導(dǎo)語：關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民代表隊(duì)伍建設(shè)的思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

隨著農(nóng)村基層民主政治建設(shè)步伐的加快，村民代表隊(duì)伍建設(shè)這個(gè)問題已經(jīng)受到了農(nóng)村基層組織和廣大干部群眾的廣泛重視。之所以受到重視，一則是這支隊(duì)伍在農(nóng)村基層的地位和作用越來越顯得重要，在以村黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心的村級(jí)組織中的影響力也越來越突出；二則是有關(guān)這支隊(duì)伍的選拔、教育和監(jiān)督管理，從理論到實(shí)踐都還比較單薄，有許多深層次的問題亟待研究解決。今年以來，象山縣在全面推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的工作中，對(duì)加強(qiáng)村民代表隊(duì)伍建設(shè)這個(gè)課題作了一些探索和研究，現(xiàn)將一些思考拋諸于眾，祈請(qǐng)指出。

一、村民代表隊(duì)伍是新時(shí)期農(nóng)村基層組織中的一支新興力量

年，《村委會(huì)組織法（試行）》頒布實(shí)施以來，村民代表這支隊(duì)伍便顯沒于我國農(nóng)村大地。但是，在較長一段時(shí)間里，這支隊(duì)伍還不被人所重視，處于農(nóng)村基層組織的邊緣地位。許多地方的村民代表由原來的隊(duì)組長“自然過渡”，也有些地方的村民代表由村干部直接指定。平時(shí)，一些鄉(xiāng)、村干部把村民代表當(dāng)“擺設(shè)”，一些村民代表的代表意識(shí)也比較淡薄，村民代表參與村務(wù)民主決策、管理和監(jiān)督等活動(dòng)比較稀疏，其作用也十分有限。年，修訂后的《村委會(huì)組織法》頒布實(shí)施后，隨著村委會(huì)實(shí)行直選，我國農(nóng)村民主法制建設(shè)的步伐明顯加快，村民民主自治的意識(shí)普遍增強(qiáng)，村民代表這支隊(duì)伍也逐漸從村民自治的舞臺(tái)邊緣被推向舞臺(tái)中央，鄉(xiāng)、村兩級(jí)組織和干部也“突然”感覺到在推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)進(jìn)程中，如果失去村民代表的參與和支持，有許多工作則會(huì)失手無策?？梢赃@么說，在農(nóng)村基層民主政治建設(shè)推進(jìn)和村民代表隊(duì)伍近10年的“成長”過程中，村民代表這支隊(duì)伍已經(jīng)自覺或不自覺地完成了從村民自治的“配角”到“主角”的轉(zhuǎn)變，逐漸成為了新時(shí)期農(nóng)村基層組織中的一支新興力量。因此，我們現(xiàn)在應(yīng)該對(duì)村民代表隊(duì)伍有一個(gè)較為全面、正確的理解和判斷。

1、村民代表是廣大村民利益和意志的代言人，在村級(jí)“四個(gè)民主”制度建設(shè)中起著骨干作用?！洞逦瘯?huì)組織法》雖然沒有明確規(guī)定村民會(huì)議是村一級(jí)的“最高權(quán)力機(jī)構(gòu)”，但從法理上講，村民會(huì)議應(yīng)當(dāng)是村一級(jí)的“最高權(quán)力機(jī)構(gòu)”?！洞逦瘯?huì)組織法》規(guī)定了涉及村民利益的八方面事項(xiàng)和村委會(huì)的選舉、罷免以及訂立村民自治章程、村規(guī)民約等事項(xiàng)均須通過村民會(huì)議討論決定?！洞逦瘯?huì)組織法》同時(shí)規(guī)定“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會(huì)召集村民代表開會(huì)，討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)”。當(dāng)前，我國農(nóng)村的實(shí)際情況表明，組織召開村民會(huì)議十分困難，因此，不管是否經(jīng)過授權(quán)，各地普遍以召開村民代表會(huì)議來代替村民會(huì)議討論決定村級(jí)重要事項(xiàng)，村民代表實(shí)際上充當(dāng)了廣大村民的“代言人”角色。從推選村民選舉委員會(huì)、制定村委會(huì)選舉辦法，到選民資格的認(rèn)定、選舉的實(shí)施；從村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的發(fā)包，到對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的定期檢查、監(jiān)督；從確定村干部的報(bào)酬補(bǔ)助，到民主評(píng)議村干部；從討論制定村級(jí)各項(xiàng)管理制度，到參與“兩推一選”活動(dòng)民主推薦村黨支部成員候選人以推薦入黨積極分子等，在村級(jí)實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的各項(xiàng)工作中，村民代表的“發(fā)言權(quán)”越來越大，左右局勢(shì)的“威力”也越來越突出。而從農(nóng)村實(shí)際來看，凡是村民代表會(huì)議通過的事項(xiàng)，村民們“服氣”，村干部實(shí)施起來也覺得有“底氣”。今后，隨著農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的深化，村民民主自治的進(jìn)一步規(guī)范，村民代表在“四個(gè)民主”制度建設(shè)中的骨干作用將越來越明顯。

