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在以農村稅費改革為主的農村經濟體制改革不斷深入形勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關事業(yè)單位如何進一步轉變職能，提高社會管理和服務水平，以適應新的要求，更好地滿足農村經濟和社會發(fā)展的需要，就這一問題，我們組織專門力量對全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關事業(yè)單位的運行情況進行了深入的調查研究，全面了解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關事業(yè)單位現(xiàn)狀及存在的問題，在此基礎上，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關事業(yè)單位改革的一些思路。

一、鎮(zhèn)機關事業(yè)單位現(xiàn)狀

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關人員編制、內設機構、領導職數(shù)情況。

桂陽是一個農業(yè)大縣，全縣共79.2萬人口，設有39個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中建制鎮(zhèn)14個，建制鄉(xiāng)25個。全縣39個鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關共有行政編制721名，實有人數(shù)754人，超編33名；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關后勤事業(yè)編制39名，實有人數(shù)39人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內設機構設置：一、二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)各設5個，即黨政人大政協(xié)辦公室、經濟發(fā)展辦公室、社會事務辦公室（加掛“計劃生育辦公室”牌子）、城鎮(zhèn)建設管理辦公室、社會治安綜合治理辦公室；三、四類鄉(xiāng)鎮(zhèn)設3個，即黨政人大政協(xié)辦公室（加掛“計劃生育辦公室”）、經濟發(fā)展辦公室、社會治安綜合治理辦公室。

（二）當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關履行職能情況。

目前，“三票”（政法綜治、計劃生育、財政收入）工作成為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應付各項硬性工作任務已是焦頭爛額，根本騰不出時間和精力考慮公共服務問題。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（包括財政所、計生站人員）按照工作任務分組定員，分為計生組、維穩(wěn)組、招商引資組，各組相對獨立開展工作，福利待遇與工作任務完成情況掛鉤。另外，全縣鄉(xiāng)村兩級總體經濟發(fā)展水平不高，取消農稅后，財源進一步萎縮，而各項支出未見減少，為了保運轉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部千方百計找上級有關部門或企業(yè)“化緣”。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機構設置、人員編制及工作開展情況。

目前，我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)設有各類事業(yè)單位共426個（不含加掛牌子的單位和部門垂直管理機構）。共核定編制6850名，實有在職總人數(shù)為7284人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位中以部門管理為主的事業(yè)單位有：林業(yè)工作站、財政所、國土資源所、交通運輸管理站、動物防疫站、衛(wèi)生院、中小學校。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位有：水利管理站、計劃生育服務站、農業(yè)服務站（由農技站、農機站合并組建）、文化廣播電視站（由文化站、廣播電視站合并組建）、企業(yè)勞動管理站（由企業(yè)辦與勞動管理站合并組建）、農村經營管理站等，這些事業(yè)單位均屬差額撥款事業(yè)單位。調查總體情況反映，我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位工作和職能履行情況，可分為三類：一類是財政所、動物防疫站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學校，由財政全額撥款，人員經費有保障，運轉良好，都能按照各自的職能積極主動地開展工作；二類是國土資源所、交通運輸管理站、計生站、衛(wèi)生院、文化廣播電視站、水利管理站等事業(yè)單位有收費收入或一定的財政撥款，經費能基本保證，工作運轉正常；三類是農技站、農機站、企業(yè)勞動管理站等事業(yè)單位，只有少量財政補貼和一定經營服務收入，但經費難以保證，工作難以開展，部分人員外出打工或從事經營化肥農藥、家禽治療、飼養(yǎng)經營等有償經營服務。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生站、財政所人員大都作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部使用，參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部分組，參加駐村工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管站站長，文化專干大都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部兼任。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關、事業(yè)單位運行中存在的困難和問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局欠合理、規(guī)模偏小。我縣人口79.2多萬，39個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除城區(qū)14萬人口外，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)不足1.8萬人，而按民政部關于建制鄉(xiāng)統(tǒng)一標準，每個鄉(xiāng)級單位管轄為3—5人。

