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稅務(wù)稽查是稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)中一項(xiàng)極為重要的權(quán)力，與納稅人合法權(quán)益及國(guó)家利益密切相關(guān)。稅收稽查權(quán)力如果缺乏有效制約，則易因權(quán)力的失控而損害納稅人的合法權(quán)益或者侵蝕國(guó)家利益。根據(jù)行政管理的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立分權(quán)制衡機(jī)制制約稽查權(quán)力是避免權(quán)力濫用的可行方法。實(shí)施稅務(wù)案件審理制度就是分權(quán)制衡機(jī)制的體現(xiàn)，目的就是要從源頭上防止腐敗行為的發(fā)生，消除有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、濫用權(quán)力、以權(quán)謀私等違法違紀(jì)行為，杜絕“權(quán)力尋租”現(xiàn)象。重大稅務(wù)案件審理，是稽查四環(huán)節(jié)之一審理環(huán)節(jié)的延伸和升華，同時(shí)又兼具上級(jí)對(duì)下級(jí)監(jiān)督的功能，做好這項(xiàng)工作意義重大。本文旨在如何揚(yáng)長(zhǎng)避短，發(fā)揮好重大案件審理制度對(duì)稽查工作的積極促進(jìn)作用進(jìn)行思考和探析。

一、現(xiàn)行貫徹執(zhí)行重大稅務(wù)案件審理辦法的主要做法

為了加強(qiáng)對(duì)重大稅務(wù)案件審理的管理工作，2001年國(guó)家稅務(wù)總局制定了《重大稅務(wù)案件審理辦法》，該辦法具體規(guī)定了在縣級(jí)（含）以上稅務(wù)局設(shè)立審理委員會(huì)，負(fù)責(zé)重大稅務(wù)案件審理工作；規(guī)定了每年重大稅務(wù)案件審理的數(shù)量不少于案發(fā)數(shù)的10%最低數(shù)量要求；規(guī)定了經(jīng)審理委員會(huì)審理的案件應(yīng)在一個(gè)月內(nèi)完成，案情特別復(fù)雜的案件最長(zhǎng)不得超過(guò)40天，等等，這對(duì)于規(guī)范重大稅務(wù)案件審理行為，以及間接規(guī)范稽查執(zhí)法行為，均起到了良好地推動(dòng)和促進(jìn)作用。各地在貫徹執(zhí)行總局和省局的重大稅務(wù)案件審理辦法中，通常必經(jīng)的程序和做法為：一是以案發(fā)數(shù)10%的比例確定報(bào)送案件審理委員會(huì)審理的數(shù)量，或以10%的比例為底限、以偷稅額或處罰額的大小確立報(bào)審標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)送審理委員會(huì)進(jìn)行審理；二是負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)即審理委員會(huì)辦公室對(duì)稽查報(bào)送的案卷進(jìn)行初審，并提出初步審理意見；三是審理委員會(huì)辦公室將稽查擬處理意見和辦公室初審意見一并發(fā)送給審理委員會(huì)成員審閱；四是審理委員會(huì)定期或不定期召開會(huì)議進(jìn)行審議，審委會(huì)成員發(fā)表意見，一般按少數(shù)服從多數(shù)原則作出審理結(jié)論；五是對(duì)檢查單位下達(dá)執(zhí)行意見書，檢查單位據(jù)此制發(fā)稅務(wù)處理決定書或稅務(wù)行政處罰決定書送達(dá)執(zhí)行。

二、現(xiàn)行重大稅務(wù)案件審理辦法利弊分析

在重大稅務(wù)案件審理實(shí)踐中，我們既體會(huì)到重大案件審理委員會(huì)進(jìn)行重大稅務(wù)案件審理的重要性，同時(shí)也感受到需要對(duì)現(xiàn)行的大要案件審理制度和辦法進(jìn)行修改完善的必要性。

重大稅務(wù)案件審理的作用。通過(guò)重大稅務(wù)案件審理，集體討論，集思廣益，充分發(fā)揮集體的智慧,使得案件的定性和處理更為謹(jǐn)慎和妥當(dāng)；降低錯(cuò)案發(fā)生機(jī)率，減少行政復(fù)議和訴訟；發(fā)揮上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督和指導(dǎo)作用,規(guī)范稽查執(zhí)法行為,一定程度上解決了有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題,充分發(fā)揮以審促查、以審促管的作用。