2、村民代表是村級(jí)各項(xiàng)建設(shè)和村務(wù)活動(dòng)的主要參與者，在農(nóng)村三個(gè)文明建設(shè)中起著示范帶頭作用。村民代表是聯(lián)戶推選產(chǎn)生。他們一般是各組（隊(duì)）村民中素質(zhì)較高的村民，具有較強(qiáng)的影響力和號(hào)召力。他們的行為取向直接影響著廣大村民的行為取向，進(jìn)而直接影響著村里各項(xiàng)工作的開展。他們通過民主的程序，決定和影響著本村物質(zhì)文明、政治文明和精神文明建設(shè)的“大政方針”，同時(shí)又在村黨組織、村委會(huì)的帶領(lǐng)下，積極參與村級(jí)各項(xiàng)建設(shè)和村務(wù)各類活動(dòng)。相對(duì)于幾個(gè)村干部而言，他們“人多勢(shì)眾”，其一言一行更具有示范帶頭作用。

3、村民代表是介于干群之間的中間群體，在溝通村情民意中起著橋梁和紐帶作用。長期、經(jīng)常地參與村務(wù)活動(dòng)，使得村民代表比其他村民更了解形勢(shì)和政策，更能體會(huì)到村干部的思路和工作甘苦。他們又作為廣大村民的代言人，很多時(shí)候是站在村民利益角度考慮問題，村民群眾相信他們。“雙重”身份決定了村民代表可以發(fā)揮承上啟下的作用。通過他們，可以形成干群之間雙向交流和溝通的良性循環(huán)，有助于村民反映呼聲、提出意見、開展批評(píng)和監(jiān)督，有助于鄉(xiāng)、村組織和干部及時(shí)了解和掌握社情民意，有助于化解和消除干群之間的誤解、磨擦、矛盾，最終促進(jìn)鄉(xiāng)村各項(xiàng)工作的順利開展和社會(huì)的穩(wěn)定。

農(nóng)村社會(huì)的演變使得村民代表隊(duì)伍的地位和作用越來越突出。村黨組織要領(lǐng)導(dǎo)村民開展民主自治，就必須領(lǐng)導(dǎo)好、建設(shè)好村民代表隊(duì)伍。

二、當(dāng)前村民代表隊(duì)伍建設(shè)存在著許多亟待解決的問題

村民代表隊(duì)伍建設(shè)作為新形勢(shì)下農(nóng)村基層組織建設(shè)的一項(xiàng)新的工作，理論上“先天不足”，實(shí)踐上又“后天不補(bǔ)”，要深化這項(xiàng)工作還有許多問題需要研究解決。概括起來，當(dāng)前村民代表隊(duì)伍建設(shè)存在的主要問題主要有：

1、代表結(jié)構(gòu)不合理，“三多三少”問題突出。根據(jù)我們的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，象山縣現(xiàn)有村民代表總數(shù)10302名，從結(jié)構(gòu)上看存在著“三多三少”現(xiàn)象：一是年齡老化。老齡人多，年輕人少，615名代表平均年齡52.5歲，其中50歲以上5453人，占52.9%，40歲以下的1437人，僅占14%。二是文化程度偏低，低學(xué)歷的多，中高學(xué)歷的少。小學(xué)及以下6601人，占64.1%，而高中及以上的只有421人，僅占4.1%。三是性別比例失衡，男性代表多，女性代表少。女性代表578人，僅占5.7%?！叭嗳佟眴栴}的存在，使得村民代表的廣泛性、代表性大打折扣，同時(shí)也帶來代表教育管理的諸多難題。

2、代表素質(zhì)參差不齊，非理性問題普遍存在。正如前面所述，文化程度低加上老齡化嚴(yán)重使得村民代表隊(duì)伍的整體素質(zhì)偏低，在村民民主自治中的作用也大打“折扣”。更有甚者，一些村民代表不能正確行使民主權(quán)利參與村務(wù)民主活動(dòng)，已失去了代表應(yīng)有的品行，突出表現(xiàn)為以下兩種情況：一是“無為”。一些村民代表思想因循守舊，習(xí)慣于上邊咋說我咋干，對(duì)村務(wù)漠不關(guān)心、不懂得如何履行自己的民主權(quán)利。二是“過為”。一些村民代表過分強(qiáng)調(diào)自己是民選代表，對(duì)村民自治的涵義認(rèn)識(shí)偏面，認(rèn)為自己的權(quán)力是村里最大的，只講民主，不講法制，只要自治，不要組織領(lǐng)導(dǎo)，行為處事有點(diǎn)“無法無天”。

