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近年來，我縣緊緊抓住西部大開發(fā)重大戰(zhàn)略和中央擴大內(nèi)需的政策機遇，始終堅持把項目工作作為推動我縣經(jīng)濟發(fā)展的“牛鼻子”，大抓項目，抓大項目，依托項目搶占發(fā)展高地。僅2011年，我縣爭取國家補助項目226個，到位資金6.36億元。149個重點項目完成投資20.5億元。2012年計劃實施項目166個，預(yù)計完成投資24.5億元。目前一批已建成重大建設(shè)項目，正在發(fā)揮其應(yīng)有的作用，還有一批重大建設(shè)項目正在建設(shè)或擬建中。無疑，項目工作的扎實推進極大地促進了我縣兩個文明建設(shè)，為實現(xiàn)平昌“加快發(fā)展，爭當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展排頭兵”目標(biāo)發(fā)揮了巨大作用。但我們也清醒的看到，在項目的實施過程中，一些地方違規(guī)超概，一些項目違規(guī)招投標(biāo)，一些工程建成就成了“豆腐渣”，給國家和人民帶來了較大損失。因此，如何更好地加強項目實施過程的監(jiān)督，規(guī)范投資行為，提高資金使用效益，防止腐敗問題發(fā)生，是我們當(dāng)前必須研究的一個重要課題。

一、我縣項目管理工作的實踐

近年來，特別是2011年以來，縣委、政府采取非常規(guī)措施，舉全縣之力，集全民之智，加大項目爭取力度，僅上千萬元資金的項目就達30多個。面對如此巨大的資金，如何充分發(fā)揮資金使用效益，縣委、政府及人大及早思謀，不斷的探索、總結(jié)，從制度層面對如何加強項目實施過程的監(jiān)管作出了一些創(chuàng)造性、探索性的工作，取得了一定的成效。主要體現(xiàn)在：

一是責(zé)任進一步落實。制定出臺《平昌縣2012年項目工作考核辦法》、《關(guān)于縣級領(lǐng)導(dǎo)掛包項目的通知》，建立縣級領(lǐng)導(dǎo)掛包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重點項目，縣級部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政“一把手”為項目工作第一責(zé)任人機制。制定項目實施工作圖表，做到掛包領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任單位、工程技術(shù)責(zé)任人、形象進度、考核獎懲“一表清”，實現(xiàn)了責(zé)任到人頭、具體到項目、計劃到階段、落實到進度。

二是制度進一步健全?？h政府制定出臺《平昌縣政府投資項目管理辦法》、《關(guān)于規(guī)范政府投資項目審批程序的通知》，其中規(guī)定20萬元以上的投資項目必須實行網(wǎng)上公開比選，200萬元以上的實行網(wǎng)上公開招投標(biāo)。2007年，我縣人大常委會修訂并通過《關(guān)于討論、決定重大事項的暫行辦法》。明確了31項需提請人大常委會決議決定或向人大常委會報告的重大事項。同時規(guī)定政府一次性財政資金投資或者國有資產(chǎn)處置總額在300萬以上的事項需由人大常委會審查和決定。這些規(guī)范性文件，進一步明確了項目審批和監(jiān)管程序。

三是機制進一步創(chuàng)新。為加快項目建設(shè)，確保工程質(zhì)量，著力建立健全四項工作機制，一是建立項目建設(shè)特事特辦保障機制，實行建設(shè)項目審批“綠色通道”，做到“該辦的事堅決辦，不拖；能辦的事立即辦，不等；難辦的事想法辦，不退；與配合部門交叉的事情主動協(xié)調(diào)辦，不靠”。二是建立工期倒逼推進機制。堅持科學(xué)測算，倒逼時間，掛圖作戰(zhàn)。三是建立“五方合作”質(zhì)量監(jiān)管機制。理清主管方、業(yè)主方、監(jiān)理方、施工方工作責(zé)任，履行質(zhì)量監(jiān)管合同條約；嚴(yán)格執(zhí)行項目建設(shè)法人責(zé)任制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、竣工驗收制和工程質(zhì)量終身制等制度，確保項目建設(shè)質(zhì)量和效益。四是建立一周一通報制度。確定轉(zhuǎn)班專人跟蹤檢查，協(xié)調(diào)解決具體問題；同時建立相關(guān)部門聯(lián)系會議制度，定期匯總分析信息動態(tài)和監(jiān)督檢查情況，及時糾正工程建設(shè)中存在的問題。