目前，我縣人口超過3萬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有1個，2—3萬人鄉(xiāng)鎮(zhèn)15個，1—2萬人鄉(xiāng)鎮(zhèn)17個，甚至有6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口不足1萬，人口最少的楊柳鄉(xiāng)只有0.2萬人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置過多，規(guī)模小，既影響了城鎮(zhèn)化進程，又不利于區(qū)域經濟的發(fā)展，也加大了行政管理成本，增加了農民負擔和縣鄉(xiāng)財政壓力。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制不健全，“條塊”關系不順，存在職能缺位、越位、錯位現(xiàn)象。一是權責不統(tǒng)一，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行職能。過度的條塊分割管理體制嚴重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺少應有的人事權和行政執(zhí)法權，為了解決問題，完成任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不經常主動向派出所、稅務所、工商所、煙草站等職能機構協(xié)調，有時甚至委曲求全，更談不上指揮領導這些機構，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)其它事業(yè)單位也只存在名義上的領導關系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不掌握人、財、物。二是財權、事權不統(tǒng)一。在財政體制改革過程中，財權、事權統(tǒng)籌兼顧不夠，需要大投入的公共服務事業(yè)，如農村義務教育、農村醫(yī)療衛(wèi)生保障體系建設、農村基礎設施建設等本應由市、縣政府負擔的，卻不加區(qū)別一律要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備一定比例的資金，而相當一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有承擔能力。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)為此負債累累，目前除黃沙坪等12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)均存在不同程度的負債。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管了不該管或管不了的事，一些該管的事卻管不了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能履行越位和錯位問題較突出。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導職數(shù)設置欠合理。就2001年而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制為865名，按文件規(guī)定核定領導職數(shù)為452名，領導職數(shù)占行政編制數(shù)的52.2%；以2004年為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關行政編制為721名，20**年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，按文件規(guī)定核定領導職數(shù)為347名，領導職數(shù)占行政編制數(shù)的48.1%，加上20**年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導到齡改非和《公務員條例》規(guī)定配置的主任科員及副主任科員，科級干部均超過55%左右，出現(xiàn)了官多兵少的現(xiàn)象，在一定程度上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關的行政效率。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部思想觀念沒有從根本上適時轉變。他們認為農業(yè)稅取消了，村委會主張自治，突然間感覺無事可做，無所適從，習慣于以往行政管理型的工作方式。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位矛盾較突出，社會功能不強，許多站所基本上是計劃經濟體制下延續(xù)下來的，設置過散，機制不活，發(fā)展滯后，難以滿足新階段農民增收致富的要求，隨著經濟、政治體制改革的日益深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位存在的問題日益凸顯，主要表現(xiàn)在：

一是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位職能弱化，發(fā)展活力不足。如企業(yè)勞動管理站、經營管理站、財政所、文化站等。以農村經濟經營管理站為例，其原有的職能隨著農村社會改革的深入，不斷弱化，其人員大部分參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作，業(yè)務變成了兼職，一年到頭的工作只是填報經濟報表，經管站的存在已無多大作用；二是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位由于經費不足，工作難以正常開展，其人員部分外出找工或從事經營買賣，變?yōu)槊逼鋵嵉膫€體戶，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)服務站，縣財政每人每年只下?lián)芙涃M1000元，人員經費沒有保障，公共經費更無從談起，更談不上開展農業(yè)服務；三是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員結構不合理。我縣50歲以上的教師占整個小學教師的32%。教師隊伍人員老化，青黃不接，影響了教育質量的提高；四是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位技術人員嚴重欠缺，人才流失情況較為嚴重。如我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院大量技術人員外流，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院中專本科學歷以上的專業(yè)衛(wèi)技人員幾乎沒有，專科學歷的技術人員也微乎其微。二是受農村體制改革的沖擊較大。隨著農村體制改革的不斷深入，特別是“三化”進程的推進，農村的經濟結構發(fā)生了很大的變化，而我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位管理體制卻一成不變，服務內容與服務方式不能適應改革的需求，以致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位自身生存存在困難，無力履行職能職責。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的改革沒有很好地結合實際。1997年和20**年我縣在機構改革中都下文對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的設置、職能、管理體制進行了明確，但一直未按文件精神執(zhí)行。主要是因為改革的模式照套上級有關文件，而沒有真從實際出發(fā)，找出一條有利我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的發(fā)展和增強活力的改革路子。目前，有的下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事業(yè)單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)怕背包袱不愿管，而縣業(yè)務主管部門也甩包袱不去管，“兩不管”現(xiàn)象造成了管理上的脫節(jié)。四是重視不夠。隨著農村各項工作重心的轉移，我縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的領導與管理欠重視，縣財政補貼標準近十年一成不變，市鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的補貼大部分未到位。由于經費短缺，工作人員工資待遇得不到落實，許多人外出打工或自謀職業(yè)，致使一些公益性服務職能的履行存在“空檔”。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關事業(yè)單位改革的對策和建議

（一）解放思想，轉變觀念

在農村稅費改革的新形勢下，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關、事業(yè)單位改革，一是要強化“有限政府”的理論，要正確認識政府、市場、社會的能力和作用，認識到政府能力是有限的，從而避免政府職能“越位”、“錯位”。二是要強化“小政府，大服務”觀念，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為農業(yè)、農村、農民服務的職能，為構建和諧新農村服務。

（二）抓好五項調整，促進職能轉變

一是調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局。通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、“撤小并大、撤弱并強”，調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模。目前我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模偏小，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)輻射半徑有限，這一情況影響了城鎮(zhèn)化進程。根據(jù)我縣實際，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置在20個左右為宜。

二是調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關內設機構和領導職數(shù)，適應鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變。我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)可設置三個內設機構，即：黨政綜合辦公室（加掛“計劃生育辦公室”牌子）、經濟發(fā)展辦公室、社會事務辦公室（加掛“綜合治理辦公室”牌子），并對每一個內設機構職能作明確規(guī)定，結合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作量的大小，在崗位、人員、編制上加以區(qū)別，如安全生產任務重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可適當增加崗位。在領導職數(shù)方面可按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)大小和工作量多少設置，對性質相近或聯(lián)系密切的工作可由同一領導兼任，實行黨政交叉任職，適當精減領導職數(shù)，根據(jù)目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行工作職能的現(xiàn)狀，結合外省、市先進經驗，建議由鄉(xiāng)黨委書記兼任人大主席、鎮(zhèn)長兼任鄉(xiāng)政府聯(lián)絡組長，組織、人事、宣傳工作由一名領導兼任，政法、武裝工作也可以由同一領導兼任。按照民政部要求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口要達到3—5萬人的標準，鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局調整后，3—5萬人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)建議配備領導職數(shù)5—7名，5萬以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)設領導職數(shù)7—9名，3萬人口以內鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導職數(shù)配5名。

