導(dǎo)語(yǔ)：立法質(zhì)量提升調(diào)查匯報(bào)一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

今天法制辦年中工作總結(jié)會(huì)，我們安排了立法項(xiàng)目承辦人、分管領(lǐng)導(dǎo)分析、講評(píng)上半年通過的四件人大法規(guī)。大家談的很好，相信經(jīng)過這樣一個(gè)梳理總結(jié)過程，大家會(huì)有收獲。下面，我就進(jìn)一步提高政府立法質(zhì)量，談幾點(diǎn)意見。

一、政府立法的定位

政府立法工作包括兩大內(nèi)容，一是政府向人大提交法規(guī)議案，二是政府制定規(guī)章。今天主要講講政府向人大提交法規(guī)議案的工作。

首先需要明確的是，提交法規(guī)議案既不是起草部門的行為，也不是法制辦的行為，而是市政府的行為。法制辦是代表市政府對(duì)法規(guī)議案作專業(yè)審核，所以法制辦必須對(duì)法規(guī)議案嚴(yán)格把關(guān)。

這一定位要求我們必須強(qiáng)化法制辦作為政府立法機(jī)構(gòu)的立場(chǎng)和敏感性，必須圍繞市委、市政府的中心工作，必須要有全局考慮、總體設(shè)計(jì)，必須要有立法思路、立法智慧。我們所提交的法規(guī)議案，應(yīng)當(dāng)反映事物規(guī)律、符合人民利益、代表時(shí)代精神、突出地方特色。不能起草部門提供什么內(nèi)容，我們就認(rèn)可什么內(nèi)容，或者我們只是做做語(yǔ)文老師，小修小改。為了向市政府負(fù)責(zé)，對(duì)于法規(guī)議案，法制辦一定要有立法主導(dǎo)意識(shí)。至于議案提交以后，則由人大決定是否修改、如何修改。

剛才承辦人介紹的四件法規(guī)，我認(rèn)為在不同程度上體現(xiàn)了法制辦的立法思考和有效協(xié)調(diào)?！读x務(wù)教育法實(shí)施辦法》的草稿有十章，社會(huì)處根據(jù)立法需要保留了七章。監(jiān)督處在啟動(dòng)《拆除違法建筑若干規(guī)定》修訂工作伊始，就對(duì)修訂內(nèi)容框架進(jìn)行了思考和設(shè)計(jì)。這說明有關(guān)處室是積極主動(dòng)地進(jìn)行法規(guī)設(shè)計(jì)，而不是被動(dòng)消極地做語(yǔ)文老師。

以我為主，立法主導(dǎo)，需要我們學(xué)會(huì)引導(dǎo)、學(xué)會(huì)協(xié)調(diào)，對(duì)于起草部門有價(jià)值的內(nèi)容，我們要保留，其他部門和社會(huì)各方面的正確意見，我們要吸收。對(duì)于起草部門或者其他方面不合理、不正確的意見，我們要敢于說不，善于說不?！锻七M(jìn)國(guó)際金融中心建設(shè)條例》起草過程中，經(jīng)濟(jì)處一開始沒有向起草部門堅(jiān)持立法要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，草案內(nèi)容重點(diǎn)不是很突出，文字表述也不太合乎法規(guī)要求，更像一個(gè)條文化的研究報(bào)告；后來(lái)經(jīng)濟(jì)處根據(jù)審核會(huì)議意見作了多次修改，并說服起草部門接受了修改稿。屠光紹副市長(zhǎng)也肯定了法制辦對(duì)起草稿的修改，認(rèn)為修改后像法規(guī)了。對(duì)此，承辦人總結(jié)得非常好，作為政府法制部門，我們必須堅(jiān)持立法的特點(diǎn)和要求，要有能力對(duì)起草部門提出我們自己的想法，在對(duì)不合理、不正確的意見說不的同時(shí)，要善于引導(dǎo)和協(xié)調(diào)有關(guān)部門接受合理、正確的意見。