重大案件審理現(xiàn)存弊端。一是犧牲稽查效率，不利于及時(shí)執(zhí)行?；榘讣詧?bào)送市局審理委員會(huì)辦公室進(jìn)行初審開始，至審理委員會(huì)開會(huì)集體審議，這之間往往間隔一段較長(zhǎng)時(shí)間，緣由是召開審委會(huì)會(huì)議需要幾個(gè)業(yè)務(wù)部門參加，不可能隨時(shí)開會(huì)，一般案件從報(bào)卷到下達(dá)審理執(zhí)行通知書通常需要一個(gè)月時(shí)間，其中還不包括案件審理委員會(huì)辦公室或案件審理委員會(huì)會(huì)議認(rèn)為需要補(bǔ)證所花費(fèi)的時(shí)間。有些案件因大要案件審理周期長(zhǎng)，而失去了稽查執(zhí)行的有利時(shí)機(jī)，甚至出現(xiàn)了因走逃而執(zhí)行不了的現(xiàn)象。二是兩級(jí)審委會(huì)審理，形成重復(fù)審理現(xiàn)象?？h市局報(bào)送市局審理的案件首先須經(jīng)過(guò)本級(jí)審理委員會(huì)進(jìn)行審理，然后上報(bào)市局審理委員會(huì)審理，結(jié)果造成重復(fù)審理，既浪費(fèi)了時(shí)間又分散了精力。三是就案審案，影響審理質(zhì)量。因下級(jí)送審單位和上級(jí)審理單位不在一個(gè)行政區(qū)劃內(nèi)，相距較遠(yuǎn)，審理委員會(huì)辦公室一般只對(duì)案卷進(jìn)行審核，缺乏對(duì)案情進(jìn)行廣泛和深入地了解和把握，可能造成審理偏差。四是審理委員會(huì)成員受時(shí)間和精力的限制，往往對(duì)案情注意了解不夠，如何定性處理研究不深，開會(huì)審議發(fā)言表態(tài)時(shí)有隨大流現(xiàn)象，審理效果打折扣，形成經(jīng)過(guò)審理委員會(huì)審理的案子，人人有責(zé)任，人人又無(wú)責(zé)任的情況。五是審理單位參與定性處理，在行政復(fù)議工作中顯失公正。稅務(wù)案件經(jīng)過(guò)省局或市局案件審理委員會(huì)審理后，現(xiàn)行做法是縣局或市局檢查報(bào)審單位根據(jù)上級(jí)局審理委員會(huì)的審理結(jié)論下達(dá)稅務(wù)處理或處罰決定書并執(zhí)行，而不是由上級(jí)審理單位負(fù)責(zé)稅務(wù)處理或處罰決定書的下達(dá)和執(zhí)行，這樣做主要考慮的是如由審理單位下達(dá)處理決定，客觀上不便于案件的及時(shí)和有效執(zhí)行。而由上級(jí)單位審理決定、下級(jí)單位負(fù)責(zé)下達(dá)稅務(wù)處理或處罰決定書并執(zhí)行的稅務(wù)案件，在納稅人不服而向檢查處理單位的上級(jí)局申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，納稅人又有異議，認(rèn)為行政復(fù)議受理單位既是復(fù)議機(jī)關(guān)，又是稅務(wù)處理結(jié)論的審議決定單位，這種雙重身份不可能在行政復(fù)議工作中真正保持中立和公正。

三、重大案件審理主要運(yùn)行組織要素功能探析

在重大稅務(wù)案件審理全過(guò)程工作中，主要有稽查機(jī)構(gòu)、審理委員會(huì)辦公室、審理委員會(huì)三個(gè)運(yùn)行組織要素，其在大要案件審理工作中能否有效發(fā)揮功能作用，對(duì)重大稅務(wù)案件的審理效能至關(guān)重要。

稽查機(jī)構(gòu)要素功能?；榫质菣z查處理稅務(wù)案件的專職機(jī)構(gòu)，在大要案件審理中居于首要環(huán)節(jié)。稽查局查處的案件應(yīng)做到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、程序合法，案件違法事實(shí)表述詳實(shí)清楚，資料裝訂整齊有序，證據(jù)和目錄對(duì)應(yīng)清晰明了，這樣才能為大要案件審理打下一個(gè)良好的基礎(chǔ)。