三是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位進行分類，按照公益性職能與經營性職能分離的原則，采取“撤、轉、合、并”的方式進行調整。稅費改革以后，部分事業(yè)單位職能更加削弱，如企業(yè)勞動管理站、文化廣播電視站、經營管理站等事業(yè)單位，對這些事業(yè)單位應予撤銷，其職能劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；對農技、農機、水管、畜牧等事業(yè)單位合并組建一個綜合性農業(yè)服務機構，將公益性職能與經營職能分離，省、市、縣財政應保證開展公益性服務所需經費；對文化廣播電視站以經營性職能為主事業(yè)單位進行改制轉體，實行企業(yè)化運作，參與市場競爭，由政府負責監(jiān)督、管理；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所、國土資源所、司法所等事業(yè)單位，根據(jù)工作量的大小可分片設立，在中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地設站所，實行以片管理，精減機構和人員。要加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校布局調整，合理配置教育資源，目前我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校分布分散、面廣校多，要結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域布局的調整而合理設置。

四是調整財政體制和管理方式，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運轉。以分稅制財政體制為核心，根據(jù)“統(tǒng)一領導，分級管理”和“事權、財權相結合”的原則，分類確定縣鄉(xiāng)財政管理體制，對經濟較發(fā)達、財政收支規(guī)模較大鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予相應的自主權，調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經濟和組織收入的積極性；對經濟欠發(fā)達、收支規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可實行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”模式和“村財民理鄉(xiāng)代管”模式。同時多渠道化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債壓力。

五是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理方式的調整?？h級政府不能簡單地把經濟指標和工作任務，作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)的唯一指標，應從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展和社會經濟的全面發(fā)展來衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉變，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理服務功能?？h級政府要從引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)產業(yè)調整、提供信息服務，做好宣傳推介工作等方面下功夫，給足鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主權，充分發(fā)揮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色和優(yōu)勢，形成百花齊放的良好局面。

（三）嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制，采取有效措施分流富余人員。機構改革是階段性的工作，控制人員編制是經常性的工作，控制人員增長、分流富余人員是每一次機構改革的重點和難點，可以說是關系到改革成攻的關鍵因素。結合我縣實際，借鑒外地經驗，在控制人員編制增長方面可以采取以下措施：一是堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制總量只減不增的原則，緩解人員分流壓力；二是實行“空編進人”制度，任何單位崗位新增、新調入人員要以“空編”為前提，否則不予辦理。三是堅決杜絕臨時用工現(xiàn)象的發(fā)生，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關聘用人員和其它事業(yè)單位臨時人員進行地毯式清查，發(fā)現(xiàn)一個清退一個，并建立相應懲罰制度。四是建立健全人才流動機制，疏通人員出口關，合理引進專業(yè)技術人員，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關事業(yè)單位人員優(yōu)化配置，解決目前事業(yè)單位人才短缺、隊伍結構不合理等問題。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關事業(yè)單位改革的富余人員，可采取不同途徑進行分流：一是參照企業(yè)改制的方法，實行一次性買斷，政府確定合理補償標準，省、市、縣政府提供不同比例的補償資金，這也是我們在調查中鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍贊同的分流方式；二是提前離崗和內退，這一辦法客觀上不能減輕財政負擔，但有利于優(yōu)化干部隊伍結構，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作積極性和辦事效率；三是鼓勵年輕干部帶薪參加學習培訓，使干部的素質更適應于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能調整的需要；四是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員與加強村級組織建設結合起來，把素質好、懂經濟工作、有威信、年富力強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部充實到村級任黨支部書記或推薦擔任村委會主任，帶領農民發(fā)家致富。

（四）要切實理順條塊關系，做到責權利相統(tǒng)一。理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣直部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和部門垂直管理機構的關系，既要有利于加強“塊”的調控能力，又使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠統(tǒng)一組織管理本行政區(qū)內各項事務，真正形成職能健全的基層政權。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經濟活動與群眾日常生產生活聯(lián)系密切的事業(yè)單位，其人、財、事權都下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理；對工商、稅務、公安等具有經濟監(jiān)督檢查和行政執(zhí)法職能的機構，實行縣鄉(xiāng)雙重領導，以縣級業(yè)務部門管理為主，但人員的調動交流、領導的選配要事先征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府意見，其黨團關系實行屬地化管理，在年度考核時要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委意見作為一項重要考核指標；對郵電、信用社、煙草等經濟專業(yè)性強的部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立的分支機構仍實行部門垂直領導，但工作上應接受當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的監(jiān)督、協(xié)調。