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在稅源管理中引入風險管理理念，可以科學監(jiān)測和有效防范、化解稅收風險，防止稅款流失，提升稅源管理質量和效率，它必將成為今后稅源管理工作的發(fā)展方向。本文僅以基層稅源監(jiān)控為分析對象，借用“風險管理”這一概念，從實踐和探索的角度提出一點膚淺認識，旨在從稅收的長遠發(fā)展和保護稅務干部的角度，為在稅收管理中引入風險管理理論提供一些思路。

一、風險管理在稅源監(jiān)控實踐中的有益探索

風險的來源是多渠道的，有客觀原因造成的，也有主觀原因造成的，有來自宏觀方面的，也有來自微觀方面的。

（一）針對制度缺失，有效控制風險

從近幾年稅收執(zhí)法檢查情況來看，不少的執(zhí)法差錯并非是基層的主觀因素造成的，而是政策等客觀因素造成的。稅收政策的解釋和變化過頻，不僅增加了日常征管工作難度，同時增加了稅收管理的風險。如農產品收購、廢舊物資等政策人為割裂了政策的連續(xù)性，且稅率差異大，計算復雜。在實踐中，我們認識到，收購憑證不僅是管理問題，也是政策問題，“江蘇漣水226”、“河北皮毛利劍二號”等案件的查處充分說明，難以控管的根源在于納稅人擁有收購憑證填開、抵扣自主權，在政策制定上存在監(jiān)管漏洞。對此，我們采取對涉農企業(yè)庫存商品定期盤查、收購資金報驗、加工方式報告、收購季節(jié)巡查、收購環(huán)節(jié)回訪、抵扣稅款審核等管理措施。針對廢舊物資回收企業(yè)和用廢企業(yè)制定了各自的控制重點。對廢舊物資回收企業(yè)，我們突出對收購資金的審核和核查，將收購量與收購金額進行比對、分析；對用廢企業(yè)，我們從企業(yè)生產經營規(guī)律和生產工藝流程入手，總結出非常實用的“投入產出法”，測算和審核原材料耗用、產成品產出之間的邏輯關系，這些措施一定程度上控制并化解了風險。

（二）針對監(jiān)管缺失，有效控制風險

當前的納稅評估工作，大多以案頭工作為主，稅務部門對納稅人涉稅信息掌握不全面，有些缺乏動態(tài)跟蹤，評估基本上是建立在對納稅人自我申報的基礎上，因此，納稅人的誠信度與申報資料的可信度僅憑稅務人員的評估，是不可能得到徹底解決的，一旦評估不正確，評估的稅務人員要承擔風險。對此，我們設計了《稅情監(jiān)控手冊》，通過管理員下企業(yè)，收集納稅人的一些基本的相對穩(wěn)定的資料，如：產品的市場行情、加工工藝流程、市場分布、在職人數(shù)、勞動效率、材料耗用率、廢品損失率、單位水電費耗用數(shù)、單位用車情況等，對這些信息和納稅人申報數(shù)據進行整合、分析，有效地提高了納稅評估的質量，也降低了監(jiān)管缺失可能帶來的風險程度。

（三）針對行為缺失，有效控制風險

隨著稅制發(fā)展、信息化進程、法制完善、征管手段進步，稅收工作對稅務干部的要求也提升到了綜合性、復合型的素質要求上，稅務干部除了能夠按部就班、規(guī)范操作外，還要具備分析、決策、應急處理的能力，否則會因為不能作為、不作為、亂作為，受到責任追究、行政訴訟甚至司法瀆職等處理。為了化解這一風險，我們一是在涉及稅收優(yōu)惠政策審批審核類的事項和稅務稽查案件審理中推行集體審議制度，二是在納稅評估工作中實行專業(yè)評估和責任區(qū)全員評估相結合的模式，成立專業(yè)評估隊伍，抽選專業(yè)水平強、綜合素質高、計算機操作熟練的人員專門從事評估工作，提高納稅評估質量，三是完善業(yè)務操作規(guī)范和工作指導書，對每個部門、每個崗位都盡可能地規(guī)范能做什么、該做什么、依據什么做、怎么樣做，有章可循，有據可查。

（四）針對機制缺失，有效控制風險

客觀評價近幾年來征管改革在征管體制、稅制建設、稅收模式、信息化建設、服務手段等方面取得成績的同時，我們都切身體會到，在征納稅環(huán)境和配套措施相對滯后、在整體法制水平和法律意識尚不健全的條件下，稅務機關同樣面臨內部管理機制不完善、外部信息獲取機制不暢通、內外聯(lián)動機制不協(xié)調等問題。對此，我們在一些具體的業(yè)務上進行了探索。比如在四小票的管理上，當前納稅人利用四小票進行偷逃稅的現(xiàn)象比較普遍，但這項工作在內、外的協(xié)調協(xié)作機制上并不順暢，外發(fā)協(xié)查件多、涉及外部門多、回復率低，部分外發(fā)協(xié)查杳無消息、“石沉大?！薄Υ?，我們開發(fā)了增值稅抵扣憑證審核軟件，初步實現(xiàn)了增值稅其他抵扣憑證審核管理的智能化，自動比對審核信息，自動生成各類臺賬報表，自動打印協(xié)查清單，工作效率大幅提高，同時對四小票突出“源頭控制、重點篩選”，去年共發(fā)現(xiàn)1097戶企業(yè)接受虛假抵扣憑證2633份，涉及稅款1237萬元，比對相符率比上年有了大幅度提高。