四是監(jiān)督進一步加強。成立四個項目建設(shè)監(jiān)督組，依法加強項目建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計、財政評審、招投標(biāo)和資金運行的巡回監(jiān)督檢查。一是資金運行監(jiān)督組，由審計局牽頭，發(fā)改委、財政局參與，建立轉(zhuǎn)賬專審資金監(jiān)管機制，嚴(yán)格按工程進度撥付資金。二是招投標(biāo)監(jiān)管組，由監(jiān)察局牽頭、發(fā)改委、招監(jiān)辦參與，加大了工程概預(yù)算、工程變更、工程結(jié)算和竣工財務(wù)決算的審查力度，并將審查結(jié)果作為項目資金撥付和結(jié)算的依據(jù)。三是項目進度督察組，由發(fā)改委牽頭、目標(biāo)督查辦、效能辦參與，實行一周一通報，一月一匯報，季度一檢查，竣工有總結(jié)。針對一些重大事項建設(shè)周期長、監(jiān)督難度大的特點，我縣人大常委會制定《關(guān)于聽取和審議“一府兩院”工作報告的辦法》，實行“重大項目三審制”來加強項目實施過程的監(jiān)督。即常委會每半年對“一府兩院”落實審議意見的情況進行一次滿意度投票表決，對滿意度票數(shù)未過半數(shù)的，責(zé)成重新辦理，第二次表決仍不滿意的，將啟動質(zhì)詢等剛性監(jiān)督手段，第三次表決仍未過半數(shù)的，按照《平昌縣人大常委會關(guān)于被任命干部履職考核暫行辦法》相關(guān)規(guī)定，追究責(zé)任。

二、當(dāng)前項目管理中存在的主要問題

我縣項目管理工作，經(jīng)過多年來的探索與實踐，已經(jīng)逐步形成了一套比較完整、規(guī)范、具有地方特色的管理體系，但由于思想意識還有待提高，相關(guān)法規(guī)制度還不夠完善，致使項目管理工作存在一些問題。

從政府自身監(jiān)管來看：

一是招投標(biāo)程序不盡規(guī)范。一是串標(biāo)、圍標(biāo)的情況較突出，特別是在比選中，借用資質(zhì)現(xiàn)象十分普遍。公開招標(biāo)報名的多，而遞交投標(biāo)文件的少，很多都是“陪客”。二是存在轉(zhuǎn)包分包現(xiàn)象。投標(biāo)文件承諾的項目經(jīng)理，中標(biāo)后簽定合同時又變成其他人了，甚至其他人員全部變化，屬于典型的轉(zhuǎn)包。三是“先上車后買票”規(guī)避招標(biāo)，事后又采取其他方法進行彌補，工程都建好了，已成即定事實，只有完善手續(xù)罷了。四是除施工招標(biāo)外，設(shè)計、監(jiān)理、設(shè)備采購等招標(biāo)也不盡規(guī)范，個別采取低于招標(biāo)規(guī)模的價款簽訂合同，這樣業(yè)主、設(shè)計、監(jiān)理單位都“少費事”、“少開支”，達到所謂的“雙贏”。

二是超概算現(xiàn)象時有發(fā)生。在項目建設(shè)期有個別建設(shè)項目，由于設(shè)計不完善，審查不到位，導(dǎo)致建設(shè)過程中，不得不變更工程設(shè)計，從而增加工程量；個別工程在變更設(shè)計中缺乏對提高建筑材料檔次等方面的約束機制，任意提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；還有一些工程項目由于施工單位故意做大工程量、高套定額并通過串標(biāo)等方式獲取工程建設(shè)權(quán)，從而增加工程造價；另外，個別建設(shè)單位貪大求洋、鋪張浪費，也是造成工程超概的重要原因。

三是建設(shè)資金落實困難。一是部分項目需要多渠道融資，而銀行惜貸，項目責(zé)任單位和業(yè)主單位缺乏與金融部門的有效溝通，沒有得到金融部門的大力支持，致使項目難以按照計劃進行。如縣城過境公路建設(shè)、文體會展中心建設(shè)等項目融資困難的問題一直沒有得到解決。二是上級補助資金相對項目建設(shè)計劃到位滯后，檔案局改造和鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公樓危房改造等項目存在等待資金到位后才著手實施的現(xiàn)象。三是地方配套資金不足且難以及時到位，影響項目順利實施。經(jīng)調(diào)查，僅全縣通鄉(xiāng)公路建設(shè)資金缺口達2500萬元。四是受上級政策調(diào)整影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)計劃生育中心服務(wù)站、計劃生育促進工程等項目無法按照原計劃予以實施。五是招商引資項目實施難度大。如20萬噸玉米淀粉深加工項目、江家口電站等項目至今仍未招到客商。