3、代表的民主權(quán)利難以保障，活動(dòng)隨意性較大。一些村召開村民代表會(huì)議的隨意性問題比較嚴(yán)重，代表的民主權(quán)利仍難以保障。主要問題有：一是一些應(yīng)該村民代表會(huì)議討論、研究、決策的事項(xiàng)沒有納入議程。一些涉及村民重大利益的事項(xiàng)存在通過村民代表會(huì)議走個(gè)形式過過場(chǎng)的現(xiàn)象，村民代表并沒有真正發(fā)揮決策職能。二是如何提出議案沒有明確規(guī)定?，F(xiàn)實(shí)中一般都是由村黨支部、村委會(huì)等三套班子討論統(tǒng)一后向村民代表會(huì)議提出，由村民代表提出并被納入議程的議案很少，村民代表只作為活動(dòng)方參與會(huì)議，處于信息不對(duì)稱狀態(tài)下的被動(dòng)地位，影響了村民代表參與決策管理的主動(dòng)性和積極性的發(fā)揮。三是議事規(guī)則不明確，何時(shí)議事，議哪些事項(xiàng)，會(huì)議如何討論，如何決策都沒有明文規(guī)定，隨意性很大。

存在上述問題的原因主要有以下三個(gè)方面：

從主觀方面而言，主要是思想認(rèn)識(shí)不到位。一部分鄉(xiāng)村干部對(duì)村民代表教育管理缺乏有的正確認(rèn)識(shí)，“村民自治就是村民直接先村長”這種觀點(diǎn)比較盛行。他們認(rèn)為村委會(huì)民主選舉工作一結(jié)束，就萬事大吉了，沒有認(rèn)識(shí)到村民代表教育管理工作是農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的延伸。有的鄉(xiāng)村干部甚至認(rèn)為請(qǐng)村民代表議事既麻煩又礙手礙腳，人多了意見不好統(tǒng)一，工作不好開展，自己干部的權(quán)利也受到了限制。而有些村民代表對(duì)自己的地位、作用也缺乏正確認(rèn)識(shí)，認(rèn)為“當(dāng)代表容易得罪村干部和群眾，沒啥意思?！闭_的思想認(rèn)識(shí)是做好每一項(xiàng)工作的前提，認(rèn)識(shí)不到位必定帶來工作中的種種問題。

從客觀方面來講，這里主要是受到宗族、宗派勢(shì)力的影響。以血緣、姓氏、家族關(guān)系為紐帶聚居是農(nóng)村的一大特點(diǎn)，這就決定了在農(nóng)村治理中存在著較強(qiáng)的宗族和宗族勢(shì)力的影響。囿于利益的驅(qū)動(dòng)，一些村往往出現(xiàn)宗族、宗派勢(shì)力操縱、干擾村民代表的現(xiàn)象。一部分村民代表礙于宗族、宗派的勢(shì)力影響，往往成為某一宗族宗派的利益代言人。

從制度設(shè)置上講，現(xiàn)行法律、法規(guī)的不完善以及配套制度的不健全與村民代表教育管理的要求不適應(yīng)?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》和《浙江省實(shí)施<村居委會(huì)組織法>辦法》的某些規(guī)定過于原則，缺乏可操作性，突出的問題有：村民代表如何選舉產(chǎn)生，任職條件如何，他有哪些職責(zé)和權(quán)限；村民代表會(huì)議和村民會(huì)議同是權(quán)力機(jī)構(gòu)，村民會(huì)議如何向村民代表會(huì)議授權(quán)；村民代表會(huì)議的如何召集、會(huì)議應(yīng)經(jīng)過幾道程序等問題都沒有以法律條文形式規(guī)定下來，這在基層操作中帶來了很大的難度。此外，現(xiàn)有法律法規(guī)的糾錯(cuò)約束機(jī)制不健全?！洞逦瘯?huì)組織法》把村級(jí)民主權(quán)利的糾錯(cuò)界定在群眾舉報(bào)、人大、政府及民政部門調(diào)查處理和新聞媒體的“曝光”等方式的監(jiān)督上，對(duì)一些違法問題的調(diào)查處理缺乏可操作的法律依據(jù)，造成事實(shí)上的“有法不依、違法難究”，如對(duì)故意擾亂村民代表會(huì)議會(huì)場(chǎng)、妨害村民代表行使權(quán)力等問題上現(xiàn)在都缺乏可操作性的法律制裁形式和依據(jù)。這些問題的存在，嚴(yán)重影響著村民代表教育管理的法制化進(jìn)程。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)村民代表教育管理的對(duì)策和建議