二、進一步深化稅源監(jiān)控風險管理的設想

對風險的處置主要有風險回避、風險預防、風險自留、風險轉移、風險抑制和風險應急等方法。對于稅源監(jiān)控管理來說，我們應當以預防風險為主，采取預防措施，防患于未然，以減小損失發(fā)生的可能性及損失程度，同時我們要對已經形成的風險，采取風險應急的辦法，亡羊補牢?；谶@一基本思路，筆者認為，進一步深化稅源監(jiān)控風險管理必須把握以下重點：

（一）從系統(tǒng)的角度構建稅源監(jiān)控風險管理體系

風險管理理論強調，風險管理是一個系統(tǒng)過程，包括風險的識別、風險的估測、風險評價和風險的控制等環(huán)節(jié)。因此，一個完善的風險管理體系至少應該包括風險識別、風險評估和風險控制3個部分。

1、稅源監(jiān)控管理風險識別系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要是對可能發(fā)生稅收損失和困難的制度、手段、環(huán)節(jié)、行為等進行感知和預測，直觀地說，識別系統(tǒng)就是尋找可能造成風險的風險點和風險來源。稅源監(jiān)控風險識別系統(tǒng)的主要功能就是查找漏洞。

2、稅源監(jiān)控管理風險評估系統(tǒng)。這一系統(tǒng)的主要功能就是對風險點進行準確判斷、定位和評估，并應用各種風險評估技術來判定風險發(fā)生的概率、危害大小、影響程度、損失輕重和風險因素。評估系統(tǒng)的一個重要功能就是風險預警。近幾年來，我們實行的納稅評估工作已初具風險評估工具的雛形，在建立稅源監(jiān)控評估系統(tǒng)的過程中，可以借鑒納稅評估工作的一些工具和做法。

3、稅源監(jiān)控風險管理控制系統(tǒng)。在確定了納稅人潛在的風險、具體的風險和可能逃避的稅收后，稅務部門應該針對存在的風險因素，采取積極措施對風險進行控制，在稅收風險發(fā)生前，降低風險發(fā)生的概率，在損失發(fā)生時，積極實施補救措施，縮小損失程度來達到控制目的。這就是風險管理的控制系統(tǒng)。它的主要功能就是堵塞稅源監(jiān)控管理中的漏洞，實現(xiàn)“依法征收、征收率高、成本降低、社會滿意”的稅收征管工作十六字方針。

（二）建立稅源監(jiān)控風險信息數(shù)據庫

對風險的發(fā)現(xiàn)和識別，首先必須獲取最大量的稅源管理信息數(shù)據。沒有來自方方面面的信息數(shù)據，對風險進行識別和評估便無從談起。因此建立稅源監(jiān)控風險信息數(shù)據庫勢在必行。

稅源監(jiān)控風險信息數(shù)據庫必須做到豐富、可靠、齊全、及時。目前我們的征管信息系統(tǒng)中的數(shù)據幾乎全部來源于納稅人的申報，在此基礎上分析出來的一些結論，其真實性、準確性難以得到保障。因此，稅源監(jiān)控風險信息數(shù)據庫中數(shù)據的采集要采取“走出去、請進來”的辦法，通過以下3種途徑采集有效數(shù)據：一是納稅人的申報信息，主要是納稅人的財務資料信息、銷售額等，對這類信息要加強資料真實性、準確性的驗證，去粗存精、去偽存真；二是要根據稅源監(jiān)控的需要采集數(shù)據，通過管理員下戶實地調查，對不同類別、不同行業(yè)的納稅人采集各自相關的數(shù)據，如在職人數(shù)、勞動效率、材料耗用率、產品的市場行情、加工工藝流程、市場分布、廢品損失率、單位水電耗用數(shù)、單位用車情況等，同時還要注重生產的季節(jié)性、設備的使用情況等，要最大化地將納稅人應稅收入的產生、分布、增減變化等最大化地納稅數(shù)據采集范圍。這些數(shù)據的采集要做到“因我所取、為我所用”，實現(xiàn)一次采集、多方應用；三是從工商、地稅、海關、技術監(jiān)督、發(fā)改委、銀行、統(tǒng)計等相關部門獲取信息。如注冊地、營業(yè)執(zhí)照中的一些信息、賬戶設置及資金往來狀況等。

（三）開發(fā)風險識別和評估系統(tǒng)