二、政府立法的要求

從內(nèi)容把握上，我認(rèn)為立法有三個(gè)基本要求：第一是法的進(jìn)步性，第二是法的合理性，第三是法的實(shí)踐性。政府立法更是如此。

法的進(jìn)步性要求。對(duì)于上海來(lái)說，地方立法的進(jìn)步性主要體現(xiàn)在反映上海作為國(guó)際化大都市的發(fā)展需求。例如，《推進(jìn)國(guó)際金融中心建設(shè)條例》、《節(jié)能條例》、《公共場(chǎng)所控?zé)煑l例》、《飲用水水源保護(hù)條例》，這些法規(guī)選題都反映了時(shí)代特色和上海需求。從內(nèi)容看，近期無(wú)論是法規(guī)還是政府規(guī)章，都有一些進(jìn)步性的制度設(shè)計(jì)內(nèi)容。譬如規(guī)范拆違執(zhí)法，注重保護(hù)當(dāng)事人的合法財(cái)產(chǎn)；旅館業(yè)退房公告和約定相結(jié)合，有利于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。從國(guó)家層面看，最近行政法規(guī)和部門規(guī)章的一些立法變化，也體現(xiàn)了法律的進(jìn)步性，例如，公安部修改了《道路交通違法行為處理程序》，作出了輕微交通違法口頭警告教育為先、公布電子眼防止隱蔽執(zhí)法、加處罰款總額不得超過罰款本數(shù)、改變抽血測(cè)試強(qiáng)制程序等多種新的規(guī)定。國(guó)務(wù)院法制辦在《個(gè)體工商戶條例》法規(guī)修改草案中提出了流動(dòng)攤販可辦個(gè)體工商戶執(zhí)照，無(wú)須提供營(yíng)業(yè)場(chǎng)所的設(shè)想，反映了突破現(xiàn)行工商管理標(biāo)準(zhǔn)，傾向于保護(hù)普通就業(yè)者權(quán)利的新思路。這些立法變化所反映的社會(huì)進(jìn)步要求是值得我們關(guān)注的。

立法的進(jìn)步性要求法規(guī)內(nèi)容既不能是落后的，也不是超前的。我們知道，政策主張的正當(dāng)性取決于其在特定歷史階段的適當(dāng)性，先進(jìn)于或者落后于特定時(shí)代需求的政策主張不管它如何符合某種法治理想，都是難以行得通的。例如，早期很多地方法規(guī)規(guī)章都有一些具有地方保護(hù)主義特色的措施和方法，有的對(duì)于本地企業(yè)予以特別保護(hù)，有的設(shè)置門檻限制外地產(chǎn)品進(jìn)入。無(wú)論是地方保護(hù)封鎖市場(chǎng)，還是特權(quán)保護(hù)和歧視待遇，都反映了保守的落后的立法思想，不合時(shí)展潮流。值得注意的是，目前某些政府部門對(duì)此仍然具有需求，特別是在經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間，地方保護(hù)主義還會(huì)抬頭，會(huì)以變相的隱蔽的形式進(jìn)入法律，對(duì)此我們應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把關(guān)，不能讓它成為法律制度。當(dāng)前還有一種現(xiàn)象值得注意，就是一些目前還不具備實(shí)踐條件的制度安排和政策內(nèi)容，因?yàn)樯鐣?huì)輿論影響，立法部門把握不準(zhǔn)，使其超前進(jìn)入法律和政策。例如，改革戶籍制度是當(dāng)前社會(huì)的強(qiáng)烈呼聲，全國(guó)不少地方已經(jīng)紛紛出臺(tái)戶籍改革政策或者規(guī)章，對(duì)于上海來(lái)說，當(dāng)前只具備調(diào)整的條件，不具備改革的條件。貿(mào)然去做，就是超越現(xiàn)實(shí)，不能取得良好效果。最近，某地出臺(tái)政策解決大學(xué)生子女包括非婚生子女落戶問題，其本意是以人為本保護(hù)子女利益，但是出臺(tái)這一政策，顯然造成不良導(dǎo)向。

法的合理性要求。法律作為一種制度安排，應(yīng)當(dāng)合乎常理常識(shí)，合乎人性人情，合乎所規(guī)范事項(xiàng)的實(shí)際特點(diǎn)，合乎所規(guī)范事項(xiàng)的管理規(guī)律。違背這些，所制定的法可能是遭遇社會(huì)指責(zé)的“惡法”，也可能是被社會(huì)擯棄的“閑法”。

例如，某地民政部門出臺(tái)一個(gè)紅頭文件，要求離婚時(shí)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)宣讀離婚聲明，如不宣讀就不辦理離婚手續(xù)。這一規(guī)定被老百姓批評(píng)不合人情。出臺(tái)這一生硬規(guī)定，顯然紅頭文件的制定者一沒有想清楚為什么辦理離婚要宣讀聲明，二沒有想清楚宣讀聲明有什么意義。

又如，某地在計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)立法中，規(guī)定“人肉搜索”散布他人隱私違法將被罰款。這一規(guī)定引起社會(huì)強(qiáng)烈反應(yīng)，據(jù)人民網(wǎng)調(diào)查，六成以上網(wǎng)民反對(duì)。其實(shí)，“人肉搜索”問題比較復(fù)雜，主體分散，利弊兼有，法律問題和非法律問題交織，決非以散布隱私處罰就能解決問題。立法者其實(shí)也沒有理清楚需要規(guī)范的問題是什么，規(guī)范的目的是什么，貿(mào)然出臺(tái)這一規(guī)制，顯然不符合規(guī)范事項(xiàng)的特點(diǎn)，也超出了管理機(jī)關(guān)現(xiàn)有能力。