針對(duì)目前村民代表教育管理中出現(xiàn)的問題，我們認(rèn)為應(yīng)從以下四項(xiàng)機(jī)制建設(shè)著手加以解決。

1、建立健全推選機(jī)制，形成合理的推選辦法。選好村民代表，建立一支高素質(zhì)的村民代表隊(duì)伍是加強(qiáng)和改進(jìn)村民代表教育管理的基礎(chǔ)。為此就要出臺(tái)村規(guī)民約建立合理的推選辦法。這里有兩個(gè)問題急需解決：一是村民代表的任職資格的認(rèn)定問題，即怎么樣的人才能當(dāng)選為村民代表。我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)村民代表的年齡、性別、文化程序、職業(yè)、政治面貌等方面提出適當(dāng)要求，盡量做到人員結(jié)構(gòu)合理。村民代表政治條件應(yīng)該是：具有一定的政治覺悟和參政議政能力，能夠堅(jiān)持原則、秉公辦事、熱愛集體、關(guān)心群眾，在群眾中有一定影響、較高威信。針對(duì)目前代表“三多三少”的問題，應(yīng)該對(duì)代表中35周歲以下年輕人的比例和女性代表比例作出規(guī)定。我們認(rèn)為35周歲以下年輕人至少應(yīng)占到30%，女性代表至少應(yīng)占20%。二是代表產(chǎn)生的程序問題，也就是通過什么方式產(chǎn)生村民代表，我們認(rèn)為根據(jù)目前實(shí)際情況，各村在選舉村民代表時(shí)，要廣泛發(fā)揚(yáng)民主，經(jīng)充分醞釀、民主協(xié)商，由村民直接選舉，得票過半數(shù)方能當(dāng)選，而不能以簡單多數(shù)來確定當(dāng)選。

2、建立健全教育機(jī)制，形成正確的行為導(dǎo)向。從現(xiàn)實(shí)情況來看，村民代表出現(xiàn)一些非理性行為和他們?nèi)狈φ_的認(rèn)識(shí)是分不開的。因此，只有對(duì)村民代表給予最基礎(chǔ)的、最基本的教育培訓(xùn)，才能使其掌握村民代表應(yīng)具備的基本常識(shí)，也才能使其具備基本的參政議政能力，因此要把村民代表的教育培訓(xùn)納入基層組織建設(shè)的重要工作內(nèi)容。我們認(rèn)為應(yīng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，有組織有計(jì)劃地對(duì)村民代表進(jìn)行比較系統(tǒng)的教育培訓(xùn)，培訓(xùn)工作由鎮(zhèn)人大、組織、民政統(tǒng)一制定計(jì)劃具體實(shí)施，教育培訓(xùn)可以分上崗培訓(xùn)、理論學(xué)習(xí)、業(yè)務(wù)知識(shí)等不同內(nèi)容?？傊?，通過教育培訓(xùn)，使村民代表能夠掌握黨的方針政策和各種法律法規(guī)，在工作上能明確自己的職責(zé)和義務(wù)，積極參與村里的各項(xiàng)民主管理，發(fā)揮自己應(yīng)的作用。

3、建立健全保障機(jī)制，確保各項(xiàng)權(quán)利落到實(shí)處。保障機(jī)制是充分發(fā)揮村民代表作用非常重要的一環(huán)，沒有建立健全完善的保障機(jī)制，村民代表的各項(xiàng)權(quán)利就猶如空中樓閣。我們認(rèn)為建立健全保障機(jī)制主要從七個(gè)方面來規(guī)范村民代表的議事規(guī)則：