四是具體問題解決不力。主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是不主動去落實土地征用、拆遷、安置、補償、報批手續(xù)、財政評審等工作,致使相關(guān)事項不能及時辦理，項目建設(shè)一拖再拖。如縣城過境道建設(shè)既無實施方案，也無考核措施，至今未開工。二是在房屋拆遷、青苗補償、安置補償?shù)裙ぷ髦校龅骄唧w問題時，畏難惱火，隨意停工，不去及時查找原因，不去主動解決問題，而是被動地依賴于政府解決一切具體問題。南國城市廣場建設(shè)開工多年，由于物資公司等單位的拆遷未完成，至今項目推進不明顯。三是企業(yè)改制不徹底，具體問題長時間得不到有效解決，致使項目不能實施。如畜牧局負(fù)責(zé)實施的新建40萬頭生豬屠宰加工線項目，因肉聯(lián)廠改制未完成，至今項目建設(shè)無明顯進展。

五是建設(shè)管理水平不高。一是項目責(zé)任單位對業(yè)主單位缺乏指導(dǎo)和督促，由業(yè)主單位自行實施，項目管理處于無序狀態(tài)。二是業(yè)主單位沒有嚴(yán)格按照設(shè)計進行施工，隨意縮短工期，質(zhì)量難以得到保證。三是后續(xù)管理不到位。如農(nóng)村安全飲水管理，至今未出臺規(guī)范的用水方案。再如鄉(xiāng)村公路管理，安保和管護措施落實不很到位，一些地方水溝不暢，一些險要路段沒有設(shè)置警示標(biāo)志，超重車輛隨意碾壓、路面堆碼現(xiàn)象嚴(yán)重。

從人大介入項目監(jiān)督來看：

一是在項目的決策階段，人大審查不嚴(yán)，存在程序化傾向。目前，在項目決策中人大及其常委會很少提前介入政府投資項目方案的編制審查，即使介入了，也僅限于形式上的審查，沒有進行實質(zhì)性審查。從過去審查工作實際來看，往往存在審查形式單一，審查內(nèi)容過粗，審后處置權(quán)難以落實等問題。如政府投資項目方案一般是政府討論通過并報同級黨委研究同意后，再報人大來履行一下法定手續(xù)，“可行性研究”成為“可批性研究”，決策程序各個環(huán)節(jié)的透明度、參與度、問責(zé)度不夠。代表和常委會組成人員思想上存在顧慮，認(rèn)為所謂審查只不過是走走形式，“過過簽”而已，審查中一般僅滿足重大事項的知曉，而對政府投資項目可行性、資金計劃安排、項目潛在風(fēng)險等具體內(nèi)容涉及不深。這種形式上的審查，容易造成規(guī)劃缺乏綜合、長遠(yuǎn)和戰(zhàn)略的考慮，難以做到正確把握投資機會、全面進行項目比選、科學(xué)論證可行方案，造成投資重點不突出，綜合效益難以顯現(xiàn)。

二是在項目的實施階段，對投資項目管理部門監(jiān)督不力，存在缺位的傾向。按現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，項目投資建設(shè)一般要接受計劃（立項、審批、招投標(biāo)）、財政（資金撥付與財務(wù)管理）、審計（資金運用）、建設(shè)（建設(shè)監(jiān)理）、國有資產(chǎn)管理（使用）、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的監(jiān)管。但在實際的管理中表現(xiàn)出多頭監(jiān)管，監(jiān)管不到位，監(jiān)管成本高，虛假招標(biāo)、規(guī)避招標(biāo)現(xiàn)象突出，外部約束機制不健全，責(zé)任落實不到位的現(xiàn)象。人大作為權(quán)力機關(guān)，對這些與項目投資建設(shè)有關(guān)的部門，沒有真正建立起一種全過程的監(jiān)督制衡管理機制。項目實施后，很少開展有效監(jiān)督，即使進行監(jiān)督，也只不過是聽聽匯報、組織進行一下視察而已，掌握的情況和信息極其有限，難以及時發(fā)現(xiàn)項目實施過程中存在的問題。