建立稅源監(jiān)控風險信息數(shù)據庫的最終目的就是要對這些海量數(shù)據進行分析、開發(fā)，通過定量、定性等指標的設立，發(fā)現(xiàn)異常信息，從而對異常信息進行風險甄別、定位和評價，為下一環(huán)節(jié)的風險控制措施的落實提高針對性。

稅源監(jiān)控風險識別和評估系統(tǒng)主要是依托風險信息數(shù)據庫，將納稅人的納稅能力和其財務狀況，以及其他相關信息進行整合，利用財務指標的內在聯(lián)系性和財務指標與納稅能力的邏輯關聯(lián)，并根據實際情況制定相應的預警值進行分析，從而判斷風險存在的可能性和危害性。

稅源監(jiān)控風險識別和評估的關鍵是建立稅收風險預警系統(tǒng)。這一系統(tǒng)的指標建立應側重于預警監(jiān)控類指標，包括宏觀分析指標、微觀分析指標、征管數(shù)據分析指標、稅源質量分析指標。宏觀分析指標側重于對地區(qū)內整體稅負、稅收彈性和同比、環(huán)比的趨勢分析；微觀指標側重于對重點行業(yè)和企業(yè)分析、同行業(yè)同類信息指標比對等分析；征管數(shù)據分析指標側重于對征管數(shù)據的邏輯比對、審核和驗證，如稅種關聯(lián)性、零負申報率等；稅源質量分析指標側重于對稅負率、欠稅率、物耗率等指標分析。

（四）提高對風險識別和控制的聯(lián)動效應

風險管理是一個綜合性系統(tǒng)，必須建立在各部門協(xié)作的基礎上，因此在風險管理中也要注重稅收分析、納稅評估、稅源監(jiān)控、稅務稽查互補互動的聯(lián)動機制。一是在工作分工上要將現(xiàn)有的計統(tǒng)、信息部門“單打獨斗”轉變?yōu)橛嫿y(tǒng)、信息、流轉稅、所得稅、稽查、征管等部門“協(xié)同作戰(zhàn)”，按月對稅收與GDP等相關經濟指標、征管軟件數(shù)據和對納稅人申報數(shù)據等進行“會診”，共同開展稅收分析，查找管理薄弱環(huán)節(jié)和疑點問題。二是在工作目標上要將目前相對簡單的信息收集向綜合信息產品轉變。依托信息化平臺，利用風險管理信息系統(tǒng)，對重點行業(yè)、重點稅源企業(yè)進行稅負分析，及時向基層分析報告和問題清單，再由基層通過實地調查、服務性調研等手段，逐條逐戶進行核實，確定納稅評估和稅務稽查的重點。三是重視稅務稽查的結果分析，建立信息反饋制度?；椴块T應該加強案例分析，及時反饋征管環(huán)節(jié)在執(zhí)行稅收政策、管理制度中存在的缺陷和薄弱環(huán)節(jié)，及時提出防范風險的建議。

（五）實施分類分級的稅源風險控制

對不同的風險進行分類分級控制是稅源監(jiān)控風險管理的關鍵。風險控制措施的采取與風險因素應當相互對應，有什么樣的可能，那就應當有避免發(fā)生可能的措施。目前基層稅務機關普遍存在納稅戶數(shù)多、管理任務重、征管人手少的現(xiàn)象，因此在風險管理過程中不能進行“拉網式”“大海撈針”式的控制，而要將控制的重點放到高風險的環(huán)節(jié)，要根據銷售規(guī)模、稅源規(guī)模、行業(yè)、財務核算狀況、納稅信譽分級評定、優(yōu)惠政策等因素，交叉組合，立體篩選，按風險的高低科學合理分類、分級，合理區(qū)分高風險企業(yè)、重點稅源企業(yè)、長虧不倒企業(yè)等。這樣進行分類分級，有利于及時提高控制效率，有效利用現(xiàn)有的征管力量。

（六）進一步突出精細化、規(guī)范化和流程化管理

流程越細化，就越有利于識別和分析每一個管理環(huán)節(jié)存在的風險因素以及可能的損失，流程越優(yōu)化，就能強化流程各環(huán)節(jié)間的相互制約，最大限度地降低風險發(fā)生的機率。因此，應進一步推行精細化和規(guī)范化管理，以計算機管理為依托、對稅源管理進行全過程監(jiān)控，在CTAIS2.0的基礎上，對稅務登記、一般納稅人認定、納稅申報、發(fā)票管理、文書傳遞、稅務稽查等各環(huán)節(jié)的工作，進行細分，按照稅收征管業(yè)務的工作流程與具體工作職責，設置操作權限，明確每個崗位能做什么、該做什么、依據什么做、怎么樣做，最大化地將稅源監(jiān)控的每一個環(huán)節(jié)都置于有效控制中，避免違規(guī)操作，減少因職責不明、權限設置不清、操作不規(guī)范帶來的管理風險。