一是規(guī)范村民代表的議事范圍。要依據(jù)《村委會(huì)組織法》和各村實(shí)際，界定和細(xì)化村民代表會(huì)議的議事范圍。涉及村民利益的重大事項(xiàng)和對(duì)村民關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題的處理，必須經(jīng)村民代表會(huì)議討論決定。村級(jí)其他一般事務(wù)的處理則可以經(jīng)村三套班子會(huì)議討論通過后實(shí)施。二是規(guī)范定期議事制度。應(yīng)實(shí)行季度例會(huì)制度，把村民代表會(huì)議召開的時(shí)間固定下來。但是如果遇到特殊情況或有1/3以上的村民代表提議也可以臨時(shí)召開村民代表會(huì)議。三是規(guī)定到會(huì)有效人數(shù)。我們認(rèn)為村民代表會(huì)議每次參加的人數(shù)只有達(dá)到代表總?cè)藬?shù)的2/3才能有效，少于2/3的不得召開會(huì)議并形成決議。四是規(guī)范議題的提出。我們認(rèn)為可以有三種方式：議題可以由村委會(huì)提出，村民代表單獨(dú)提出必須報(bào)請(qǐng)村黨組織同意后方能列入議題，1/3以上村民代表聯(lián)合提出的議題必須列入會(huì)議議題。五是形成會(huì)議的事前通告制度。我們認(rèn)為一般應(yīng)有3天以前把會(huì)議召開的時(shí)間、內(nèi)容、議題等內(nèi)容通告給各位村民代表，為村民代表聯(lián)系村民、征求意見、留有醞釀思考的余地。六是規(guī)范會(huì)議的表決機(jī)制。我們認(rèn)為村民代表會(huì)議應(yīng)實(shí)行無記名投票制度，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)原則，決議須到會(huì)代表的1/2以上通過才能有效，決議一經(jīng)作出，不得擅自更改，如需更改，須經(jīng)與會(huì)代表2/3以上通過方能更改。七是公開會(huì)議有關(guān)事項(xiàng)。我們認(rèn)為村民代表會(huì)議應(yīng)作會(huì)議記錄，結(jié)束后應(yīng)即時(shí)將各有關(guān)事項(xiàng)通過村務(wù)公開欄、廣播等形式向全體村民公開，并向村民代表和廣大村民提出相應(yīng)要求。

4、建立健全自我約束機(jī)制，規(guī)范代表作為。現(xiàn)行的法律法規(guī)沒有制定對(duì)村民代表的約束條文，這其實(shí)是法律制度建設(shè)的一大漏洞。我們認(rèn)為，應(yīng)該從以下幾方面對(duì)村民代表加以約束：

第一，要明確村民代表的權(quán)利和義務(wù)。對(duì)村民代表的權(quán)利，規(guī)定除享有公民應(yīng)的權(quán)利外，還享有參與決策、管理和監(jiān)督村務(wù)大事的權(quán)利。同時(shí)，對(duì)村民代表的義務(wù)也應(yīng)作相應(yīng)規(guī)定，除履行公民應(yīng)履行的各項(xiàng)義務(wù)外，還要維護(hù)全體村民的根本利益、團(tuán)結(jié)、教育村民關(guān)心、支持配合村委會(huì)抓好村務(wù)大事，反映村民意見、要求，并提出建議，積極參政議政，發(fā)表個(gè)人意見，參與民主決策。第二，要建立村民代表的述職評(píng)議制度，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)每年對(duì)村民代表進(jìn)行年底述職，由全體黨員、村委會(huì)成員、村民小組組長以及一定例的戶主代表組成評(píng)議組，對(duì)村民代表一年來的工作逐一進(jìn)行評(píng)議，對(duì)較好地履行職責(zé)的代表要給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)履行職責(zé)不盡責(zé)的代表要進(jìn)行批評(píng)教育，公開評(píng)議結(jié)果，接受村民監(jiān)督。通過述職評(píng)議，促進(jìn)廣大村民代表增強(qiáng)代表意識(shí)，提高自身素質(zhì)，真正起到代表的作用，體現(xiàn)群眾的意愿。第三，要建立村民代表的罷免制度，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)結(jié)合每年對(duì)代表進(jìn)行年度評(píng)議的工作，對(duì)確實(shí)素質(zhì)低、工作不力，不能履行代表職責(zé)的，甚至有違法亂紀(jì)委為的村民代表要通過法定的程序罷免其代表資格，疏通村民代表的退出機(jī)制，增強(qiáng)村民代表隊(duì)伍的活力。

加強(qiáng)村民代表隊(duì)伍建設(shè)是一個(gè)新的課題，還有許多深層次問題需要探討研究。黨委組織部門去研究這個(gè)問題不是走“旁門左道”，因?yàn)檫@支隊(duì)伍建設(shè)得如何將直接影響到村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心的村級(jí)組織建設(shè)的成敗。各級(jí)黨委組織部門應(yīng)該從加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)村民自治的高度看待這個(gè)課題，組織、調(diào)動(dòng)各方面力量，從理論到實(shí)踐解決好這支隊(duì)伍的建設(shè)問題，這也是本文的“拋磚引玉”之意。