三是在項目完工之后，后續(xù)監(jiān)督不到位，投資項目評估缺失。目前我縣項目投資管理，基本處于“重建設(shè)、輕管理，少論證，無評估”的狀況。人大也沒有對政府投資項目完工情況進行切實有效的監(jiān)督，沒有下氣力督促政府和有關(guān)部門建立和落實相應(yīng)的項目后評估制度、績效審計制度、項目工程質(zhì)量落實制度、責(zé)任追究制度等，這一狀況在相當(dāng)程度上影響了投資決策水平的提高、項目管理水平的提升以及項目的事后控制和監(jiān)督作用的發(fā)揮。

三、對策與思考

項目工程對地方經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大推動作用不言而喻，加強對項目工程建設(shè)的監(jiān)督意義重大。地方人大對重大建設(shè)項目的監(jiān)督是憲法和法律賦予的職責(zé)。憲法第一百零四條規(guī)定“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項”，地方組織法第四十四條第（四）款規(guī)定縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會行使“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”。鑒于此，地方人大應(yīng)當(dāng)依照憲法和法律的規(guī)定，充分履行好職責(zé)，重點把握“四關(guān)”，扎實推進項目工程建設(shè)的順利進行。

一是把好項目工程建設(shè)立項關(guān)。重大建設(shè)項目的立項是首要環(huán)節(jié)。人大應(yīng)要求政府將重大建設(shè)項目立項的報告提交人代會或常委會，審議通過之后才能立項。人大及其常委會在審議重大建設(shè)項目立項前要廣泛聽取人大代表、專家學(xué)者和廣大群眾的意見，對重大建設(shè)項目進行科學(xué)性的論證，在此基礎(chǔ)上進行科學(xué)決策，依法決定重大建設(shè)項目是否立項。人大及其常委會沒有作出決定的重大建設(shè)項目不能立項，對違反有關(guān)法律、法規(guī)的重大建設(shè)項目堅決不能通過立項。對人大及其常委會沒有審議通過的重大建設(shè)項目，而擅自開工建設(shè)重大建設(shè)項目的，要追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。今年3月，我縣人大常委會對政府提出的“2+2”產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，及時組織專家調(diào)查和審查，并在第二十一次常委會審查批準(zhǔn)了白酒、畜牧、林竹產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。因水產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃還存在著發(fā)展目標(biāo)不盡科學(xué)、發(fā)展規(guī)劃還有待商榷等問題，常委會暫緩批準(zhǔn)，待政府修訂完善后再提請審查批準(zhǔn)。

二是把好項目工程建設(shè)招投標(biāo)關(guān)。人大要對重大建設(shè)項目工程招投標(biāo)實施監(jiān)督，要求重大建設(shè)項目一律實行公開招投標(biāo)，依照法定程序和方式，招投標(biāo)公告，提供載有招投標(biāo)工程的主要技術(shù)要求、主要的合同條款、評標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)和方法以及形開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)的程序等內(nèi)容的招標(biāo)文件。公開競標(biāo)，在具備相應(yīng)資質(zhì)條件的投標(biāo)者中，擇優(yōu)選定中標(biāo)者。以杜絕重大建設(shè)項目的暗箱操作，把資質(zhì)差和不具備資質(zhì)的工程承包單位拒之門外，避免重大建設(shè)項目中招投標(biāo)流于形式。對插手重大建設(shè)項目工程人和事，要依法依紀(jì)追究責(zé)任。

三是把好項目工程建設(shè)資金關(guān)。首先在審批重大建設(shè)項目立項時，要求有關(guān)部門拿出工程預(yù)算，由人大或常委會審批后，才能動用建設(shè)資金進行工程建設(shè)。其次在建設(shè)中，對資金的運用要進行必要的監(jiān)督，要督促建設(shè)資金及時到位，防止挪用重大建設(shè)項目資金，造成“停工待料”的局面，要避免購進質(zhì)次價高的建筑材料，防止建造出豆腐渣工程。再次是要對重大建設(shè)項目建成后進行必要的工程結(jié)算審計。監(jiān)督重大建設(shè)項目的建設(shè)資金是否按照人大審批的預(yù)算執(zhí)行，嚴(yán)防重大建設(shè)項目工程超預(yù)算。

四是把好項目工程建設(shè)質(zhì)量關(guān)。質(zhì)量乃百年大計，事關(guān)民心、事關(guān)穩(wěn)定。要采取視察、專項調(diào)查、聽取匯報等多種監(jiān)督形式，嚴(yán)把工程質(zhì)量關(guān)。要督促重大建設(shè)項目嚴(yán)格實行工程監(jiān)理制度；對出了質(zhì)量問題的工程，要督促相關(guān)部門嚴(yán)肅追究當(dāng)事人和領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任。