所以，尊重常識(shí)、尊重人性、切合實(shí)際、符合規(guī)律，是我們立法應(yīng)當(dāng)重視的。同時(shí)，立法還需要在情理和法義之中準(zhǔn)確拿捏。因?yàn)橛械膯栴}是法律強(qiáng)制規(guī)范好，還是社會(huì)自我規(guī)范好，需要斟酌思量。例如，12點(diǎn)退房是旅館業(yè)的慣例，起初市旅游委把這一內(nèi)容寫進(jìn)了規(guī)章，社會(huì)處組織聽證，把這一問題提交公眾討論，在聽取意見后，改變了原先規(guī)章確認(rèn)行業(yè)慣例的做法，規(guī)定了公告邀約加特別約定的內(nèi)容。這樣，政府規(guī)章既對(duì)旅館公告邀約行為提出了要求，又給旅館和消費(fèi)者特別約定留下了余地。這一修改合情合理，合乎實(shí)際，而且政府避免直接介入民事法律關(guān)系。另外，乘地鐵能不能攜帶便攜式自行車，也是一個(gè)與公眾行為有密切關(guān)系的問題，城建處也把這一問題提交聽證討論，結(jié)果還沒出來(lái)，但我看到聽證代表提出了很好的意見，即有條件限時(shí)段攜帶。

還有一些制度設(shè)計(jì)，在立法時(shí)雖然也考慮合理性問題，但是考慮不足，實(shí)踐中制度出現(xiàn)了漏洞，這種情況需要提醒大家注意。例如，我國(guó)食品免檢制度，當(dāng)初設(shè)計(jì)一是考慮扶持優(yōu)秀企業(yè)產(chǎn)品，重點(diǎn)檢驗(yàn)差劣企業(yè)產(chǎn)品；二是減少企業(yè)負(fù)擔(dān)，降低行政成本，也有其合理性。但是，三聚氰氨牛奶事件發(fā)生，說明這一制度存在巨大風(fēng)險(xiǎn)，其中最大問題在于國(guó)家通過這一制度為所謂的免檢企業(yè)產(chǎn)品作了法律擔(dān)保。還有，滯納金制度和加罰款制度設(shè)計(jì)，主要是督促被罰款人按時(shí)交納罰款，但是在實(shí)踐中多次出現(xiàn)天價(jià)滯納金和加罰款超過罰款的現(xiàn)象，這說明這一制度存在漏洞，為某些部門惡意執(zhí)法留下了空間。

法的實(shí)踐性要求。法律是否可操作可實(shí)行，是否管用有效，同樣是檢驗(yàn)法律質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。法律是否管用有效，我認(rèn)為取決于三個(gè)方面是否考慮周到、規(guī)定明確。

一是誰(shuí)來(lái)管，就是要弄清楚誰(shuí)是管理主體。二是管什么，要想明白法律需要解決什么問題，也就是法律的內(nèi)容。這些問題的分類、輕重緩急以及延伸出來(lái)的問題，都要理理清楚。三是怎么管，需要明確管理分工、管理職責(zé)、管理程序、管理手段、法律責(zé)任。所以，我們立法應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審核管理機(jī)構(gòu)定位準(zhǔn)不準(zhǔn)、相關(guān)組織全不全、管理分工明不明、職責(zé)設(shè)立清不清、程序設(shè)計(jì)是否繁簡(jiǎn)得當(dāng)，法律責(zé)任是否明確、有梯度、有層次。

最近以來(lái)，應(yīng)該說法制辦的立法工作取得了一定的進(jìn)步。譬如，《推進(jìn)國(guó)際金融中心建設(shè)條例》屬于所謂促進(jìn)型立法，但是虛法不虛，在目標(biāo)定位、空間布局、資金保障、人才環(huán)境、信用制度等方面規(guī)定了比較實(shí)在的措施，雖然多數(shù)設(shè)想是領(lǐng)導(dǎo)和專家提出的，但是經(jīng)濟(jì)處和審核會(huì)作了貢獻(xiàn)。又如，《市容環(huán)境衛(wèi)生條例》修訂，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)渣土運(yùn)輸實(shí)行卸點(diǎn)付費(fèi)，對(duì)違法張貼刻畫涂寫行為規(guī)定暫停其所公布的通訊號(hào)碼的使用，將實(shí)踐中創(chuàng)立的有效做法上升為法規(guī)，城建處也花費(fèi)了心血。監(jiān)督處起草的拆違規(guī)定提出了拆違巡查報(bào)告制度、對(duì)正在搭建的違法建筑當(dāng)場(chǎng)查處制度，都是有效、管用的措施。