重大稅務(wù)案件審理制度是調(diào)整和規(guī)范稅務(wù)大要案件審理的有關(guān)規(guī)定，因此，稽查局查處的稅務(wù)案件應(yīng)是大要案件才需報(bào)送上一級(jí)案件審理委員會(huì)審理。為保證稽查案件處理執(zhí)行的效率，一般的案件則不需報(bào)送案件審理委員會(huì)進(jìn)行審理，故以案件案發(fā)數(shù)的一定比例或硬性規(guī)定一個(gè)審理的數(shù)量指標(biāo)作為大要案件審理的標(biāo)準(zhǔn)，其結(jié)果是可能將一般中小案件作為大要案件報(bào)審，失去了大要案件審理的重要意義。在大要案件審理工作中，還可因地因事制宜，對(duì)稽查工作基礎(chǔ)扎實(shí)的單位，提高大要案件報(bào)審標(biāo)準(zhǔn)，減少案件審理委員會(huì)審案數(shù)量，以提高稅務(wù)案件查處執(zhí)行效率。

審委會(huì)辦公室要素功能。審委會(huì)辦公室即負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)在重大案件審理工作中處于極為重要的位置，是大要案件審理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，客觀上由于其具有法制業(yè)務(wù)上的專業(yè)性及與稅務(wù)案件查處不直接發(fā)生關(guān)聯(lián)關(guān)系的超然性，在稅務(wù)案件審理中能保持客觀、理性的態(tài)度，公正審理稅務(wù)案件。要做好案件審理工作，辦公室需要配備各方面素質(zhì)比較好的工作人員。審委會(huì)辦公室須在稽查證據(jù)是否確鑿充分、程序是否合法、法律適用是否正確上嚴(yán)格把關(guān)，如在證據(jù)方面主要應(yīng)從三個(gè)方面進(jìn)行審查：一是證據(jù)的客觀性，即稽查人員收集的證據(jù)材料必須是確實(shí)存在的客觀事實(shí)，對(duì)任何猜測(cè)、虛構(gòu)的東西都不能成為定案的根據(jù)；二是稽查證據(jù)的合法性，包括定案證據(jù)必須形式上合法，取得證據(jù)的程序和方式合法，以及主體合法；三是注意證據(jù)與案件的關(guān)聯(lián)性，證據(jù)之間是否相互印證。在法律適用上，要注意把握法律優(yōu)位原則、法律不溯及既往原則、新法優(yōu)于舊法原則、特別法優(yōu)于普通法原則、實(shí)體從舊程序從新原則。

審委會(huì)組織要素功能。案件審理委員會(huì)在大要案件審理中起著統(tǒng)覽全局的作用，是案件審理的決定性環(huán)節(jié)。其正確有序運(yùn)行，一要審委會(huì)各委員以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度在會(huì)前認(rèn)真審案，二要各委員在所在部門內(nèi)著重就案件涉及到本部門的業(yè)務(wù)問(wèn)題進(jìn)行研商，提出富有建設(shè)性的意見，以便審委會(huì)進(jìn)行重點(diǎn)商討。審委會(huì)主任是大要案件審理的主持人，在召開審委會(huì)會(huì)議時(shí)，應(yīng)讓成員充分發(fā)表意見，審理結(jié)論付諸表決通過(guò)，切不可獨(dú)斷專行，挫傷成員審理的積極性，失去案件審理委員會(huì)審案的作用。

四、完善重大稅務(wù)案件審理的思考

（一）確立辦案單位辦案主體地位,取消省局對(duì)地市局、地市局對(duì)縣市局進(jìn)行重大稅務(wù)案件審理的制度規(guī)定

原則上省局對(duì)地市局、地市局對(duì)縣市局查處的稅務(wù)案件不再進(jìn)行審理，各級(jí)局只對(duì)本級(jí)局的稽查局查處的案件進(jìn)行審理,即省局重大案件審理委員會(huì)負(fù)責(zé)審理省局稽查局查處的重大稅務(wù)案件,市局重大案件審理委員會(huì)審理市局稽查局查處的稅務(wù)案件,但是對(duì)于本地區(qū)有重大影響的案件上級(jí)局可以進(jìn)行提審。作這樣的規(guī)定，目的是既確立了稽查辦案單位的主體地位，同時(shí)又發(fā)揮重大案件審理的作用，消除兩級(jí)審理委員會(huì)重復(fù)審案而影響效率的弊端，提高稅務(wù)案件處理執(zhí)行的效率，另外還有助于減少案件定案處理機(jī)構(gòu)和行政復(fù)議機(jī)構(gòu)實(shí)為同一體的不規(guī)范問(wèn)題。取消了上級(jí)局對(duì)下級(jí)局稽查案件審案規(guī)定以后,為避免可能出現(xiàn)的稽查執(zhí)法偏差，上級(jí)局可一方面通過(guò)重點(diǎn)執(zhí)法檢查,對(duì)下級(jí)局查處的案件進(jìn)行復(fù)審監(jiān)督,另一方面,行政復(fù)議的程序性制度也是對(duì)案件審理質(zhì)量的有效監(jiān)督形式，上級(jí)受理復(fù)議機(jī)關(guān)完全可以在受理復(fù)議申請(qǐng)時(shí)強(qiáng)化對(duì)下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)督?？傊ㄟ^(guò)強(qiáng)化事后監(jiān)督的方式，比事前監(jiān)督更有利于增強(qiáng)本級(jí)審理機(jī)關(guān)的工作責(zé)任，強(qiáng)化和規(guī)范稽查部門自身的執(zhí)法行為，有利于減少事前審理負(fù)面作用。

