(tǒng)工程的理論，采用宏觀和微觀相結(jié)合，經(jīng)濟和技術(shù)相結(jié)合的方法，全面對比考核項目前期預(yù)測情況、項目建成后實際結(jié)果，包括經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益，分析生產(chǎn)項目建設(shè)條件變化，技術(shù)方案的實施，運營環(huán)境的變化等情況，從中發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗與教訓(xùn)。

三、搞好人大對政府投資建設(shè)項目審計監(jiān)督工作的幾點思考

（一）堅持執(zhí)政為民，才能保證行使監(jiān)督權(quán)的正確方向

憲法規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”、“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督”，這就表明人大及其常委會的職權(quán)是來自并受制于人民的。人大及其常委會的法律地位，決定了其權(quán)力行使的過程既是貫徹黨的方針政策的過程也是代表人民利益，參與對國家事務(wù)管理的過程。因此作為代“民”行使監(jiān)督權(quán)的機關(guān)必須忠實地代表人民的利益，時刻了解人民群眾的愿望和要求，使監(jiān)督工作始終按照人民的意志進行。

（二）人大對政府投資建設(shè)項目的監(jiān)督，中心是加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，維護國家建設(shè)資金的安全、完整實行政府投資建設(shè)項目預(yù)算編制審計報告方式，實行重大項目、重點事項審計報告方式，及時、真實地提交審計工作報告中所指出問題的整改情況報告。

對政府公共工程績效審計，對政府投資建設(shè)項目過程及經(jīng)營管理審計或調(diào)查，揭露問題，提出建議，加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督。

投資領(lǐng)域的權(quán)力主要表現(xiàn)為決策權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)管權(quán)、建設(shè)資金支配權(quán)等等。通過審計揭露政府領(lǐng)導(dǎo)或政府部門因決策不科學(xué)、不民主、不合理或決策失誤造成的無效投資及損失浪費等問題，監(jiān)督其決策行為；揭露項目概算與實際嚴(yán)重脫節(jié)或弄虛作假申報項目、騙取財政資金的情況，監(jiān)督政府部門的項目審批工作有無失察、失職的問題；揭露建設(shè)領(lǐng)域因政府部門監(jiān)管不力或監(jiān)管滯后，造成損失浪費的問題，監(jiān)督政府部門的監(jiān)管行為是否及時有效；揭露政府領(lǐng)導(dǎo)或有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)利用權(quán)力干預(yù)建設(shè)的活動，違反招投標(biāo)法規(guī)的規(guī)定，干預(yù)工程承發(fā)包，不顧批準(zhǔn)的設(shè)計概算，干預(yù)工程建設(shè)過程、建設(shè)工期等濫用權(quán)力的行為，監(jiān)督政府領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力運用；揭露政府首長違反人大批準(zhǔn)的財政預(yù)算安排，動用建設(shè)資金搞“政績工程”、“形象工程”的違規(guī)行為，監(jiān)督政府領(lǐng)導(dǎo)對建設(shè)資金的支配權(quán)。

（三）把人大跟蹤督辦與審計的跟蹤審計有機地結(jié)合起來是保證政府投資建設(shè)項目審計效果的手段

建設(shè)工程項目具有周期長、投資額大、控制環(huán)節(jié)多等特點，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都可能導(dǎo)致重大的損失浪費。糾正這種現(xiàn)象，審計機關(guān)必須前移審計“關(guān)口”，實行從前期準(zhǔn)備、建設(shè)實施直至竣工投入使用的全過程跟蹤審計。

人大機關(guān)與審計部門一體，要善于綜合運用各種監(jiān)督形式和手段，加大監(jiān)督力度。每年都確定1-2個事項作為監(jiān)督的重點工作，運用議案、專題調(diào)查，上下聯(lián)動執(zhí)法檢查，開展評議以及作決議決定等形式和手段，加大監(jiān)督的力度。

加強跟蹤督辦，努力為群眾多辦實事。議題選準(zhǔn)后，就鍥而不舍，一抓到底。工作中我們不滿足于作出決定決議，提出建議意見，而是把監(jiān)督工作著力點放在跟蹤督查上。認(rèn)真抓好“督辦”這一環(huán)節(jié)，對人大常委會作出的審議意見，決議決定或代表議案意見，采取領(lǐng)導(dǎo)督辦，回查反饋，視察評議和跟蹤督辦等形式，加大監(jiān)督力度。

總之，搞好人大對國家建設(shè)項目審計的監(jiān)督，要從全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，建設(shè)廉潔政府、責(zé)任政府和法制政府的高度，充分認(rèn)識投資審計剛起步的現(xiàn)狀，同時從提高審計威信的角度，人大機關(guān)要支持審計查出問題整改的重要性，督促相關(guān)單位把審計提出的各項整改措施落到實處，防止走過場，能立即整改的要立即整改，不能立即整改的要作出計劃期限整改，做到事事有結(jié)果、件件有落實。綜合運用各種監(jiān)督形式和手段，加大監(jiān)督力度。運用議案、專題調(diào)查，上下聯(lián)動執(zhí)法檢查，開展評議以及作決議決定等形式和手段，加大監(jiān)督的力度。人大監(jiān)督工作的效果，在很大程度上取決于力所能及地為群眾辦些實事，只有多辦實事，才能得到群眾的信任和擁護，保證國家財政資金、建設(shè)資金真正地用在實處，以最大限度地提高政府投資的績效，有效地保護干部。