但是，我仔細(xì)比對(duì)了政府的送審稿和人大的通過稿，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我們雖然考慮了法規(guī)的有效性，仍然缺一口氣。例如，我們?cè)跅l文中只作原則規(guī)定，要求發(fā)現(xiàn)違法建筑或者接到舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)查證，而人大明確規(guī)定24小時(shí)內(nèi)查證，對(duì)正在搭建的2小時(shí)內(nèi)查證；又如，人大增加了違法建筑的權(quán)利限制條款，不得出租，不得辦理房地產(chǎn)權(quán)利登記，不得辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照；再如，人大強(qiáng)調(diào)了管理部門的責(zé)任，細(xì)列了六項(xiàng)具體內(nèi)容，以防止管理部門不積極作為的現(xiàn)象。這說明人大十分重視法規(guī)的操作性，所作修改比我們考慮得更為周全，更有力度。

在考慮法律有效管用的同時(shí)，我們還要注意另外一個(gè)問題，不要因?yàn)樽非蠊苡糜行Фc上位法不一致。這里考驗(yàn)的是立法智慧和立法水平，在這方面，社會(huì)處做得比較好?！读x務(wù)教育法實(shí)施辦法》中進(jìn)城務(wù)工子女的就學(xué)問題涉及地方教育資源的有效配置，比較復(fù)雜，社會(huì)關(guān)注度也很高。社會(huì)處在審核過程中較好地處理了國(guó)家要求和上海實(shí)際的關(guān)系，提出要努力保障進(jìn)城務(wù)工子女平等接受教育的權(quán)利，不能設(shè)置過多條件，同時(shí)又想方設(shè)法為實(shí)踐部門具體操作留下了余地。另外，在研究實(shí)有人口管理規(guī)章草案的過程中，有意見認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定來(lái)滬人員無(wú)居住證不得務(wù)工、不得設(shè)攤?！皟蓚€(gè)不得”目的是促使來(lái)滬人員辦居住證，以使管理部門掌握來(lái)滬人員信息，但是沒有上位法的依據(jù)。《就業(yè)促進(jìn)法》明確規(guī)定“不得對(duì)農(nóng)村就業(yè)者進(jìn)城就業(yè)設(shè)置歧視性限制”。如何既避免涉嫌違法風(fēng)險(xiǎn)，又使管理部門能夠有效搜集來(lái)滬人員居住信息，社會(huì)處動(dòng)腦筋做了修改，將“兩個(gè)不得”調(diào)整為用工單位承擔(dān)用工人員居住證件信息登記責(zé)任，即用工單位在聘用來(lái)滬人員時(shí)應(yīng)當(dāng)?shù)怯浧渖矸葑C件和居住證件，并且建立居住信息臺(tái)帳，以供公安部門查詢，未按規(guī)定登記予以處罰。

以上談了立法的三個(gè)想法，希望引起大家思考和重視，以后每次人大法規(guī)通過以后，立法處都要將送審稿和通過稿作個(gè)比對(duì)表，處里要專門開個(gè)會(huì)，比一比對(duì)錯(cuò)得失。通過這個(gè)機(jī)制不斷提高立法水平。另外，辦里將會(huì)繼續(xù)立法講評(píng)活動(dòng)，以此推動(dòng)立法質(zhì)量提高。

最后和大家說三句話，與大家共勉。第一句話，把工作真正當(dāng)回事，才會(huì)干成事。有的人一生碌碌無(wú)為，一事無(wú)成，一個(gè)重要原因是沒有把自己從事的職業(yè)與工作真正當(dāng)回事。

第二句話，把困難盡量不當(dāng)回事，才會(huì)不怕事。有的人遇到困難大驚小怪，逃避退縮，沒有勇氣克服困難。對(duì)于困難，我們要有勇氣，要有辦法。對(duì)于我們來(lái)說，克服困難本身是一個(gè)歷練的過程，提高的過程。第三句話，把名和利盡可能當(dāng)作另外一回事，才會(huì)不出事。一個(gè)人無(wú)欲無(wú)求是不可能的，但是把名和利看得太重，太計(jì)較職級(jí)、報(bào)酬是不對(duì)的。我們應(yīng)當(dāng)追求以自己的業(yè)務(wù)水平和工作能力受人尊重為境界，不要刻意追求功名。