（二）以案件性質(zhì)確定審理標(biāo)準(zhǔn),改變規(guī)定重大案件審案比例或數(shù)量指標(biāo)的方法

目前各級(jí)案件審理委員會(huì)對(duì)本級(jí)稽查局查處的稅務(wù)案件的大要案件報(bào)審標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)自定的大要案件報(bào)告制度中規(guī)定的以案件補(bǔ)稅罰款數(shù)額為量化標(biāo)準(zhǔn)確定的，這種分類方法在實(shí)際工作中存在明顯的不足：一是補(bǔ)稅罰款數(shù)額較大的案件并非一定是案情復(fù)雜、審理爭(zhēng)議較多的案件，同樣，一些查補(bǔ)稅款少的案件可能是性質(zhì)惡劣、案情復(fù)雜、影響較壞，甚至干擾因素多、稽查部門自審定性阻力大、困難多，需要上級(jí)審委會(huì)介入并認(rèn)真強(qiáng)化審理嚴(yán)肅查處的；二是量化標(biāo)準(zhǔn)的沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，各單位確定標(biāo)準(zhǔn)存在較大的主觀隨意性，可能會(huì)發(fā)生用標(biāo)準(zhǔn)來(lái)取舍對(duì)象的問(wèn)題；三是稽查部門每年查處的案件數(shù)量是不確定的，年初確定量化的審理標(biāo)準(zhǔn)必然導(dǎo)致年度大要案審理的數(shù)量不可預(yù)見，不同年度時(shí)多時(shí)少，與上級(jí)局規(guī)定下級(jí)局年度審案比例的要求事實(shí)上存在沖突。因此應(yīng)當(dāng)綜合考慮上述實(shí)際情況，對(duì)現(xiàn)行辦法作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，建議可以借鑒稅收專項(xiàng)檢查的辦法，每年年初按案件性質(zhì)確定當(dāng)年審理的重點(diǎn)，如涉及增值稅專用發(fā)票的偷漏稅案件、涉及四小票的偷漏稅案件、房地產(chǎn)企業(yè)偷漏稅案件、廢舊物資經(jīng)營(yíng)企業(yè)偷漏稅案件等。輔之以適當(dāng)?shù)倪_(dá)到較大追繳稅款數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)、又在初次審理過(guò)程中爭(zhēng)議較大的案件。這樣可給市、縣兩級(jí)審理委員更加靈活的案件取舍決定權(quán)，既能保證真正重大復(fù)雜案件的審理質(zhì)量，又有利于提高稽查部門的辦案質(zhì)量和審理水平。

（三）立足實(shí)際，完備重大稅務(wù)案件審理操作規(guī)程

目前的重大稅務(wù)案件審理辦法是對(duì)審理工作原則性的框架規(guī)定，具體的審理過(guò)程中采取什么操作辦法和模式來(lái)達(dá)到效率和效果的統(tǒng)一，則需要通盤考慮重大稅務(wù)案件審理運(yùn)行組織要素的功能，結(jié)合實(shí)際情況對(duì)總局和省局的重大稅務(wù)案件審理辦法進(jìn)行充實(shí)、改進(jìn)和完善，建立比較完備的重大稅務(wù)案件審理操作規(guī)程。從審理實(shí)踐上看，在審理的運(yùn)作模式上主要有兩個(gè)方面需要改進(jìn)：一是法制機(jī)構(gòu)與審理委員會(huì)成員之間職責(zé)的合理分工，二是審理委員會(huì)會(huì)議采取什么樣的方式更為有效。構(gòu)想是：重大稅務(wù)案件的稽查報(bào)告、重大案件提請(qǐng)審理書、企業(yè)陳述意見由法制機(jī)構(gòu)復(fù)印并制作征求意見書交審理委員會(huì)成員，審委會(huì)成員經(jīng)過(guò)所在部門會(huì)商后，在規(guī)定的期限內(nèi)簽署意見?；榫碜诓徊扇鏖喌姆绞?，一是為了節(jié)省時(shí)間，二是保障卷宗的完整和安全，但需要可查閱。當(dāng)然，在有條件的情況下，完全可以開發(fā)網(wǎng)上案件審理系統(tǒng)，解決卷宗安全和閱卷效率問(wèn)題。對(duì)執(zhí)法程序和案件證據(jù)主要由法制機(jī)構(gòu)把關(guān)，部分案件需要和稽查人員作進(jìn)一步溝通了解，聽取稽查人員的闡述，必要的還需聽取當(dāng)事人的陳述申辯意見，發(fā)揮法制機(jī)構(gòu)在法律事務(wù)上的主導(dǎo)作用。審委會(huì)辦公室在審委會(huì)召開會(huì)議之前，將審委會(huì)各委員代表本部門的意見進(jìn)行分類歸納，提交審委會(huì)會(huì)議討論，增強(qiáng)案件審理的針對(duì)性和實(shí)效性。

（四）建立重大稅務(wù)案件的分析和利用制度

稽查局查處的稅務(wù)案件，主要目的是打擊涉稅犯罪，而對(duì)于涉稅案件的背景分析，涉稅案件的代表性，涉稅案件中稅務(wù)問(wèn)題的處理則缺乏深層次的研究利用機(jī)制。對(duì)此，應(yīng)嘗試在全省范圍內(nèi)建立案例庫(kù)，形成案例信息，加強(qiáng)對(duì)案例的分析利用，推進(jìn)稅收管理應(yīng)變能力的提高，解決稅收管理中帶有一定普遍性的問(wèn)題。比如，通過(guò)審理發(fā)現(xiàn)，農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)加工企業(yè)涉稅案件，多數(shù)企業(yè)存在使用農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)憑證不規(guī)范的現(xiàn)象，此問(wèn)題就應(yīng)提請(qǐng)征管等部門進(jìn)行調(diào)研，制定切實(shí)可行的農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)憑證管理辦法加強(qiáng)控管，擴(kuò)大和延伸重大稅務(wù)案件審理的功能。

（五）規(guī)范稅收處罰自由裁量權(quán)的應(yīng)用

自由裁量權(quán)是行政權(quán)力的重要內(nèi)容，對(duì)自由裁量權(quán)的合理使用一直是頗有爭(zhēng)議的問(wèn)題。比如稅收行政處罰中，一個(gè)稅務(wù)違法行為，依據(jù)違法輕重不同予以行政處罰的跨度很大，從0.5倍到5倍均可。可以想象，同一稅務(wù)案件，不同的人因其對(duì)適用法律的認(rèn)識(shí)不一，對(duì)案情輕重的判斷不同，甚至是個(gè)人主觀的好惡都可能導(dǎo)致處罰結(jié)果出現(xiàn)較大差異。以往的稅務(wù)稽查中，對(duì)稅務(wù)行政處罰自由裁量權(quán)的行使由于缺乏一個(gè)比較可行的參照體系，更多地依賴稽查人員工作經(jīng)驗(yàn)和判斷，因此從整體效果看，稅務(wù)行政處罰缺乏明晰的層次感。對(duì)此，一是可以通過(guò)對(duì)一定數(shù)量重大稅務(wù)案件的審理，以案例的形式為稽查部門在擬定稅收處罰時(shí)提供大概的參照體系，盡可能體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t。案例是應(yīng)然規(guī)則的實(shí)然形式，可以說(shuō)，案例是抽象規(guī)則的載體。引入判例機(jī)制，通過(guò)前后一貫的案例信息的影響，便于稽查人員對(duì)相同的涉稅事項(xiàng)處理方式前后一致，也便于在公民頭腦中形成對(duì)法律行為結(jié)果的穩(wěn)定預(yù)期。對(duì)于重大稅務(wù)案件中一些產(chǎn)生爭(zhēng)議的問(wèn)題，經(jīng)過(guò)審理委員會(huì)充分討論形成決議后，作為以后出現(xiàn)類似問(wèn)題的判罰標(biāo)準(zhǔn)。二是通過(guò)深入調(diào)研盡可能明確免予處罰、從輕處罰和從重處罰的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，或者反過(guò)來(lái)對(duì)不同倍率的處罰標(biāo)準(zhǔn)明確對(duì)應(yīng)的情節(jié)、性質(zhì)等分類。